Autor: México Evalúa

El regreso al pasado es una constante en varias políticas públicas que ha ejecutado la presente administración federal. Entre las que plantean preocupaciones más inmediatas está la previsión contra desastres naturales. Antes que el Fonden arrancara su operación en 1999, los gobiernos –federal, estatal y municipal– debían responder a los desastres naturales reorientando su gasto público, que ya se encontraba comprometido para otros fines. El problema era que no siempre lograban obtener los recursos necesarios en el momento oportuno. La puesta en marcha de este fideicomiso consiguió dar justo esa certeza. A pesar de que en algunos casos se documentaron malos manejos de los recursos entregados a las entidades federativas, la garantía de contar con los recursos es invaluable, sobre todo en estos tiempos que vivimos.

Con la eliminación de este instrumento en 2020, México regresó al pasado, a una época de vulnerabilidad ante desastres naturales. Aquí explicamos por qué.

Tras el decreto de extinción del Fonden, el Gobierno prometió cubrir las emergencias con el presupuesto. Para 2022 se proyectan transferencias en el Ramo 23 por 9.2 mil millones de pesos para el “Fonden”. Aunque así se clasifican, sabemos que no irán a este fondo ya disuelto: simplemente están ahí para reaccionar, en teoría, ante un desastre, sin reglas de operación o un esquema previsto de cómo y cuándo se van a asignar los recursos. Ya no hay mecanismo de ahorro, la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para ese fin tenga presupuesto disponible ese año; es decir, que se le apruebe presupuesto y que en la práctica los ingresos de Hacienda vayan bien frente a los estimados, lo que implica enfrentar un mayor riesgo ante eventualidades y cambios en el flujo de efectivo (liquidez) del Gobierno. Ahondamos más en este asunto en el apartado final: “Resumen del proceso de extinción e indefinición”.

Por lo demás, este monto presupuestado para 2022 es sólo 0.1% superior al de 2021. No obstante, frente a 2018, último año de Peña Nieto, estas transferencias al Fonden o recursos para atender desastres naturales serán 68% menores, es decir, 19.6 mil millones de pesos menos. Hay que precisar que en 2018 se hizo un esfuerzo por reponer los recursos del Fonden gastados luego del terremoto de 2017. Aun así, los recursos presupuestarios planteados para 2022 están ligeramente por debajo del promedio de la última década.

Además, si se considera que de 2012 a 2020 la disponibilidad promedio del Fonden fue de 17.2 mmdp, lo presupuestado para 2022 sólo representará el 53% del colchón del extinto fideicomiso. Hay que recordar que en el primer semestre de 2021 el Gobierno tomó de este fondo 25.4 mmdp para financiar otros programas presupuestarios, los cuales no se repondrán para 2022.

Esto deja en vulnerabilidad al erario, si se toma en cuenta que el Fonden tuvo egresos promedio entre 2012 a 2020 de 23.3 mil millones de pesos, considerando el pago de instrumentos financieros como bonos y seguros catastróficos que se depositaban en el Fonden, los cuales no son una garantía, por las cláusulas de los mismos.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022, la Secretaría de Hacienda destaca que para cubrir la desaparición del Fonden se contará con un seguro y bonos catastróficos para atender desastres, como si fueran la solución definitiva. Además, estos instrumentos ya se utilizaban, por lo que no compensan al extinto fideicomiso. De hecho, de 2012 a 2020 los ingresos presupuestarios del Fonden representaron el 48% de los ingresos totales que el mismo fideicomiso reportó, por lo que es de suponerse que el resto fue compensado por dichos instrumentos financieros. En otras palabras, la parte no garantizada por seguros o bonos deberá seguir siendo garantizada por el Gobierno, con lo cual se corre el riesgo de no contar con disponibilidad de recursos si las expectativas de ingresos no se materializan.

Bono y seguro catastrófico: sin novedad

La primera herramienta que contempla Hacienda para sustituir al Fonden para 2022 es un seguro de daños ocasionados por desastres naturales (Seguro Catastrófico), cuya vigencia será del 5 de julio de 2021 al 5 de julio de 2022, el cual ofrece una cobertura hasta por 5 mil millonesde pesos, y se activa ante desastres naturales que superen un nivel mínimo de daños de 275 millones de pesos y un acumulable de 750 millones de pesos.

Además, se prevé un Bono Catastrófico por 485 millones de dólares (8.9 mil millones de pesos) contra pérdidas derivadas de sismos y ciclones tropicales, cuya vigencia será hasta marzo de 2024. El bono fue contratado a través del Banco Mundial (BM).

Pero, de nuevo, hay que subrayar que el uso de bonos catastróficos y seguros no es algo nuevo. En realidad, desde 2006 se utilizaban para complementar la cobertura del Fonden. Es decir, que Hacienda cuente con un bono y seguro catastrófico no compensa la desaparición del fideicomiso ni brinda cobertura extra a la que ya se tenía.

Según el Banco Mundial (BM)^[1] el Fonden era uno de los vehículos más avanzados para gestionar desastres naturales, ya que contaba con reservas propias y se complementaba con Bonos Catastróficos contratados en 2006, 2009, 2012, 2017 y 2018.

Con estos bonos se obtuvieron 50 millones de dólares para el huracán Patricia de 2012, y 150 millones para el terremoto de 2017. No cubrieron otros desastres.

El bono más reciente, contratado en marzo de 2020 con una cobertura de 485 millones de pesos, estaba pensado para funcionar como todos los anteriores, es decir, para transferir recursos en caso de que se cumplieran las cláusulas de la cobertura de riesgo. Ahora, la encargada de gestionar y repartir los recursos obtenidos por los bonos es la Aseguradora Agropecuaria Mexicana (Agroasemex), empresa pública de Hacienda.

En lo que toca a los seguros, al menos desde 2011 se utilizaban estos instrumentos para complementar al Fonden, según datos de la Segob^[2]. Ese año se contrató un seguro por 4.8 mil millones de pesos contra desastres como sismos, huracanes e inundaciones, y distintos tipos de afectaciones a infraestructura. Éste se activaba luego de 12.5 mil millones de primeras pérdidas, que debía pagar el Fonden; luego, 4.8 mil millones eran rembolsados por las aseguradoras y si se pasaba de este margen, el Fonden tenía que volver a hacerse cargo de las indemnizaciones.

Posteriormente, en 2015 entró un esquema de aseguramiento donde los primeros 300 millones eran pagados por la aseguradora; pasado ese límite, 750 millones eran pagados por el Fonden; luego entraban 5 mil millones de cobertura, tras los cuales entraba de nuevo el Fonden. Este esquema, que mostramos en la siguiente figura, es similar al que propone Hacienda para 2022.

Fuente: Comisión Nacional de Previsión de Desastres (2017)

El problema del bono catastrófico

En suma, contar con bonos catastróficos no garantiza que todos los desastres naturales vayan a estar cubiertos. Como todo seguro, es un instrumento donde las empresas que proveen la cobertura apuestan a que no se cumplirán las características mínimas para reembolsar los daños. En el caso del bono catastrófico que tiene México, sólo cubre contra daños de terremotos y huracanes, de cierta magnitud y en ciertas zonas del país.

No hay cobertura contra sequías, incendios forestales, nevadas, granizadas, frentes fríos, tormentas eléctricas, erupciones volcánicas o tsunamis, por ejemplo. Además, la cobertura contra terremotos varía según la intensidad y la zona. La magnitud más baja que detona la cobertura es de 7.4 grados en la Ciudad de México y Estado de México, 7.9 en Michoacán y de 8 grados en Guerrero y Oaxaca.

En el caso del temblor de 7.1 grados del pasado martes 7 de septiembre de 2021, la agencia Artemis –encargada de evaluar la procedencia de pago de los bonos catastróficos– descartó que se detonara un pago, ya que el temblor no alcanzó el umbral mínimo.

En el caso de huracanes, depende de la presión atmosférica medida en milibares. Hay que recordar que cuando la presión atmosférica es superior a 1,013 milibares, tenemos una alta presión o anticiclón, mientras que si la presión es inferior a esa medida se dice que tenemos baja presión: borrasca o ciclón.

Pues bien, para que se pague por lo menos 50% del total de la cobertura la presión debe ser menor a 932 milibares, y para que se pague 100% de la cobertura la presión debe bajar de 920 milibares.

Por ejemplo, el Huracan Odile de 2012 de Baja California Sur, que dejó más de 16 mil millones de pesos en daños, no detonó el pago del seguro, ya que el Centro Nacional de Huracanes (NHC, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos determinó que la presión atmosférica bajó sólo a 940 milibares, según la agencia crediticia S&P.

Para colmo, el bono no cubre todos los desastres. Para el CAT-Bond que venció en 2021 se tuvo que pagar una prima de riesgo de 28 millones de dólares, para una cobertura de 235 millones, según el Banco Mundial. No hay datos disponibles del costo del actual bono catastrófico.

(ANEXO)

Resumen del proceso de extinción e indefinición:

1. En 2020 se decretó la extinción de este fideicomiso, con lo cual el Gobierno obtuvo 25.4 mmdp que utilizó para otros fines, mientras que prometió apoyar a los estados con dinero del presupuesto a través de la Secretaría de Hacienda. 
2. No fue sino hasta mediados de agosto de 2021 que se publicó la existencia del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, que sustituye las reglas de operación del Fonden.
3. Ahora, los estados deberán solicitar el apoyo la Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC) de la Segob, y ésta a su vez pedirá una evaluación a una “instancia técnica” para evaluar el daño. Luego se pedirán los recursos a Hacienda. Hasta el momento no hay una partida para este efecto.
4. No obstante, desde diciembre de 2020 está en el aire la Ley General de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, que contempla la creación de la Agencia de Gestión Financiera de Riesgos Públicos (instancia técnica) que será la encargada de evaluar las solicitudes apoyo ante desastres de los estados afectados.
5. Cabe destacar que el nuevo mecanismo no es un sustituto del Fonden, el cual era un fideicomiso que, al permitir el ahorro, garantizaba que el Gobierno contara sí o sí con recursos para apoyar a los estados a atender emergencias por desastres. Ahora no hay mecanismo de ahorro, la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para ese fin tenga presupuesto disponible ese año.
6. Finalmente, la falta de certidumbre en el mecanismo del Fonden ya ha implicado que en el primer semestre de 2021 el gasto en reconstrucción cayera a 3.6 mmdp, 44% menos que en el mismo periodo de 2020 o 63% menos que el promedio de los últimos seis años. Hasta finales de 2020, este fondo se había utilizado para la reconstrucción de desastres ocurridos tan atrás como 2016 en 12 estados del país. En lo que va del año, sólo recibieron recursos Chiapas, Tabasco y Veracruz. En 2019 hasta 23 estados se beneficiaron de recursos del Fonden, por más de 10 mil millones de pesos, para atender las consecuencias de desastres desde 2014.
7. Para este año se habían aprobado, dentro del Ramo 23, 8.7 mmdp (4.4 mmdp a julio) en Aportaciones a fideicomisos públicos para el Fonden; sin embargo, al primer semestre la SHCP modificó el presupuesto y éste pasó a cero pesos. Con todo, se transfirieron al Ramo 09, Comunicaciones y Transportes, 3.6 mmdp para obras de reconstrucción de la infraestructura dañada.

^[1] 2020. World Bank. Insuring Mexico Against Natural Disasters. Recuperado de: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/737151585254940284-0340022020/original/FONDENMexicoCatBondCaseStudy3.4.2020final.pdf

^[2] 2012. Secretaría de Gobernación (Segob). Estrategias de Aseguramiento del Sector Público. Recuperado de: https://www.amis.com.mx/InformaWeb/Documentos/Archivos/4_Danos_DLSHCP_FONDEN_Estrategias_Aseguramientio_Sector_Pulblico_8_May_12.pdf 

Nuevamente el gasto en salud es el foco de atención en un Paquete Económico. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2022 el Gobierno propone un gasto funcional en salud de 704.0 mil millones de pesos, lo que supone un incremento anual de 15.2% (105.2 mmdp) con respecto al monto aprobado para 2021.

A primeras luces se trata del mayor incremento en el gasto de salud propuesto en los últimos años. Según la narrativa oficial, tiene como objetivo destinar recursos para enfrentar los estragos por la covid-19 y resarcir las deficiencias del sector en materia de infraestructura, equipamiento, personal y medicamentos, así como destinar recursos a la atención de las personas que no tienen servicios médicos a través de la seguridad social. Veamos en qué consiste.

Al analizar cómo se planean asignar los 105.2 mmdp ‘extra’ en salud a detalle descubrimos lo siguiente: 

• 52% del incremento en el gasto se asignó a los programas de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS (19.7 mmdp) y la Secretaría de Salud y al programa (7.5 mmdp) de “Adeudos con el IMSS e ISSSTE y fortalecimiento del Modelo Atención Integral de Salud”. A pesar de que este último programa busca destinar recursos al Modelo de Atención Integral de Salud^[1], no se especifica el monto que se ejercerá en dicho modelo.
• 39% del aumento se realiza en programas relacionados con servicios médicos y atención a pacientes: “Programa de Vacunación de la SSA” (26.5 mmdp o 1,187% de aumento), “Programa IMSS-Bienestar” (9.6 mmdp o 68%) y el “Programa de Atención a la Salud” (5.2 mmdp o 11%).

Cabe señalar que vemos muy positivo que se proponga un ambicioso aumento al Programa de Vacunación (13 veces mayor), el cual había sido ‘recortado’ en los años anteriores. En 2021 el presupuesto del programa es de 2.2 mmdp; para 2022 se contempla un monto de 28.7 mmdp. Se celebra, claro, porque con este programa se planean desarrollar campañas de vacunación que eleven la cobertura de niños de un año. Hay que subrayar que de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2018-2019, en ese periodo el país reportó sus peores niveles de vacunación en los últimos 18 años, ya que sólo el 18.5% de los niños menores de un año cuentan con el esquema de vacunación completo.  

No obstante, encontramos ciertos matices en el incremento de recursos al programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS y la Secretaría de Salud, y de “Atención a la Salud”, también a cargo de esta última secretaría. Gran parte del alza en el presupuesto de estos programas se destinará al pago de sueldos, prestaciones y estímulos al personal médico, es una buena noticia que se fortalezcan los sistemas de salud pública de México con más personal y que este cuente con mejores condiciones laborales. México exhibe rezagos en el número médicos y enfermeras por pacientes. Pero, es importante señalar que notamos que habrá un incremento en las remuneraciones al personal eventual de la Secretaría de Salud, por lo que al parecer no se trata de un cambio permanente. Además, los esquemas de contratación temporal son repudiados por el Gobierno, mismo que ha creado políticas públicas para prohibirlos en el sector privado, llama la atención que en ese sentido promueva esos esquemas en su rol de empleador.

Hay que decir que los aumentos en el presupuesto a sueldos y remuneraciones también se observaron en el PEF 2021.

 Los detalles del alza en dichos programas en el PPEF 2022 son los siguientes:

• Para el presupuesto del programa “Actividades de Apoyo Administrativo del IMSS” se propone un incremento de 19.7 mmdp. El 73% de este monto (14.4 mmdp) se dirigirá a partidas relacionadas con el pago, contratación y estímulos al personal. Basta con observar el incremento en la partida de “Remuneraciones por horas extraordinarias”, el cual, con respecto al PEF 2021, aumentará 969.7% (2.9 mmdp), o en la de “Sueldos base”, cuyo presupuesto acumula dos años consecutivos al alza (en 2021 aumentó 126% y en 2022 lo hará en 27.1%).
• El 47% del alza en el presupuesto del programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” de la Secretaría de Salud se realizará en “Sueldos base” y “Otras prestaciones”; en conjunto estas partidas tendrán un incremento de 3.5 mmdp. De este aumento 98% se ejercerá en el Insabi. En el programa de “Atención a la Salud” vimos que la partida de “Remuneraciones al personal eventual” será 146 veces mayor que el monto aprobado en el PEF 2021. Del total de esta partida el Insabi ejercerá 83%. En lo que va de esta administración dicha partida ha tenido un crecimiento promedio anual de 652%: en 2019 su presupuesto fue de 27 mdp y ascenderá en 2022 a 11.6 mmdp. Por otro lado, en el alza de este programa también se benefician a las partidas de “Materiales, accesorios y suministros médicos” y “Medicinas y productos farmacéuticos”, cada una aumentará en más de 2 mil veces el presupuesto aprobado en 2021^[2].

Otro aspecto positivo del presupuesto en salud para 2022 es el incremento real en el gasto per cápita del IMSS, el ISSSTE, el Insabi y el IMSS-Bienestar^[3]. El mayor incremento per cápita lo tendrá éste último: por derechohabiente el gasto será de 2,039.5 pesos, lo que representa un aumento de 68% con respecto al gasto desembolsado este año (1,214.8 pesos por beneficiario). Le sigue el gasto del Insabi, que pasará de 1,347.5 pesos por beneficiario en 2021 a 1,559.7 pesos en 2022; es decir, se destinará 16% más recursos. En menor medida se incrementará el presupuesto per cápita del IMSS y el ISSSTE: 6% y 4%, respectivamente. El IMSS tendrá un presupuesto de 5,113.7 pesos por derechohabiente, mientras que el del ISSSTE será de 5,106.1 pesos.

Solamente en el IMSS y del IMSS-Bienestar, con el aumento del gasto per cápita previsto en 2022, se superarán los niveles históricos observados en cada institución. En el caso del ISSSTE, el gasto per cápita de 2022 es 9% menor al gasto máximo observado en 2020 (5,599.6 pesos). Y el incremento del gasto per cápita del Insabi (antes Seguro Popular) quedó 23% por debajo del gasto máximo de 2012 (2,031.1 pesos).

La posibilidad de ‘simular’ gasto sigue allí

Del gasto previsto para 2022 también nos llamó la atención su esquema de financiamiento, el cual no asegura una sostenibilidad del gasto en el mediano ni largo plazo. Tal y como ocurrió en 2020 y 2021, se plantea que parte del gasto en salud se financie con recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. Específicamente, en la iniciativa de la LIF 2022 se establece que durante el primer trimestre de 2022 el Insabi podrá disponer del remanente que exista en el Fondo de Salud para el Bienestar (FSB)^[4]. Es decir, con la disponibilidad actual del FSB, que es de 66.5 mmdp (suponiendo que el saldo no se incrementa ni disminuye en lo que resta del año), y si descontamos la reserva que por Ley debe tener Fondo (que es del doble de los recursos aprobados en 2020 y equivale a 33.2 mmdp de 2022), el Insabi podría disponer de 32.9 mmdp durante el primer semestre de 2022. Los 32.9 mmdp que se podrán ejercer en 2022 corresponden al 51% de la disponibilidad actual del FSB; suponiendo que ésta no aumente y que los recursos retirados sí se ejerzan, el fondo no tendría remanentes y sería imposible financiar un aumento en el gasto en salud en 2023.

Por otra parte, se establece que los recursos obtenidos se utilizarán en la adquisición de vacunas, en requerimientos de gastos asociados con la covid-19 y en fortalecer al sistema de salud, pero no deja de preocupar la falta de transparencia que caracteriza a este fondo, ya que no se publican oportunamente sus estados financieros y no es posible conocer en cómo se gastarán esos recursos. De igual manera, preocupa la visión cortoplacista que se tiene del financiamiento del gasto en salud, ya que los recursos del FSB son finitos y no alcanzarán para financiar este gasto más allá de 2023.

Aunado a esto, nos preocupa que las transferencias del Insabi al FSB se lleguen a usar para simular gasto en salud. Para entender esta preocupación es necesario explicar lo sucedido en 2020. Durante varios meses del año de la pandemia se observó un gasto menor al del año anterior y/o con un ejercicio menor al programado. Sin embargo, al cierre del año se observó un aumento en el gasto y un monto ejercido que superaba al aprobado. Pero, se observó un gasto atípico en el mes de diciembre. El Insabi transfirió 47.9 mmdp al FSB, por lo que su disponibilidad al cierre del año fue 105.7 mmdp. Esos recursos, registrados como gasto, no fueron erogados en el momento álgido de la pandemia, incluso nos atrevemos a decir que muy posiblemente no fueron gastados en 2020. Recordemos que con solo transferir recursos fuera de la Tesofe el gasto se contabiliza como ‘ejercido’, aunque sólo se mantenga guardado en el FSB.

A julio de 2021 el Insabi ya ha transferido de nueva cuenta 15.3 mmdp al FSB, los cuales representan 37% del gasto de este instituto. Las reiteradas transferencias al Fondo y el hecho explícito de que el Insabi podrá disponer de su remanente, parecen sugerir un mecanismo de simulación: gracias a las aportaciones al Fondo no se reportó un recorte en el gasto en salud en 2020 y se ha mitigado el subejercicio de 17% del Insabi reportado hasta julio.

En suma, se anuncia un incremento en el gasto de salud con bombo y platillo, se habilita al Insabi para obtener recursos del FSB, pero también es posible que esos recursos se regresen al mismo FSB al cierre del año.

Otros hallazgos preliminares

• Por institución, el mayor incremento se observa en las Aportaciones a la Seguridad Social (176.5%). Le sigue la Secretaría de Salud, con un incremento de 27.2% (59.7 mmdp), la Secretaría de Marina (11.8% o 0.3 mmdp), la Secretaría de Defensa Nacional (9.5% o 0.6 mmdp), el IMSS (5.6% o 19.1 mmdp), el ISSSTE (3.9% o 2.6 mmdp) y el FASSA (3.5% o 4.0 mmdp).
• El presupuesto del Insabi será de 103.4 mmdp, y aumentará 12% con respecto a lo aprobado en 2021. Pero el presupuesto de su programa insignia, el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, será similar al aprobado en el PEF 2021: 77.6 mmdp.
• La inversión física crecerá escasamente. Se plantea un monto de inversión de 17.1 mmdp, aumentando 1.5% con respecto a lo aprobado en 2021. Con este presupuesto previsto, la inversión está lejos de recuperarse del desplome anual que se observó en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%). Es más, apenas y se acerca a los 18.3 mmdp ejercidos en 2018. Y más allá del casi nulo crecimiento, falta ver si la inversión de 2022 se caracterizará por subejercicios acumulados, tal y como ha sucedido este año. Por ejemplo, hasta julio se erogaron 3.8 mmdp en infraestructura en salud, monto 36% menor al aprobado en el periodo, y que es 56% menor que el ejercido en 2020. Una de las instituciones que más ha subejercicio en este rubro es el ISSSTE (-74%), pero que en el PPEF se planea que incremente su presupuesto en 16%. El IMSS también ha acumulado un gran subejercicio en lo que va del año (-71%), y en 2022 tiene previsto un recorte de 7% en este rubro, a pesar del incremento en el presupuesto al programa de Estudios de Preinversión (76% por arriba).

^[1] Su objetivo, de acuerdo con el PND 2013- 2018, era contribuir a homogeneizar los servicios y prácticas del Sector Salud, así como optimizar la utilización de los recursos y la infraestructura en salud incentivando los mecanismos y procesos de la participación ciudadana democrática, para avanzar hacia el acceso efectivo y universal a la protección de la salud.

^[2] El presupuesto de la partida de “Materiales, accesorios y suministros médicos” pasa de 0.5 mdp en 2021 a 1.7 mmdp en 2022 y el de “Medicinas y productos farmacéuticos” de 1.2 mdp a 2.8 mmdp en 2022.

^[3] Para la estimación del gasto per cápita se consideraron las estadísticas del IMSS-Bienestar, los Anuarios Estadísticos del IMSS y el ISSSTE y el Primer Informe del Insabi.

^[4] Con la reforma del 2020 a la Ley General de Salud se modificó la operación de los recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. La modificación al artículo 77 Bis 17 permite que el Insabi disponga, a través de reintegros a la Tesofe, del remanente que quede en el fondo una vez descontados los recursos acumulados en un monto superior a dos veces la suma aprobada para el ejercicio fiscal 2020.

En su primer ejercicio como secretario de Hacienda, Rogelio Ramírez de la O dejó su huella en el Presupuesto para 2022, con una posición más optimista que el bosquejo que había dejado Arturo Herrera en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE), presentados en abril de este año. En todos los rubros, como crecimiento del PIB, plataforma petrolera, precio del petróleo, ingresos y gastos se estiman mayores aumentos frente a 2021. Vemos difícil que se cumplan. Ésta es nuestra primera lectura. 

Crecimiento económico: ¿podemos esperar tanto del rebote?

En el crecimiento económico Hacienda estima una expansión de la economía de 4.1%, superior al 3.6% estimado en abril de 2021 en los PGPE. Esta estimación que, de hecho, es superior al 2.5% promedio del sexenio pasado. ¿Es factible? En principio, sí, porque aún estaría presente el efecto rebote de la economía, luego de la contracción de 2020. Sin embargo, el Banco de México (Banxico) estima sólo un 3% de crecimiento para 2022, y el consenso del sector privado apunta al 3.1%, según la encuesta de Citibanamex. Por su parte, el FMI es más optimista y espera un crecimiento de 4.2% para el país, similar a lo previsto por Hacienda.

Según los pronósticos de la propia Hacienda, si el crecimiento económico en 2022 quedara corto –al nivel previsto por Banxico: un 1.1% menos–, habría una pérdida de ingresos de 45.5 mil millones de pesos (mmdp). Esto es muy posible, ya que en los últimos años la SHCP se ha quedado corta en sus estimaciones de crecimiento económico, con excepción del dato con el que seguramente cerrará 2021, al rebotar luego de la gran caída en 2020.

Además, se debe considerar que el PIB per cápita de nuestro país posiblemente no regrese a su nivel prepandemia sino hasta el tercer trimestre de 2023, como ya ha señalado la OCDE, aunque Hacienda espera que se supere el PIB pre pandemia en 3% para finales de 2022.

El contexto general: en los últimos años, las estimaciones del PIB han quedado por debajo, como se puede ver en la siguiente gráfica…

Añoranza del pasado: la plataforma petrolera

De manera recurrente la Administración de López Obrador ha presupuestado una plataforma petrolera inspirada en los buenos años de Pemex, pero no vinculada con la realidad de la empresa estatal. Para 2022 se estima una plataforma de 1,826 miles de barriles diarios (mbd), lo que implicaría regresar a una producción que no se ha visto en todo el sexenio. De hecho, desde 2018, con Peña Nieto, no se ha logrado alcanzar una producción promedio superior a 1,800 mbd en un año.

El l gran riesgo es  que los ingresos petroleros se queden cortos. Según datos de Hacienda, si la plataforma petrolera se mantiene en el promedio de 1,713 mbd, el dato que se ha acumulado a lo largo de 2019 y lo que va de 2021 –113 mbd menos de lo estimado para 2022–, los ingresos quedarían cortos en 46.3 mmdp.

Cabe destacar que en los Precriterios de este año se estimaba incluso una plataforma mayor para 2022, de 1,867 mbd. No obstante, la sensibilidad de los ingresos petroleros pasó de 13 mmdp por cada 50 mbd, a 20.5 mmdp. Esto significa que incluso con una menor plataforma estimada para 2022, el riesgo de perder ingresos es mayor.

La sobreestimación de la plataforma petrolera es un problema recurrente: lo presupuestado ha quedado por debajo de lo observado en nueve de los últimos 10 años, como puede verse en la siguiente gráfica.

La plataforma petrolera una y otra vez queda por debajo de las expectativas.

Precios a la baja: Mezcla Mexicana de Exportación (MME)

Estimar el precio del petróleo siempre es un riesgo, debido a la volatilidad del mercado. Para 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb), superior a los 53.1 dpb estimados en los PGPE 2022, y ampliamente mayor a los 42.1 aprobados para 2021. Esta estimación está casualmente en línea con el promedio de los últimos 12 meses: 55.1 dpb. 

Si bien, en el último año el precio de la MME ha estado por encima de lo presupuestado, es posible que los precios vayan a la baja, debido a la estabilización en la producción mundial, luego de la sobredemanda ocurrida en 2021. Hay que recordar que luego de que en 2020 cayeran los precios, éstos se impulsaron a causa de la contención de la producción por parte de la OPEP y las expectativas de recuperación de la economía, disparadas por la vacuna contra el covid-19. Pues bien, esta situación bien podría revertirse en 2022, conforme aumente la oferta de petróleo.

Si el precio de la MME cayera un dólar, se podrían perder 13.5 mmdp de ingresos, según las sensibilidades de la propia Hacienda. La parte positiva es que Hacienda suele contratar coberturas petroleras (con un costo recurrente al erario público, claro) para cubrir los ingresos por la venta de petróleo, ante una posible caída en los precios. Desde luego las coberturas deberán tener el alcance adecuado para evitar sorpresas, no escatimar con ellas es clave.

Los ingresos públicos: ¿todos ganan?

Para 2022 la Secretaría de Hacienda apuesta por un crecimiento de todos los rubros de ingresos, con el que obtendría 6 billones 172 mil millones de pesos para financiar el PEF, 7.5% (429 mmdp) más de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año.

Lograr ese monto de crecimiento se ve complicado. A julio de 2021 se ha registrado un aumento de 8.2% (258 mmdp) en los ingresos totales; sin embargo, fue impulsado por el crecimiento de los ingresos no tributarios no petroleros –que al ser no recurrentes no es factible que se mantengan creciendo indefinidamente– y por la recuperación de los ingresos petroleros –que a su vez están impulsados por las propias transferencias del Gobierno a Pemex–.

Llama fuertemente la atención que en los PGPE se esperaba que para 2022 los ingresos no tributarios cayeran en 18.7% frente a 2021, a 171 mmdp. No obstante, ahora Hacienda, con Ramírez de la O, estima un crecimiento de 13.4%, a 240 mmdp. Esto implica 28 mmdp adicionales a lo aprobado para 2021. De los ingresos no tributarios, 184 mmdp (76.6%) corresponden a Aprovechamientos, que a su vez contemplan 179 mmdp por el concepto de “Otros, Otros”, la llamada caja negra de las finanzas públicas. Esto impide conocer con precisión la procedencia de estos ingresos y evaluar su factibilidad de materializarse.

Además, se estiman 3 billones 944 mil millones de ingresos tributarios, un 7.7% (280 mmdp) más frente a lo aprobado o 6.4% (237 mmdp) más que lo estimado al cierre de 2021. Esta proyección se ve complicada, si se considera que a julio sólo se ha logrado un crecimiento de 2.3% (48 mmdp) (incluso con el rebote económico luego de la pandemia), mientras que el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo observado en 2020. Es más, la mejor cifra de crecimiento anual de los ingresos tributarios del actual gobierno es de 0.9%, en 2019. Hay que subrayarlo: desde 2016 no se ha logrado un crecimiento superior a 2.3% de los ingresos tributarios.

Finalmente, la única gran propuesta fiscal para 2022 es el Régimen de Confianza que pretende simplificar el pago de impuestos para las personas físicas y morales de menores ingresos. Sin embargo, al no garantizar beneficios a los contribuyentes –disminuir el costo de cumplimiento no es suficiente–, su potencial es limitado.

Hay optimismo en todos los rubros de ingresos frente a lo estimado en abril en los Precriterios. Veamos…

Sigue el déficit: sí aumentará la deuda para financiar más gasto público

En 2022 se cumplirán 15 años a lo largo de los cuales los ingresos son inferiores al gasto público. En este Paquete se propone pronunciar la brecha entre los ingresos y los gastos, será la más amplia desde 2015. La promesa de austeridad se desmorona.

Los gastos totales del sector público se estiman en 7 billones 48 mil millones de pesos para 2022, un aumento de 8.6% (560 mmdp) frente a lo aprobado en 2021 o 1.5% (103 mmdp) superior a lo estimado al cierre del año.

Esto quiere decir que el Gobierno aceptará unos Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) de 996 mmdp; es decir, seguirá usando deuda para salir a flote. Esto va acorde con los requisitos de endeudamiento interno solicitados al Congreso por 850 mil millones de pesos, y externos por 3.8 mil millones de dólares. Además, para Pemex se pedirán 27.2 mil millones de pesos y 1.8 mil millones de dólares y para CFE 4.1 mil millones de pesos y 794 millones de dólares.

Otro punto destacable es que frente a los CGPE no todos los conceptos de gasto aumentarán. En abril de este año se esperaba que las Participaciones entregadas a los estados crecieran en 7.9% a un billón 26 mil millones de pesos. Ahora, se espera un crecimiento de sólo 6.7%, a un billón 19 mil millones; esto, a pesar de que se espera un crecimiento de todos los rubros de ingresos. 

Frente a lo estimado en los Precriterios, la mayoría de los conceptos de gasto han crecido, excepto participaciones y Adefas.

Seguiremos ampliando…