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Fondos del Ramo 23: ¿sinónimo de control político?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El año 2018 lleva apenas unos días y sobresaltos graves en materia de finanzas públicas no se hicieron esperar. El pasado 8 de enero, Javier Corral, actual Gobernador del estado de Chihuahua acusó al gobierno federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por no entregar recursos federales correspondientes al estado. El Gobernador argumenta que esto se debió a las investigaciones que realiza el gobierno estatal sobre hechos de corrupción, que implican a funcionarios priístas.

Específicamente, Corral se refirió a convenios firmados con la SHCP para otorgar recursos a Chihuahua en los conceptos de desarrollo regional; fortalecimiento a la gestión legislativa y fortalecimiento financiero, todos ellos temas que se financian con recursos del opaco y discrecional Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas.  El Ramo 23 es un cajón de gasto federal que controla la SHCP. Este cajón de gasto es el único que no se encuentra regulado por una ley. Su objetivo no está legalmente definido, lo que permite discrecionalidad en su asignación. A través de este Ramo se financian programas con objetivos diversos que van desde el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes hasta la distribución del gasto federal en entidades federativas y municipios para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.

En 2016, al Ramo 23 se le aprobó un presupuesto de 146 mil millones de pesos (mmdp) pero ejerció 74% más del presupuesto aprobado, es decir, gastó 255 mil millones de pesos (108 mmdp más). Es decir, en 2016 el Ramo 23 gastó casi 2 veces más que la Secretaría de Salud, cuyo presupuesto ejercido fue de 128 mil millones de pesos.

En la denuncia de Javier Corral parece hacer referencia al Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) que tuvo un presupuesto aprobado de 1,560 millones de pesos pero ejerció 65 mmdp en 2016. Sobre ejerció 64 mmdp más (4,104%). En el presupuesto de egresos y las distintas bases trimestrales que da a conocer la SHCP no se conoce a qué estados se les aprobó recibir los recursos de Fortafin. Esto significa que la Cámara de Diputados aprobó ese presupuesto sin saber a qué gobiernos locales iría dirigido. Debido a que la mayor parte de los recursos del Fortafin se ejercen sin haber sido aprobados por la Cámara de Diputados, la decisión sobre dichas asignaciones la toma el Poder Ejecutivo a través de la SHCP.

Gasto del Ramo 23 del Fondo para el Fortalecimiento Financiero

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Cuenta Pública y transparencia presupuestaria de la SHCP. Cifras deflactadas con el INPC a septiembre de 2017.

Para 2017, el monto aprobado en el PEF para el Fortafin fue de 3,244 mdp, tuvo un incremento 108% real respecto a los aprobado en 2016. Y con la última información disponible, se sabe que a través de Fortafin se habían gastado 32,806 mdp a septiembre de 2017. A esa fecha, Chihuahua fue el estado que menos recursos recibió, solo 61 mdp, cuando en promedio los estados recibieron 1,023 mdp.

México Evalúa ha denunciado que existen riesgos en el manejo del Ramo 23 asociados al crecimiento excesivo del gasto de este Ramo en condiciones de discrecionalidad, ya que puede facilitar el uso del dinero público para fines políticos, así como para la corrupción. Una de las razones por las cuales el Ramo 23 es propenso al uso político, es que a través de él se crean programas que otorgan subsidios a los gobiernos locales para financiar proyectos de inversión física, entre otros apoyos, programas que la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado estar caracterizados por la falta de transparencia en cuanto a sus objetivos y uso de recursos, así como por la carencia de lineamientos.

Se observa la existencia de prácticas a nivel internacional para atender estas problemáticas, que México podría incorporar. Por ejemplo, 68% de los países de la OCDE[1], cuentan con funcionarios civiles de carrera que están a cargo del presupuesto, y que por lo tanto, no dejan sus encargos con el cambio de una administración. Es decir, otros países procuran que dichos tomadores de decisión obedezcan a un perfil técnico y apartidista, para dificultar su captura política. Sin embargo, en México todos los subsecretarios de SHCP son nombrados y removidos por el presidente. A veces en un mismo sexenio se nombra a más de uno, es decir, frecuentemente no duran los seis años correspondientes al periodo presidencial. La profesionalización del servicio así como buscar un perfil técnico puede contribuir a promover una mejor gobernanza del presupuesto.

No sobra destacar que contar con funcionarios hacendarios nombrados de manera política, se combina mal con las amplias facultades que tienen para aumentar o modificar las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados sin límite ni justificación. Una práctica que no es frecuente en el contexto internacional, ya que esto aumenta la probabilidad de que se persigan agendas políticas en lugar de decisiones de gasto objetivas. Esto ha derivado en aumentos a ciertos conceptos y partidas de gasto, especialmente durante el ejercicio del presupuesto, que están favoreciendo el aumento discrecional de subsidios a entidades federativas, el uso indiscriminado de fideicomisos también discrecionales que restringen el seguimiento adecuado al gasto público.

A pesar de que existe regulación al respecto, todavía hay un vasto margen de maniobra para recibir y gastar ingresos excedentes de manera discrecional que no abona a garantizar el mejor uso de los recursos y promueve la presentación de presupuestos poco realistas a consideración del Congreso. Es indispensable mencionar que gran parte de los ingresos excedentes se gastan a través de fondos del Ramo 23, los cuales no cuentan con mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas sobre la aprobación y uso de recursos.

Es urgente regular el Ramo 23 mediante una ley, monitorear las asignaciones que la SHCP hace a los gobiernos locales en tiempo real, transparentar los convenios que establece SHCP con los gobiernos locales para entregar recursos del Ramo 23 y repensar el modelo de coordinación y responsabilidad hacendaria. Si lo que se desea es garantizar que los recursos federales transferidos a los gobiernos locales a través de este Ramo se utilicen para propiciar genuinamente el desarrollo regional, es fundamental que SHCP lleve a cabo las medidas necesarias al respecto. Especialmente considerando que las elecciones 2018, ya comenzaron.

[1] Con información de OECD Budget Practices and Procedures Survey 2012.

Los números de Erario: octubre 2017

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo, Finanzas Públicas, Historias, Mensuales.

El informe mensual de finanzas públicas correspondiente al mes de octubre se publicó recientemente. En esta breve historia veremos qué nos dice este reporte sobre los principales indicadores de ingresos, gasto y deuda pública.

  • Preocupan las prioridades de SHCP para realizar recortes y aumentos de gasto.
  • Los ingresos presentaron aumentos, pero preocupa su sostenibilidad y crecimiento.
  • Continúa el desplome del gasto en inversión física.
  • Hay recortes sustanciales en educación pero aumenta el gasto del cajón discrecional Ramo 23.
  • El balance del Gobierno Federal se encuentra en terreno positivo pero falta esperar el cierre del año.

Por el lado de los ingresos del gobierno federal se observa que éstos fueron mayores a los estimados originalmente en la Ley de Ingresos de la Federación 2017 (LIF) en 507.1 mil millones de pesos (mmdp), es decir, un aumento de 19% real respecto a lo aprobado. Esta cantidad no es menor, ya que es casi 5 veces el presupuesto aprobado en 2018 para el ramo de desarrollo social que fue de 107 mil millones de pesos.

El 75% de los ingresos adicionales a los aprobados por el congreso, provino de ingresos no petroleros y no tributarios. Principalmente, el gobierno federal recibió recursos del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM)[1]. Como ha sucedido en otros años, los ingresos por el ROBM no se incluyeron en la LIF, lo cual es una subestimación frecuente. En México Evalúa hemos insistido en que es necesario que las estimaciones de las variables de finanzas públicas se apeguen a la realidad. En ese sentido, lo óptimo sería que desde el principio, los recursos provenientes del ROBM se incluyeran en los ingresos totales estimados.

Asimismo, preocupa el comportamiento observado de los ingresos tributarios. Estos ingresos aumentaron únicamente 0.7% real (16.8 mil millones de pesos) en octubre 2017 respecto al mismo mes de 2016.  Este incremento es significativamente menor que el aumento observado en años pasados. Debido a que los ingresos tributarios se mueven en la misma dirección que el crecimiento de una economía, el limitado incremento de éstos señala que la economía no se está expandiendo.

En lo que se refiere al gasto público del gobierno federal, este fue superior al monto aprobado originalmente en 2% real, es decir un aumento de 59 mil millones de pesos. Sin embargo, respecto al gasto del mismo periodo del año 2016, el gasto del gobierno federal presentó una disminución de 217 mil millones de pesos, cifra que representa una caída de -6% real. Es necesario recordar que esta cifra es preliminar, todavía tenemos que esperar a ver lo que pasa en noviembre y diciembre, pues generalmente en los últimos meses del año se ejerce gran parte del gasto público. En materia de finanzas públicas, esto no se acaba hasta que se acaba.

Gráfica en inversión física del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas con

Se observa que al mes de octubre de 2017 el gasto en inversión física continúa la tendencia a la baja que se ha visto en los últimos años. Tal es así que respecto al mismo mes de 2016, este indicador presentó una disminución de -10% real, por un monto de 32.8 mil millones de pesos. Lo cual definitivamente no es una buena noticia.

Al ver el comportamiento del gasto por ramos se observa que los que presentaron aumentos respecto al mismo mes del año 2016 fueron:

  • Ramo 18 Energía con un incremento de 128.6% real (2.5mmdp).
  • Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas con un aumento de 75.5% real (91.5mmdp).
  • Ramo 28 Participaciones con un incremento de 5.2% real (32.4mmdp).
  • Ramo 2 Presidencia con un aumento de 97.7% real (1,497mdp).
  • Ramo 34 Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca con un incremento de 127.7% real (20mmdp).
  • Ramo 30 Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefas) con un incremento de 34.4% real (5mmdp).

Mientras tanto los ramos que presentaron recortes respecto al mismo mes del año anterior fueron:

  • Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos con una disminución de -36% real (-14.5mmdp).
  • Ramo 24 Deuda Pública con una disminución de -7.6% real (-19,188mdp).
  • Ramo 33 Aportaciones con una disminución -2.9% real (-15.8mmdp).
  • Ramo 11 Educación Pública con una disminución respecto al año anterior de -10% real (-27,284mdp). Se consideró el gasto de la nueva secretaría de Cultura.
  • Ramo 9 Comunicaciones y Transportes con una disminución de -24% real (-21,129mdp).

Preocupa que ramos como el de Educación, y Comunicaciones y Transportes presenten caídas respecto al mismo mes del 2016. Estos ramos deberían de ser prioridad pues significan inversiones fundamentales para nuestro desarrollo social y productivo. También llama la atención que los recursos que se transfieren a los estados a través de las aportaciones federales o Ramo 33, etiquetados para un fin específico, generalmente social como educación y salud, presenten disminuciones. Mientras que los recursos que se canalizan a los gobiernos locales a través del Ramo 23, que se ha distinguido por carecer de buenas prácticas en materia de planeación, diseño de proyectos estratégicos, transparencia y logro de resultados, sean los que presentan los aumentos reales más importantes.

Pasando a la deuda pública, se observó un balance total del gobierno federal de 34.2 mil millones de pesos. En principio esto suena bien, pues significa que la diferencia entre los ingresos y el gasto del gobierno federal es positiva. Sin en embargo, si se excluyen los ingresos del Remanente de Operación del Banxico el balance total sería  negativo por un monto de -287 mil millones de pesos. Es decir, el balance positivo se ha podido lograr gracias a los ingresos adicionales del ROBM, recursos que no necesariamente vamos a obtener en otros años, y por lo tanto, habría que utilizarlos con extrema sabiduría y sensatez.

De igual forma el balance primario del gobierno federal, la diferencia entre ingresos y gasto sin incluir el costo financiero de la deuda,  fue de 304.3 mil millones de pesos, mientras que el costo financiero fue de 270.1 mil millones de pesos. Es decir, se puede notar que el balance primario alcanza para pagar el costo financiero de la deuda, lo cual es lo ideal. Sin embargo, debemos mantener la precaución pues el costo financiero ha venido en aumento y con respecto al mismo mes de 2016  creció en 10% real (24.3 mil millones de pesos).

Si bien, los indicadores del balance total y el balance primario muestran diferencias positivas (superávits), también es cierto que esto se ha logrado debido a que se ha contado con ingresos adicionales proveniente de fuentes no recurrentes y por lo tanto, no necesariamente estables. Además, la reducción del gasto público se ha logrado a partir de la disminución de rubros prioritarios como educación, comunicaciones y transportes e inversión física. En el mejor de los mundos, deberían incrementarse los ingresos sistemáticos y la salud de nuestras finanzas públicas no debería depender de ingresos con los que no se cuentan cada año, cómo fue el caso del ROBM. No nos vaya a pasar como el año pasado, que se recibió también un Remanente de Operación del Banxico por 231 mil millones de pesos, pero este no se utilizó para mejorar el estado de las finanzas públicas del gobierno federal, como se supone debía hacerse. Tal situación la evidenció la Auditoría Superior de la Federación[2], mencionando que el gobierno federal, el 31 de diciembre de 2016, tuvo que endeudarse más, entonces el remanente no cumplió con su función de contribuir a disminuir la deuda.  Nos queda más que esperar al cierre del año, para ahora así contar la historia completa.

[1] Son variaciones provenientes de cuando el dólar ganó valor ante el peso durante el año, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas, que después de su capitalización los recursos adicionales los transfirió al Gobierno Federal en forma del remanente de un remanente.
[2] Auditoría Financiera y de cumplimiento 16-0-06100-02-0062

Elección 2018: desarma disciplina financiera local

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.

Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.

Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.

Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.

El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.

En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.

Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.

Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.

Entidades federativas según su nivel de endeudamiento

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCP

La siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.

Porcentaje de los ingresos excedentes de los estados que “deben” destinarse al pago de deuda

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información Dictamen aprobado en comisiones de modificación a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, del 31 de octubre de 2017.

El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales  para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.

El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.

Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016,  mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo.  En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.

Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.

Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.

Se refiere a los ingresos excedentes de libre disposición, que en el artículo 1 de la LDFEFM define así:
[1]  Ingresos de libre disposición: los Ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso de los aprobados en la Ley de Ingresos.
[2] http://disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2017, Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cifras al segundo trimestre de 2017.

PEF 2018: historia de una noche triste

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo, Historias, Paquete Económico 2020.

El pasado 9 de noviembre, se aprobó en la Cámara de Diputados el presupuesto que estará vigente y regirá el próximo año 2018 (PEF). En medio de una discusión legislativa nocturna, escasa y del tipo fast track, el PEF 2018 se votó sin admitir ninguna de las reservas que presentaron diversos diputados. ¿Qué nos dicen las cifras contra lo realmente ejercido y respecto a lo aprobado años anteriores?

El gasto neto total que se aprobó para 2018 fue de 5 billones 279 mil millones de pesos, lo cual representa un incremento de 156 mil millones de pesos respecto a lo aprobado para 2017.  Sin embargo, el gasto aprobado para 2018 es inferior en -12% real (-722 mil millones de pesos) a lo realmente ejercido en 2016. Lo anterior muestra que el presupuesto aprobado para 2018 tiene altas probabilidades de no cumplirse pues implicaría gastar lo mismo que hace dos años, lo cual no ha sucedido en los últimos 9 años. Como muestra la siguiente gráfica, año tras año el Congreso aprueba un presupuesto que no es respetado y en promedio, en el periodo 2005 al 2016 el gasto neto total ejercido ha sido superior al aprobado en 350 mil millones de pesos.

Gasto neto total del Sector Público Presupuestario

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

El comportamiento del gasto total del Gobierno Federal presenta un patrón similar. El gasto aprobado para 2018  es ligeramente superior a lo ejercido en 2014. Es decir, el PEF 2018 propone gastar prácticamente lo mismo que se erogó hace casi 4 años.  Es una buena intención pero es poco realista, ya que, en principio resulta difícil revertir la tendencia observada del gasto ejercido (Ver la siguiente gráfica).

Gasto total del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

En lo que se refiere al gasto programable del gobierno federal se aprobó para 2018 un monto menor al ejercido en 2013. Esto implicaría que el gasto que se destina para proveer bienes y servicios a la población, así como el gasto en programas sociales y todo aquello necesario para la operación de las instituciones gubernamentales, regresará 5 años en el tiempo. ¿Es realista esta propuesta en un año electoral o es sólo una manera de tranquilizar a los organismos internacionales diciendo que habrá una reducción del gasto, en línea con los ingresos estimados?

Gasto programable del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

El gasto no programable del Gobierno Federal cuenta la otra cara de la historia. Este gasto, que se usa para financiar obligaciones, como el pago de la deuda y participaciones federales, presenta un incremento de 9.6% real respecto al presupuesto ejercido en 2016.

Gasto no programable del Gobierno Federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de las Cuentas Públicas de la SHCP y PEF de los años respectivos. Cifras deflactadas por inflación esperada según los CGPE de 2018.

Ganadores y perdedores

Al analizar el presupuesto aprobado para los diversos ejecutores de gasto del Gobierno Federal se puede ver quienes ganaron y perdieron en el PEF 2018.

Los cinco ejecutores de gasto que tuvieron los mayores incrementos en su presupuesto aprobado respecto a lo ejercido en 2016, fueron todos Ramos Generales[1] y son los siguientes:

  • Ramo general 24 o Deuda Pública con un incremento de 17% real (69.7 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Este gasto incluye el costo financiero de la deuda el cual desde 2013, ha crecido en 37% real.
  • Ramo general 19 o Aportaciones a Seguridad Social, presentó un incremento de 13% real (81.6 mil millones de pesos) respecto al cierre de 2016. Este gasto que incluye: 1) el pago de pensiones y jubilaciones, 2) los apoyos para cubrir el déficit de la nómina de pensiones del ISSSTE, entre otros, ha crecido 37% real desde el año 2013. Estas obligaciones del Gobierno Federal seguirán aumentando y ejercerán una presión importante en el gasto público.
  • El Ramo general 28 o Participaciones Federales tuvo un incremento en su presupuesto de 5% real (37.5 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Preocupa que se destinen mayores recursos de libre disposición a los estados, sin que se cuenten con mejores prácticas para su uso, especialmente en un año electoral.
  • Ramo 34 o Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, que incluye el IPAB y el rescate histórico del Fobaproa, presentó un incremento de 66% real (15.2 mil millones de pesos) en su presupuesto de 2018 respecto a lo ejercido en 2016.
  • Ramo 25 o Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, que a pesar de ser un ejecutor que históricamente presenta subejercicios en su presupuesto, se le aprobaron mayores recursos en el PEF 2018, un incremento de 28% real (11.4 mil millones de pesos) respecto a su ejercicio en 2016. Ya se sabe que este Ramo no va a gastar el 100% de su presupuesto aprobado, entonces para qué se le aprobaron aún más recursos.

Los cinco ejecutores de gasto cuyos presupuestos presentaron los mayores recortes respecto a lo realmente ejercido en 2016 fueron:

  1. Secretaría de Energía, presentó una disminución de 99% real (-364 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. Esta disminución se debió a que en 2016, por medio de este Ramo se compró el pasivo laboral de Pemex y CFE para que el gobierno federal ahora pague las pensiones y jubilaciones de estas entidades.
  2. Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas” Este Ramo general presentó una disminución significativa de -49% real (-119 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016.
  3. Educación Pública tuvo una disminución de -66.5 mil millones de pesos (-18% real) respecto a lo ejercido en 2016 (Esto considerando el presupuesto de la secretaría de Cultura)[2]. Este recorte se presenta a pesar de ser un gasto que debería ser prioritario para el desarrollo, recomendación que le dio el Fondo Monetario Internacional a México el pasado 13 de noviembre. El recorte equivale al monto destinado a la construcción del tren México Toluca.
  4. La SCT presentó también un recorte de -64 mil millones de pesos (-43% real) respecto a lo ejercido en 2016. Preocupa que la Secretaría encargada de las vías primarias de comunicación en el país continúe con recortes que finalmente se traducen en baja inversión pública. En el presupuesto se han aprobado recortes de manera regular desde el 2016, sin embargo falta ver su cumplimiento en la realidad.
  5. La Secretaría de Gobernación tuvo un decremento de -31% real (-28.6 mil millones de pesos) respecto a lo ejercido en 2016. El presupuesto de 2018 parece ir en línea con lo presentado en 2017. Sin embargo, en 2016 la Segob terminó ejerciendo 23% más de su presupuesto. Es decir, gastó más de lo que el Congreso le aprobó. Este ejemplo reafirma la necesidad de aprobar presupuestos que sean realistas.

Descarga aquí la información del presupuesto, proyecto y ejercicio de 2016 para más Secretarías y ejecutores de gasto.

[1] Los Ramos generales son aquellos cuyo papel no está definido en una sola regulación, sino en distintas leyes. No dependen de un organismo concreto y son erogaciones que la Secretaría de Hacienda asigna a diversos ejecutores de gasto (por ejemplo, los gobiernos locales o las entidades de control directo, como el IMSS y el ISSSTE,) para cubrir obligaciones de pago en nombre del gobierno federal. En la práctica, es la Secretaría de Hacienda la que ejerce los recursos de los Ramos generales, debido a que son sus direcciones y unidades internas las responsables de los recursos. Aquí algunos ejemplos de los Ramos generales: deuda pública (24), Ramo 23 y adeudos fiscales de años anteriores (ADEFAS – Ramo 30).
[2] En 2017 se creó la Secretaría de Cultura cuyas acciones antes se realizaban por medio de la Secretaría de Educación Público. Por lo cual, para efectos comparativos al presupuesto de la SEP se le sumó el presupuesto de la Secretaría de Cultura en los años 2017 y 2018.

La increíble historia de los ingresos y la desalmada deuda: tercer informe trimestral 2017

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Archivo.

Recientemente se presentó el tercer informe trimestral de finanzas públicas 2017 (3T2017). Este reporte incluye información del comportamiento de las finanzas públicas acumuladas al mes de septiembre de este año. En esta historia nos enfocaremos en el análisis de los ingresos y  la deuda en lo que va de este año. ¿Cuáles son las novedades? ¿A qué datos vale la pena darle seguimiento?

Por el lado de los ingresos del gobierno federal, se observa un incremento de 6% real respecto al mismo trimestre del año anterior (3T2016[1]), lo cual equivale a 175 mil millones de pesos adicionales a los recibidos el año pasado. Asimismo, los ingresos del gobierno federal son mayores a lo estimado y aprobado por el Congreso en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF 2017) en un 21% real. Es decir, en los primeros tres trimestres del año, el gobierno federal ha recibido ingresos adicionales a lo establecido en la LIF 2017 por 512.5 mil millones de pesos. Estos en gran medida provienen del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), cuyo monto ascendió a 321 mil millones de pesos, y también a los ingresos por impuestos que fueron 101 mil millones de pesos mayores a lo estimado. Debido a que el ROBM es una fuente de ingresos que no necesariamente se obtiene cada año[2], la recomendación es utilizar sabiamente estos recursos, ya que, muy probablemente no serán constantes. Asimismo, es fundamental tener mayor cuidado con las estimaciones de otros ingresos.

El comportamiento de los ingresos no nos sorprende. Hemos observado que de manera recurrente el gobierno federal obtiene ingresos mayores a lo aprobado. Desde 2003, el gobierno federal ha recibido en promedio 250 mil millones de pesos de ingresos excedentes al año.

Gráfica 1. Ingresos totales del gobierno federal (aprobados vs observados)

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la LIF, Estadísticas Oportunas de SHCP.

En lo que se refiere a la deuda observamos que el Saldo Histórico de los RFSP disminuyó, al tercer trimestre de 2017 fue de 9,460 miles de millones de pesos mientras que en el mismo trimestre de 2016 su saldo fue de 9,748 miles de millones de pesos. El anuncio de reducir el saldo de la deuda respecto al PIB[3] se está cumpliendo, pasó de representar  50.1% del PIB al cierre de 2016 a 43.5%[4] del PIB.

Saldo de la deuda pública (Saldo histórico de los RFSP)

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de los CGPE, INEGI y Cuenta Pública de la SHCP.

El balance total del gobierno federal, es decir, la diferencia entre sus ingresos y sus gastos, cerró con un superávit de 75 mil millones de pesos al tercer trimestre de 2017. Esto fue impulsado principalmente por los mayores ingresos recibidos (provenientes del ROBM) y por la caída del gasto programable de la cual hablaremos en otra historia.

Adicionalmente, se observa que el balance primario del gobierno federal[5] al 3T2017 fue de 336 mil millones de pesos mientras que su costo financiero en el mismo periodo  ascendió a 260 mil millones de pesos. Esto implica que por primera vez en los años recientes, el gobierno federal tiene un superávit que permite  pagar el costo financiero de la deuda y tener el excedente que presenta el balance total.

Gráfica 2. Balance primario y costo financiero de la deuda del gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP, cifras deflactadas por medio de la inflación observada, INEGI.

Es buena noticia que el gobierno federal mantenga números positivos tanto en el balance total como en el primario. Sin embargo, también es indispensable esperar a que cierre el ejercicio fiscal para ver el resultado final. Hay que recordar que una parte importante del gasto, incluido la mayor parte del costo financiero, se ejerce en el último trimestre y eso puede presionar el monto del balance total a la baja. Nos mantendremos atentos al desempeño de estas variables.

Consulta más indicadores de las finanzas públicas en la CajaNegra, micrositio de seguimiento de indicadores de finanzas públicas: LaCajaNegra

[1] Tercer trimestre de 2016.
[2] Los ingresos adicionales por el ROBM dependen del valor del peso mexicano respecto al dólar. Son básicamente ganancias cambiarias que se obtienen por las reservas que tiene el Banco de México en dólares.
[3] Producto Interno Bruto
[4] Cifras calculadas con la estimación oportuna del PIB trimestral anual del INEGI.
[5] El balance primario es la diferencia entre ingresos y gastos, sin considerar el costo financiero de la deuda (intereses, comisiones, entre otros). En el ideal, el monto del balance primario debe alcanzar para pagar el costo financiero de la deuda.

5 recomendaciones destacadas del Art IV del FMI a México

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó el 13 de noviembre la evaluación que realizó a México respecto al Artículo IV. La Consulta del Artículo IV, que realiza el Fondo Monetario Internacional generalmente cada año, evalúa la situación económica y perspectivas de los países miembros. Los temas revisados son principalmente las políticas macroeconómicas y financieras, sin dejar de lado aquellos elementos que puedan incidir en los resultados económicos de un país.

Aquí presentamos las 5 recomendaciones del FMI que México Evalúa ha propuesto anteriormente:

Consejo Fiscal

1.-Se recomendó por tercer año consecutivo establecer un Consejo Fiscal -sin afiliación política y con capacidad técnica- para elevar la discusión fiscal y la rendición de cuentas. La propuesta de implementar un Consejo Fiscal ha sido hecha de manera reiterada por la sociedad civil, el sector empresarial y por las mayores autoridades internacionales financieras. ¿Por qué no se implementa?

Gasto Público

2. Se lee en las recomendaciones que es necesario hacer más efectiva la administración pública y más eficiente el gasto en educación y salud. Se debe mejorar la eficiencia en el gasto público en salud y educación, esto para ampliar la cobertura con los mismos recursos.

Deuda Pública:

3.-Se sugiere al Gobierno Federal que el Remanente de Operación del Banco de México, recurso no recurrente,  se utilice de manera integra a la reducción de requerimientos financieros y deuda pública.

4.-Se le recomendó a México apegarse al plan de mantener una trayectoria de deuda decreciente, esto para tenga un mayor margen de maniobra para poder enfrentar situaciones adversas futuras.

Corrupción:

5.-La corrupción se ve como un problema fundamental y generalizado. Según el Inegi la percepción de corrupción aumentó comparado con los años 2000 y 2012. Por esto, se debe dar prioridad a las reformas que se implementen para controlar y combatir la corrupción, y así lograr un mayor Estado de derecho. También se subraya la importancia reformas para mayor gobernanza, seguridad, estado de derecho y se urgió la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. La percepción de la corrupción pudo haber mitigado el impacto de las reformas.

Las consultas son una práctica de seguimiento y evaluación que realiza el FMI desde 1978.

Aquí se puede consultar de manera integra el documento del FMI:

Mexico : 2017 Article IV Consultation-Press Release; and Staff Report

 

El remanente de operación de Banxico: ¿Cheque en blanco para el Gobierno Federal?

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

En 2016, Banxico entregó al gobierno federal 239 mil millones de pesos recursos provenientes de la liquidación de reservas internacionales patrimonio de todos los mexicanos. Cuando el dólar ganó valor ante el peso en 2015, el Banco de México obtuvo una ganancia de más pesos a cambio de los dólares de las reservas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 19 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), 70% de los recursos que Banxico entregó al gobierno federal tenían que haber sido usados para 1) disminuir el déficit del ejercicio y/o 2) pagar el saldo de deuda del gobierno federal.

Sin embargo, al analizar la Cuenta Pública, se observa que en la práctica el gobierno no cumplió con lo establecido en el citado artículo. Del ingreso excedente de 239 mil millones de pesos que recibió el gobierno, 103 mil millones debieron destinarse a mejorar el balance o reducir el déficit del gobierno federal[1] .De esta manera, con el apoyo del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el balance total del gobierno federal debió reducirse de 558 mil millones de pesos como se aprobó originalmente, a 455 mil millones de pesos, es decir 18.5%.

Ahora bien, este balance no sólo no se redujo sino que aumentó 43% con respecto a la proyección. En efecto, el balance final observado fue de 650 mil millones.

 

Balance total del gobierno federal

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Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP.

Sin entrar en la discusión sobre qué se financió específicamente con los recursos que debieron destinarse a la reducción del déficit, es importante resaltar que esta transferencia de recursos fungió en la práctica como un cheque en blanco de Banxico al gobierno federal.

Es importante recordar que en abril de 2017 también, Banxico entregó al gobierno federal su remanente de operación, pero de un monto aún mayor al año pasado: más de 320 mil millones de pesos.

La maniobra del gobierno fue posible en parte porque el Congreso aprobó para el ejercicio de 2016 un techo de endeudamiento de 659 mil millones de pesos[2], de tamaño usual, pero sin considerar los ingresos no recurrentes que el gobierno iba a recibir durante el año. El techo de endeudamiento debió ser ajustado ante los ingresos adicionales que se podían estimar por la apreciación del dólar ante el peso de 2015,  que el gobierno ya sabía iba a recibir. Esa previsión fue el sustento para incluir en la LFPRH el artículo 19 bis, la disposición que actualmente regula cómo gastar los remanentes.

El Congreso debe retomar su función como contrapeso del ejecutivo, y aprobar un presupuesto realista. En particular, debe prever los ingresos no recurrentes que va a recibir el gobierno federal en el año y aprobar un techo de endeudamiento razonable y no excesivo.

Por salud financiera, es importante reformar a la brevedad la LFPRH en ese sentido. Sólo así será posible garantizar que los ingresos de capital se destinen a la reducción de la deuda y la generación de infraestructura.

Cuando los remanentes de operación del Banxico se reciban como ingreso excedente, se propone lo siguiente:

  1. La SHCP recibe ROBM
  2. La SHCP informa al Congreso el monto que destinará a la reducción de la deuda y el monto que se destinará a la reducción del déficit
  3. El Congreso ajusta el techo de endeudamiento permitido en la LIF, de manera consistente con la información proporcionada por la SHCP sobre el ROBM.

 

Techo de financiamiento del balance del gobierno federal en 2016, con ROBM vs. sin ROBM

Conceptos Aprobado Ejercido
Techo de financiamiento neto GF FA -659,388 FE -622,315
Disminución esperada del déficit c/ROBM (BA-BRA) 103,371
Techo de financiamiento neto GF ajustado FAR -556,018 FER -622,315
FER-FAR -66,297  
FER-FAR/FAR 12%  
Fuente: Elaboración propia con datos e información publicada por SHCP
[1] El artículo 19 Bis establece que por lo menos el 70% se deberá usar para pagar deuda y/o reducir nueva emisión y el restante al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios o al incremento de activos financieros. De los 239 mil millones de pesos del ROBM, 136 mil millones debieron registrarse como incremento en el gasto por la compra de deuda y aumento en el FEIP y el resto (103 mil millones) fue un ingreso neto, que debió sido utilizado para reducir el déficit. Los 136 mil millones se obtienen de saldar deuda (64 mil millones) y destinar recursos al FEIP (71 mil 730 millones) como lo indica el artículo 19 bis de la LFPRH.
[2] Es importante destacar que el Congreso aprueba a ciegas el techo de deuda, ya que parte de éste se determina por el monto de la deuda externa, el cual a su vez depende del valor del tipo de cambio al cierre del año que se va a aprobar. De esta manera el techo de endeudamiento no puede estar previsto durante su aprobación.

El origen de los ingresos también importa

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

Los ingresos públicos son aprobados anualmente por el Congreso para que el gobierno federal obtenga los recursos necesarios para financiar el gasto que pone a consideración del Congreso, sin extraer más recursos de la sociedad durante ese periodo que los indispensables. Por esto, el Congreso debe contar con información clara, contundente y suficiente para comprender, discutir y aprobar la manera en la que el gobierno obtendrá su financiamiento.

Sin embargo, los planes de financiamiento del gobierno federal son opacos, ya que éste presenta al Congreso iniciativas de ley de ingresos poco realistas, que no reflejan los ingresos que efectivamente va a recibir. De esta manera, año tras año obtiene más ingresos de los que prevé en el presupuesto que le presenta a la legislatura y de los que ésta le aprueba.

Pero, ¿en qué le beneficia al gobierno no ser transparente sobre sus fuentes de ingreso?

Todos los ingresos que el gobierno recibe en adición al monto que el Congreso le aprueba se registran como ingresos excedentes, los cuales pueden ser de origen “petrolero”, de origen “tributario” y de origen “no petrolero no tributario”.  Lo importante aquí es que los ingresos excedentes de los últimos dos tipos de ingresos pueden ser gastados por el gobierno de manera discrecional.

Entre 2003 y 2016, 36% de los ingresos totales del gobierno federal fueron ingresos excedentes. De éstos, 60% fueron ingresos no tributarios no petroleros, 38% provinieron de la venta de petróleo y 3.4% del cobro de tributos.

Cabe destacar que en los últimos dos años, los ingresos excedentes tributarios han tenido una participación en el total de los ingresos excedentes mucho mayor al promedio histórico, en gran parte por el impuesto a las gasolinas.

Ingresos excedentes del gobierno federal por tipo de ingreso

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP, Ingresos Aprobados en el artículo 1 de la LIF de cada año publicadas en el DOF.

Con respecto a los ingresos excedentes no tributarios no petroleros, éstos se obtuvieron en su mayoría por aprovechamientos (multas e ingresos no clasificables)[1]. El 90% de éstos están clasificados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como “otros”, por lo que no se especifica las fuentes de origen de estos ingresos. Incluso, en 2016, los “otros”[2] aprovechamientos representaron el 96% o 155 mil millones de pesos del total de estos ingresos.

Hasta 2016, la opacidad en los ingresos por aprovechamientos no sólo afectaba la LIF, sino también los informes de ejecución del presupuesto. En ellos tampoco se mencionaba cuáles eran las fuentes que daban origen a los ingresos por aprovechamientos.

Sin embargo, como parte de la revisión de la Cuenta Pública de 2014[3], la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la autoridad fiscal que explicara el origen de los “otros” ingresos por aprovechamientos. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) respondió que estos ingresos se obtuvieron de la liquidación de patrimonio de PEMEX y CFE, de la liquidación de patrimonio de Nacional Financiera y de recursos de las cuotas y aportaciones del seguro de retiro y vejez de los trabajadores del ISSSTE, entre otros.

De manera similar, entre 2012 y 2016, el gobierno federal ingresó 1.6 bdp por aprovechamientos para financiar el gasto público. De este monto acumulado, 296 mil mdp provienen de Pemex y de CFE y 274 mil mdp de la colocación de bonos. En 2016, 266 mil mdp provinieron del remanente de operación del Banco de México y 189 mil mdp de los recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada del ISSSTE.

 

Ingresos por aprovechamientos acumulados (2012-2016)

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A) «Otros» no explicados
B) ISSSTE y recursos acumulados de cesantía de vejez y edad avanzada.
C) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) Cobertura petrolera
D) Banco de México (ROBM)
E) Derivados de colocación de bonos
F) Pemex y CFE
G) Resto

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la Auditoria Superior de la Federación de las auditorias de 2012, 2013, 2014 y 2015. El dato de 2016 proviene del cuarto informe trimestral de las Finanzas públicas, SHCP. Para 2016 se incluyó el monto por 2,560 mdd por coberturas petroleras, según comunicado 181 de la SHCP. El monto de Resto incluye aprovechamientos cobrados entre 2012 y 2015 por una vasta lista de conceptos de naturaleza diversa, pero que no pueden ser agupados en una sóla categoría.

A raíz de ello, en 2016, por fin se incluyó en el artículo primero de la LIF la obligación por parte de la SHCP de especificar las fuentes de origen de estos “otros” ingresos por aprovechamientos[4], por lo que desde el año pasado la SHCP empezó a reportar dicha información en sus informes trimestrales.

Sin embargo, la información que da a conocer Hacienda deja varias preguntas relevantes sin respuesta. Además de seguir sin aclarar las fuentes de financiamiento de algunos ingresos por aprovechamientos, tampoco explica cuáles son los activos que se están liquidando, ni las principales implicaciones económicas y financieras de que el gobierno federal liquide patrimonio de ciertos organismos federales para financiar gasto público. Esto debe cambiar.

No es un asunto menor que el Gobierno Federal esté actualmente rescatando a Pemex y a CFE. Tan sólo en 2015 y 2016 el gobierno le transfirió a Pemex y a CFE cerca del 3% del PIB o 514 mil millones de pesos. El gobierno está “capitalizando” a estas empresas.

La pregunta es qué tanto esta capitalización “forzada” es una consecuencia de la descapitalización que el propio gobierno ocasionó al liquidar una parte del patrimonio de estas empresas durante varios años para saldar las cuentas públicas.

En Brasil, una de las reglas más importantes de la responsabilidad fiscal es la prohibición del financiamiento intra-gubernamental, ya que puede ocultar o disimular la realidad financiera de los organismos públicos[5].

Liquidar activos no parece una manera sana de financiar el gasto público. Por un lado, puede afectar la salud financiera de los órganos federales a los que se descapitaliza, ocasionando que eventualmente la Federación deba rescatarlos. Por el otro, puede promover el aumento insostenible del gasto público. Así, en 2015, los aprovechamientos totales, que no incluyeron remanente de operación de Banxico, representaron 10.3% de los ingresos federales totales.

Porcentaje que representan los aprovechamientos de los ingresos de gobierno federal

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de Ingreso ejercido de Estadísticas Oportunas de la SHCP y LIF de cada año.

Financiar el gasto con la liquidación de patrimonio tiene implicaciones que son de interés público, por lo que deben ser conocidas por todos los mexicanos y seguir un proceso de toma de decisión institucionalizado. Estas decisiones no deberían tomarse en la discrecionalidad, como sucede en la actualidad, pues se tomaron sin discusión ni aprobación en el Congreso, evadiendo los mecanismos de control y rendición de cuentas existentes. De esta manera se erosionan las instituciones, se promueve la laxitud fiscal y se corre el riesgo de que los recursos provenientes de capital se destinen a financiar gasto corriente en lugar de inversiones productivas o la disminución de pasivos, lo que constituye una fuerte tentación en los momentos de competencia electoral.

Este problema debe ser atendido.

Por ello, México Evalúa se suma a la propuesta que el Fondo Monetario Internacional ha reiterado desde 2015 para implementar un Consejo Fiscal que contribuya de manera técnica y sin sesgo político al debate de las finanzas públicas, ya que el Congreso actualmente no tiene la capacidad técnica, ni las atribuciones para fungir como un contrapeso real.

[1] Son los ingresos distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal (multas e ingresos no clasificables). Centro de Emprendedores de la Administración Pública: http://www.cca.org.mx/funcionarios/emprendegestionpublica/glosario_fina.html.
[2] Subcategoría de la categoría “Otros” en los Aprovechamientos.
[3] Fuente: Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0085, aclaración sobre 211,800 millones de pesos.
[4] Artículo primero, último párrafo de la LIF 2016 establece que: “…la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública información del origen de los ingresos generados por los aprovechamientos a que se refiere el numeral 6.1.22.04 del presente artículo por concepto de otros aprovechamientos. Asimismo, deberá informar los destinos específicos que, en términos del artículo 19, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su caso tengan dichos aprovechamientos.”
[5] Fiscal Rules and Fiscal Policy in Brazil. Ana Teresa Holanda de Alburqueque, 2010.

Para contener el crecimiento de la deuda y no morir en el intento

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

Contener el crecimiento de la deuda pública no solamente es necesario sino que es posible.

Para ello, como lo veremos a continuación, se debe plantear un nuevo mapa de pesos y contrapesos, introducir nuevos mecanismos de control de endeudamiento e incorporar estimulos a la discusión sobre la toma de decisión fiscal.

Y es urgente hacerlo. Tan sólo en esta administración, la deuda creció 14 puntos del PIB, al pasar de 36.4% en 2012 a 50.2% en 2016. Y de manera sistemática el gobierno incumple sus promesas de consolidación fiscal, pues no disminuye el ritmo de endeudamiento.

Crecimiento de la deuda 2012-2016

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Fuente: Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas (apartado SHRFSP) e INEGI para PIB Series desestacionalizadas y tendencia-ciclo, promedio anual.

En contraste, en el mismo periodo, la inversión física ha decrecido y ha alcanzado  niveles históricamente bajos.

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de Estadísticas Oportunas y los informes trimestrales de finanzas públicas de la SHCP.
Notas: Gasto en inversión física como porcentaje del gasto programable del gobierno federal.

Es evidente que el Congreso, que es el único facultado para autorizar el techo de endeudamiento federal, no está desempeñando sus funciones. En efecto, no está analizando, evaluando y dándole seguimiento a la situación macroeconómica, financiera y presupuestaria del gobierno federal y de los gobiernos locales, pues no tiene la capacidad técnica ni el interés político para hacerlo.

Usualmente autoriza lo que el ejecutivo propone, sin revisarlo adecuadamente, incluso cuando no se encuentra bien justificado. Sin división de poderes, ni contrapesos, el riesgo de sobrendeudamiento es alto.

También es cierto que si bien la Constitución (Artículo 73, f. VIII) establece las causales bajo las cuales el Congreso puede autorizar endeudamiento, la legislación secundaria es menos específica y deja amplio espacio para decisiones discrecionales.

Es necesario, entonces, mejorar el diseño de nuestra política fiscal bajo el supuesto de que no contamos con un Congreso activo en este ámbito.

Cambios normativos

Ante los retos mencionados anteriormente, para controlar y disminuir efectivamente el déficit público, es necesario establecer en la ley un límite prestablecido y explícito del endeudamiento anual permitido al gobierno federal.

Además, deben definirse cuáles son los casos específicos en los que se podría autorizar el uso de la cláusula de “circunstancias excepcionales” para aumentar dicho techo. Esto permitiría reducir la discrecionalidad con la que hoy se solicita, autoriza y aumenta el endeudamiento federal.

En la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), ya se definen las causales por las que un gobierno local puede endeudarse.

 

  1. Cuando una caída del PIB de manera real origine una caída en participaciones federales respecto a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y no se logre compensar con lo que se reciba del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) en términos del artículo 19 de la LFRPH.

 

  1. Cuando sea necesario cubrir los costos de reconstrucción por desastres naturales, y

 

  1. Cuando se prevea generar mayores ingresos locales o una reducción futura del gasto mediante procesos administrativos (ej. disminución de plazas, reducción de pago de renta por inmuebles, entre otros) que en el corto plazo deriven en costos mayores al 2 por ciento del gasto no etiquetado pero en el largo plazo representen un ahorro. Un ejemplo de esto puede ser una reingeniería de procesos internos en una dependencia o entidad pública.

 

Para el caso federal pueden utilizarse causales similares.

En su última revisión a la política macroeconómica y fiscal de nuestro país en 2015[1], el Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo todas estas recomendaciones al gobierno federal.

Adicionalmente, debería generarse una adenda en el proyecto de Presupuesto para explicar qué rubros se van a financiar con el endeudamiento que va a adquirirse. En dicho documento, el Poder Ejecutivo debería presentar los programas y proyectos que serán financiados con deuda, junto con los beneficios que traerían.

  • Cambios institucionales

El control del endeudamiento también requiere de cambios institucionales para que la SHCP diseñe el presupuesto con base en supuestos macroeconómicos apegados a la realidad y proponga niveles de endeudamiento acordes con dichos supuestos. También se debe obligar a las autoridades a cumplir con los compromisos que asumen en materia de endeudamiento.

  • Deuda y crecimiento económico.

El problema de medir el saldo de la deuda como porcentaje del PIB es que se calcula con respecto al PIB estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sin revisión de un equipo técnico externo.

Desde 2013, la estimación oficial del crecimiento económico ha resultado muy optimista, pues suele ser superior al PIB que realmente se termina observando en la economía. Así, el saldo de la deuda resulta más oneroso para una economía que no alcanza el crecimiento proyectado.

Tan sólo en la presente administración, la mitad del crecimiento de la deuda como proporción del PIB no estaba originalmente prevista en las estimaciones de la SHCP. Por ejemplo, en la aprobación del presupuesto de 2015, las autoridades hacendarias plantearon que la economía crecería 3.7% durante ese año. Con el techo de endeudamiento que propusieron, se esperaba que el saldo total de la deuda alcanzara 43.2% del PIB. Sin embargo, en 2015 la economía sólo creció 2.2%. Por lo que el mismo saldo de la deuda, que no fue ajustado a la nueva realidad económica, alcanzó 45.7% del PIB, 2.5 puntos del PIB más de lo contemplado en la aprobación de la deuda.

 

Consistencia de la política de endeudamiento

Fuente(s): Elaborado por México Evalúa con información de la SHCP de Estadísticas Oportunas, Criterios Generales de Política Económica para los años respectivos e Inegi para PIB.
Notas: Los CGPE corresponde a la estimación y política aprobada para el endeudamiento del sector público presupuestario

Y aquí reside el problema: el techo del endeudamiento federal no se ajusta cuando el crecimiento del PIB resulta distinto al estimado, lo que genera incentivos para realizar estimaciones de crecimiento económico demasiado optimistas.

Si de manera sistemática el crecimiento de la economía es menor al esperado, es pertinente cuestionar si el gobierno debería endeudarse en la misma magnitud que  consideró hacerlo cuando esperaba un crecimiento mayor.

Por lo anterior, se requiere una estimación más objetiva de los supuestos macroeconómicos. Una buena señal en este sentido sería que que el Congreso aprobará la propuesta del Colectivo PESO, que busca la creación de una Oficina de Presupuesto o Consejo Fiscal que genere estimaciones técnicas e independientes sobre los indicadores macroeconómicos, de tal suerte que el Congreso cuente con capacidad técnica para sostener una discusión fiscal seria al respecto.

Si bien es cierto que no es deseable ajustar continuamente el techo de endeudamiento, ya que genera incertidumbre sobre el marco financiero del gobierno, también lo es que la posibilidad del ajuste podría promover la elaboración de un marco macroeconómico más realista.

De lo contrario, no se puede garantizar que la deuda pública sea consistente con el nivel de ingreso de nuestra economía.

  •  Ingresos del gobierno federal

 De manera sistemática, el gobierno federal recibe ingresos excedentes, adicionales a los que le fueron aprobados por el Congreso. Esto le permite disponer de un presupuesto adicional que asigna durante el año fiscal, con una buena dosis de discrecionalidad. Lamentablemente, no rinde cuentas sobre la asignación y el ejercicio de ese presupuesto “suplementario”, tal como lo recomienda la OCDE en su manual sobre transparencia presupuestaria.

En la práctica, se observa que el techo del endeudamiento federal tampoco se reduce cuando los ingresos recibidos son superiores a los previstos. Una manera de eliminar el incentivo a subestimar los ingresos públicos para gastarlos discrecionalmente consistiría en ajustar el techo de endeudamiento cuando se reciban ingresos excedentes. Otra manera sería destinar de manera automática los recursos excedentes a la amortización del saldo de la deuda pública.

  •  Tipo de cambio

 El techo de endeudamiento federal se determina en parte por el monto de deuda externa que puede contratar el gobierno. A su vez, el monto de deuda externa autorizado depende del tipo de cambio vigente el último viernes del año para el cual ha sido autorizado ese techo de deuda.

Sugerimos en cambio que el monto autorizado de deuda externa se determine durante el proceso de autorización de la Ley de Ingresos Federal. Para calcularlo, debería utilizarse el tipo de cambio que la SHCP estableció en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE). Este esquema ofrece dos ventajas: (1) se podría autorizar un monto específico de techo de endeudamiento, ya que actualmente ese monto no se puede calcular hasta el cierre del año y (2) promovería que la SHCP establezca un monto de tipo de cambio más realista.

Como se puede observar, en nuestro país todavía existe un gran margen de maniobra institucional y legal para incorporar buenas prácticas en la aprobación, control y manejo de la deuda pública federal. Es fundamental seguir trabajando para generar mayor transparencia en lo que se refiere a la deuda y establecer mejores límites al crecimiento de la misma. Sólo así se podrá propiciar sostenibilidad y realismo en nuestras finanzas públicas.

[1] Article IV of the IMF’s Articles of Agreement, 2016 Mexico.