Autor: México Evalúa

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Para 2022 se propone focalizar el gasto en 74 programas de subsidios, ejecutados en zonas con altas tasas de marginación y pobreza. La asignación total proyectada para estos programas asciende a 781.3 mil millones de pesos (mmdp): representaría el 15% del gasto programable y 11.1% del gasto neto total. De hecho, el presupuesto en programas de subsidios que se propone para 2022 es 16% mayor (108.3 mmdp) que el monto que se aprobó para tales programas en el PEF 2021. Ni el gasto en salud aumentará tanto.

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Son 74 programas de subsidios los que se consideran en el proyecto de presupuesto. Sin embargo, son sólo 10 los que concentran el 83% del presupuesto. El programa que contará con más recursos, y que abarca el 30.5% (238.01 mmdp) de la bolsa total, es el de “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores”, seguido por el programa de “Subsidios para organismos descentralizados estatales”, con 99.8 mmdp (12.8%) y el de “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral”, con 77.5 mmdp (9.9%).

Dentro de estos 10 programas se encuentran seis prioritarios: el mencionado “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores” (30.5%), “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez” (4.4%), “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez” (4.3%), “Sembrando Vida” (3.8%), “Jóvenes Construyendo el Futuro” (2.7%) y “Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente” (2.3%).

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Es el cuánto, pero también el dónde…

En el análisis del PPEF 2022 pusimos la lupa en el destino geográfico del gasto en programas de subsidios, por dos razones. En primer lugar, simplemente porque el Ejecutivo federal está obligado a identificar el destino geográfico de estos recursos, tal y como lo dicta la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)^[1]. En segundo lugar, porque si realmente se quiere lograr que los subsidios lleguen a la población más marginada, es esencial que desde la planeación de los programas se conozca cómo se van a distribuir geográficamente.

A pesar de que la ley señala esta obligación, no se implementa cabalmente en los planes de gasto. De la bolsa de recursos de 781.3 mmdp en programas de subsidios para 2022, el 85% (662.6 mmdp) se clasificó sin distribución geográfica (166.6 mmdp) o en Ciudad de México (495.9 mmdp). Esto no es nuevo: ya habíamos señalado que es indispensable especificar el destino geográfico de los recursos para estos programas, desde la planeación del gasto. Y lo que más nos alarma es que en 2019 (82%), 2021 (83%) y para 2022 (85%) la participación en el presupuesto aprobado de los recursos sin destino geográfico va en aumento. De ser aprobado en estas condiciones, el PEF 2022 romperá un récord histórico por la cantidad de recursos que serán asignados a través de programas de subsidios sin claridad de su destino geográfico.

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Es llamativa la creciente proporción del presupuesto ejercido en programas de subsidios cuyo destino no se identifica o es en CDMX, la cual pasó de representar 39% en 2018 a 55% en 2019 y 60% en 2021. Y que hasta el segundo trimestre de 2021 representó 63% del presupuesto total en estos programas. Surge la duda si en efecto los capitalinos han disfrutado (y necesitado) tantos recursos, o bien el problema es la falta de claridad del destino mismo.

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Por otra parte, de los 15 programas que tienen una mayor asignación de recursos sin clasificación geográfica y/o en CDMX, nueve corresponden a programas prioritarios, y tienen pendiente la clasificación geográfica de la totalidad de su presupuesto: 1. “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores”, 2. “Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez”, 3. “Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez”, 4. “Sembrando Vida”, 5. “Jóvenes Construyendo el Futuro”, 6. “Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente”, 7. “Producción para el Bienestar”, 8. “La Escuela es Nuestra” y 9. “Precios de Garantía”. Los nueve programas suman una bolsa de 413.7 mmdp, y representan 53% del presupuesto total de los programas de subsidios.

Es importante aclarar que no todos los programas, por su naturaleza, pueden prever con la misma precisión el lugar en donde serán entregados sus subsidios. Sin embargo, la medida en la que puedan hacerlo es algo que desde el diseño de los programas debe establecerse con claridad, para evitar confusiones que permitan la discrecionalidad innecesaria en la entrega de los recursos. Los nueve programas prioritarios mencionados anteriormente están sujetos a Reglas de Operación (ROP), con excepción de “La Escuela es Nuestra”. Las ROP podrían ser un instrumento útil para regular este ámbito.

Como se verá más adelante, hay evidencia de que varios de estos programas exhiben deficiencias en su planeación, diseño e implementación.

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Lo que más preocupa de estos programas

Entre los programas y proyectos prioritarios del Gobierno hay algunos que destacan negativamente, por fallas en su planeación, deficiente medición del impacto, sobregasto e incluso otorgamiento indebido de recursos, según han documentado auditorías u órganos autónomos. A pesar de las críticas a la escasa viabilidad y eficiencia de estos programas, el Gobierno federal ha insistido en mantenerlos y agrandarlos. He aquí los principales:

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1. Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores

Las transferencias directas para adultos mayores han sido la política insignia de López Obrador, que lo catapultaron desde que era jefe de Gobierno en el Distrito Federal. Por eso no sorprende que su símil a nivel nacional sea el de mayor valor entre los programas prioritarios. Éste crecerá en 69% respecto a 2021 –a 230 mil millones–, lo que representan 97 mmdp adicionales frente a 2021. Frente a lo presupuestado en 2020 (la primera vez que Morena hilvanó por completo el presupuesto) el aumento es 70% real (98.3 mmdp).

Este crecimiento se debe a que en abril de este año se anunció que las pensiones otorgadas aumentarán 20% más inflación cada año, hasta llegar a 6 mil pesos en 2024, frente a los 3,100 pesos que se dan ahora bimestralmente.

Críticas al programa. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) identificó mediante una auditoría de cumplimiento^[2] deficiencias en el control en pagos a 82,870 beneficiarios, lo que resultó en un monto por aclarar de casi mil millones de pesos del presupuesto ejercido por la Secretaría de Bienestar en la Cuenta Pública 2019.

Se resaltan pagos por 983 millones efectuados a 77,117 beneficiarios sin Clave Única de Registro de Población (CURP), pagos duplicados, sin evidencia documental e incluso pagos a personas ya fallecidas.

Por su parte, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) ha demostrado que el programa falla en probar su impacto en la población objetivo, ya que carece de información estadística actualizada. Asimismo, carece de métodos de notificación y contacto con los beneficiarios.

2. Atención a la salud y medicamentos gratuitos para la población sin seguridad social laboral          

En la parte de medicamentos gratuitos, para 2022 no se prevén incrementos reales para este programa, que se quedará en 77.5 mmdp, siendo el segundo más costoso de los programas prioritarios del presidente. Cabe destacar que frente al presupuesto modificado de 2020, este programa quedará 34% (40 mmdp) por debajo.

El objetivo de este programa es garantizar el acceso y continuidad en la prestación de servicios para la población en condiciones de vulnerabilidad y sin seguridad social, sobre todo en regiones de alta o muy alta marginación, a través del fortalecimiento de hospitales comunitarios, incluyendo los Centros Regionales de Desarrollo Infantil y Estimulación Temprana (Ceredi) y el IMSS Bienestar.

Críticas al programa. Según una auditoría de cumplimiento^[3] de la ASF para la Cuenta Pública 2019, este programa dejó pendientes aclaraciones por 2.6 mmdp en 2019. La ASF detectó falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto por 1.3 mmdp en el IMSS y en los estados de Chiapas, Morelos, Oaxaca y Tabasco, que representaron el 52.4% del monto total señalado con inconsistencias.

Asimismo, Coneval aseguró desde 2020 que el programa no cuenta con información de avance de indicadores. Además, cuando el Insabi tomó el cargo del programa se detuvo el proceso de validación para la modificación del árbol de objetivos, de problemas y el diagnóstico del programa. ^[4]

3. Proyectos de transporte masivo de pasajeros (Tren Maya)

El megaproyecto para llevar “desarrollo” al sureste del país será el más favorecido para 2022, con un presupuesto de 64.6 mmdp; es decir, un crecimiento del 71.7% (26.9 mmdp) frente a lo aprobado en 2021.

Cabe destacar que en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE) se anticipaba un crecimiento de 35% (12 mmdp) a 48.9 mil millones de pesos, frente a 2021. Ahora, frente al presupuesto modificado de 2020 los recursos con los que contará el Tren Maya serán 694% (56.4 mmdp) mayores.

Críticas al proyecto. La ASF indicó en febrero de 2021, en su estudio de la Cuenta Pública 2019^[5], que el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), encargado de la obra, no determinó la factibilidad social del Tren Maya ni contó con un diagnóstico que previera los posibles efectos y riesgos sociales que ocasionaría su construcción.

Según la ASF, Fonatur inició medidas administrativas antes de consultar a la población indígena, ya que no les informó sobre los efectos y riesgos. Es decir, se impuso una visión desarrollista sin considerar a los habitantes de la región.

La Auditoría también ha advertido que de continuar las modificaciones en el diseño del proyecto –como cambios de la ruta del tren–, o de generarse retrasos en la construcción, podría incrementarse la inversión y existiría el riesgo de que el Estado no obtenga la rentabilidad esperada por el proyecto.

Hay que recordar que en marzo de 2021 Rogelio Jiménez Pons, director de Fonatur, anticipó en entrevista^[6] un sobrecosto para el proyecto de 30% a 180 mmdp, cuando el costo original era de 139 mmdp. Esto, debido a los cambios en el trazado de las vías y a dificultades en los procesos de licitación.  De hecho, en 2021 el presupuesto modificado a junio es ya de 22.8 mmdp, 61% (8.6 mmdp) más que el presupuestado para la mitad del año.

4. Sembrando Vida

El programa de subsidios para desarrollar el campo mexicano tendrá un recorte de 1.8% (0.5mmdp) frente a 2021, al acumular un gasto de 29.4 mmdp para 2022. No obstante, frente al presupuesto modificado de 2020 su gasto será aún 18% (4.4 mmdp) superior.

Críticas al programa. Como casi todo programa de subsidios, Sembrando Vida carece de trazabilidad y medición de impacto. Según una auditoría de cumplimiento de la ASF^[7], el programa dejó pendientes de aclarar 1.8 mmdp en 2019. Esto, debido a que la Secretaría de Bienestar no acreditó con estados de cuenta bancarios la entrega de recursos por 338 millones en efectivo, además de la entrega de 66 millones sin justificar la razón. También depositó 9 millones a 896 personas que no estaban registradas como beneficiarias, por lo que se presume un probable daño a la hacienda pública.

Por su parte, Coneval afirma que la frecuencia de medición de los indicadores es muy amplia, lo que complica tener una base para observar los resultados. Además, existen componentes que no están considerados en los objetivos ni en la medición que realizan los indicadores, como es el caso de los ahorros que se realizan como proporción de los apoyos económicos. Finalmente, no se tienen metas ni indicadores relacionados con la productividad en las regiones donde opera el programa.

5. Aeropuerto de Santa Lucía/Nuevo Aeropuerto Internacional General Felipe Ángeles (NAIGFA)

El mayor capricho del presidente (ya que canceló el Aeropuerto Internacional de México (NAIM) de Peña Nieto para su construcción) no tendrá incrementos para 2022, sino un recorte de 49% (11 mmdp), para un total de 11.4 mmdp. Frente a 2020, el recorte es mayor: de 72% (29.5 mmdp)^[8].

No obstante, hay que recordar que la Sedena ha recibido 26.8 mmdp en este año en transferencias a fideicomisos, sin que estuvieran previstos en el presupuesto. Con esto, los fideicomisos de esta dependencia suman 67.2 mmdp, lo que podría compensar las menores erogaciones presupuestarias en 2022 para el aeropuerto. 

Críticas al proyecto. Este proyecto carece de una proyección de negocios óptima, según una auditoría de desempeño de la ASF^[9]. Y es que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no realizó una proyección adecuada de la demanda de la industria aérea, con datos históricos reales. No se ha desarrollado un plan para conectar de forma terrestre los aeropuertos de la Ciudad de México, Toluca y Felipe Ángeles para formar el sistema metropolitano de aeropuertos. También falta un análisis de las posibles afectaciones económicas para las aerolíneas que mudarán su operación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) o del Aeropuerto Internacional de Toluca (AIT), así como de aquéllas que estarían presentes en más de un aeropuerto. Tampoco se identificó la forma en que las operaciones militares afectarán los vuelos civiles y no se tomaron en cuenta las preferencias reveladas de los usuarios de los servicios aeroportuarios.

6. Jóvenes construyendo el futuro

He aquí otro programa de transferencias directas que ha causado polémica por su falta de efectividad. Tendrá en 2022 un presupuesto de 21.2 mmdp, por lo que no tendrá un aumento real. Asimismo, respecto del presupuesto de 2020 este programa tendrá un recorte de 18% (4.5 mmdp).

Críticas al programa. Este programa de apoyo a estudiantes ha salido reprobado en diferentes materias. La ASF, en una auditoría forense^[10], asegura que el programa está plagado de irregularidades en el diseño, operación y evaluación de resultados. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) ha fallado en acreditar los procedimientos de verificación de los requisitos para ser becario o para los centros de trabajo. Además, no hay métricas, indicadores ni metas para determinar en qué medida se incrementó la empleabilidad de los becarios. Finalmente, la ASF ha detectado el otorgamiento indebido de becas a 47 Servidores de la Nación, el pago a 68 estudiantes que habían fallecido por 482 mil pesos, así como el pago por 5.3 mdp a 718 beneficiados cuyo centro de trabajo resultó ser un sitio abandonado, por lo que se presume daño a la hacienda pública. 

En su caso el Coneval destaca que el diagnóstico sobre el cual se basa el diseño y construcción del programa establece a la exclusión social y laboral como el problema público a enfrentar, una definición demasiado amplia y ambigua. Además, no hay estimaciones ni pronósticos de evolución del problema público que enfrenta y no se considera la existencia de factores económicos de la economía mexicana que pueden afectar la variable de demanda de trabajo, ocasionando una baja generación de empleo.

Más que impactos positivos, lo que hay son riesgos

Desde que se inició esta administración el gasto en programas de subsidios ha crecido sostenidamente: tan sólo para 2022 aumentará 16%. Si bien sus objetivos son reducir los rezagos y brechas sociales del país, un mayor gasto no implica una mayor efectividad en este sentido, tal y como lo demuestran los resultados de la más reciente Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Los datos indican que las transferencias de los programas sociales en los hogares no tienen los efectos progresivos que el presidente esperaría, ya que su cobertura es baja y además son los hogares con mayores ingresos quienes más se benefician.

El análisis que realizamos indica que el hecho de que el presupuesto se concentre en pocos programas y que la distribución geográfica no se defina o se asigne en CDMX compromete la meta de la política social de esta administración, y abre la puerta a la discrecionalidad en la entrega de los recursos. Es por eso que es indispensable que los programas sociales, desde su planeación, cumplan con lo dictado por la LFPRH y utilicen las ROP como un mecanismo para regular y establecer su distribución geográfica, asegurando así la reducción de las brechas sociales.

Los programas sociales “consentidos” se han destacado por la falta de documentación justificativa y comprobatoria del gasto lo que ha dejado amplias sumas de dinero sin aclarar. En algunas ocasiones incluso se ha documentado la entrega indebida de recursos, lo que ha generado un probable daño a la hacienda pública. Además, se han demostrado fallas en la identificación de los problemas a resolver mediante los programas, problemas en la ejecución, medición o publicación de avance de indicadores. Todo esto evita que comprobemos si los recursos que se destinan a estos programas tienen o no un impacto en el desarrollo social del país.

Por su parte, en las obras emblemáticas de infraestructura se han identificado omisiones en el diagnóstico de impacto de las obras, falta de consideración de los intereses de los habitantes de las localidades aledañas o de los futuros usuarios, escasa visión de negocios y sobrecostos frente a los proyectos iniciales. Esto implica un riesgo de que luego del gran costo a la hacienda pública estas grandes obras de infraestructura no logren generar una rentabilidad social ni económica deseada.

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(Anexo)

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También te puede interesar saber…

Por las características de su diseño, 47 programas contarán con Reglas de Operación (ROP), los cuales suman un monto de 495.8 mmdp del presupuesto total, representando 63% de este. El monto restante, 285.5 mmdp (37%) se propone ser asignado a programas de “Otros Subsidios”, es decir, a aquellos que no cuentan con ROP, por lo que están más vulnerables a la discrecionalidad. Desde 2020, otra vez un mayor gasto se asigna a programas sujetos a ROP, pero todavía hay cabos sueltos en materia de transparencia y rendición de cuentas para programas sociales.

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^[1] En el último párrafo del artículo 84 se señala lo siguiente: “El Ejecutivo Federal deberá señalar en el proyecto de Presupuesto de Egresos la distribución de los programas sociales, estimando el monto de recursos federales por entidad federativa.”

^[2] Auditoría Superior de la Federación (2021). Cuenta Pública 2019. Auditoría 246 DS.

^[3] Idem. Auditoría 167 DS.

^[4] El Árbol de Objetivos corresponde a la situación deseada por el programa social, que se construye con base en el Árbol de Problemas (diagnóstico multicausal). De esta manera, el problema central se convierte en el objetivo, las causas corresponden a los medios para lograrlo y los efectos a los fines a los que se aspira en el mediano y largo plazo. En el caso del programa de Atención a la Salud y medicamentos gratuitos, los objetivos no concordaron con los problemas identificados.

^[5] Idem. Auditoría 1384 DE, 1385 DE, 1386 DE y 1389 DE.

^[6] El Economista (2021) Ajustes elevan en 30% costo del Tren Maya en el último año. Recuperado de https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Ajustes-elevan-30-costo-del-Tren-Maya-en-el-ultimo-ano-20210326-0025.html

^[7] Idem. Auditoría 148 DS

^[8] Los recursos para 2022 están asignados a Quintana Roo, para el desarrollo de un aeropuerto en este estado.

^[9] Idem. Auditoría 69-GB,

^[10] Idem. Auditoría 373-DE y 374 DE

En 2022 la inversión física prevista es de 863.2 mmdp: 17.6% (129 mmdp) mayor a la aprobada en el PEF 2021. De aprobarse y cumplirse este presupuesto, este gasto acumulará tres años consecutivos al alza, tendrá su mayor nivel desde 2017 e incluso será mayor a la ejercida en 2015 y 2016. Como porcentaje del PIB representará 3.1%.

El gasto de inversión sin Pemex será de 480.8 mmdp; se incrementará 15.2% (634 mmdp) con respecto al PEF 2021. Como porcentaje del PIB representará 1.7%, una proporción no vista desde 2018, ya que en los últimos años ese porcentaje había disminuido consecutivamente. Sin embargo, a pesar del esfuerzo que se propone hacer el Gobierno para lograr este necesarísimo incremento, todavía está lejos del 2.6% que llegó a representar en 2010, 2011 y 2014, en gobiernos anteriores.

Cabe señalar que la inversión física es uno de los gastos más difíciles de materializar. Si algo ha caracterizado el gasto en inversión durante esta administración son los constantes subejercicios. ¿El mayor? El que se reportó en 2019, cuando no se ejerció el 16.7% (-120.7 mmdp) del monto aprobado. En 2020 el recorte fue de 6.6% (-45.0 mmdp), y de acuerdo con el presupuesto modificado para este año, el gasto en inversión se quedará 1.5% (-10.9 mmdp) por debajo de la meta anual. Ojalá esta tendencia se rompa; de lo contrario, la inversión física en 2022 crecerá por debajo del 17.6% esperado y no se ejercerá el presupuesto aprobado.

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¿Cómo se concentra este gasto?

En el PPPEF 2022 el Poder Ejecutivo señala que gran parte de los recursos de la inversión física se utilizarán para concluir los proyectos estratégicos de esta administración. Y tal cual: el gasto asignado a estos proyectos representa 26.5% (127.6 mmdp) de la inversión física total. Destacan los proyectos del Tren Maya (63.2 mmdp), la conectividad con el AIFA (1.6 mmdp), el Parque Ecológico Lago de Texcoco (2.1 mmdp) y el espacio cultural de Los Pinos y el Bosque de Chapultepec (3.8 mmdp).

La concentración del presupuesto en los proyectos prioritarios, especialmente en el Tren Maya, da como resultado que sólo unos cuantos ramos y estados serán los más beneficiados, y que el gasto en otros rubros prioritarios (por su importancia en la economía) se descuidará.

Aquí, los siete ramos que recibirán más recursos en 2022:

• Inegi (+5,171.4%), por la implementación del Censo Agropecuario).
• Entidades no sectorizadas (+141.2%), que tienen a su cargo del Desarrollo del Istmo de Tehuantepec.
• Medio ambiente y recursos naturales (+111.5%), que llevará a cabo proyectos para construir, operar y conservar las obras hidráulicas federales de Conagua.
• FGR (+79.4%)
• IFT (+76.5%)
• Turismo (+65.7%), encargado de la construcción del Tren Maya
• Educación Pública (+42.3%)

En contraste, el gasto en inversión de la Secretaría de Defensa Nacional (-56.7%) y el INE (-49.0%) tendrá recortes que superan el 20%.

Como decimos, concentrar el gasto en pocos proyectos también centraliza la inversión en pocos estados. El 61.7% del gasto en inversión física se realizará en Campeche, Tabasco y CDMX, y el 38.8% restante se distribuirá en 29 entidades federativas –en seis de ellas, de hecho, se observarán recortes en su presupuesto: Yucatán (-68-3%), Estado de México (-40.2%), Chiapas (-16.5%), Nuevo León (-11.9%) y Guanajuato (-2.1%)–.

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Observamos otra característica de la concentración de este gasto: es poco efectiva para apuntalar el capital humano. De cada 100 pesos que el Gobierno destinará a infraestructura, 44 pesos se destinarán a combustibles y energía y sólo 2 pesos a educación y salud, sectores que exhiben grandes deficiencias estructurales y que afectan la prestación de servicios públicos en su sector.

Con respecto al gasto destinado a estos y otros rubros de infraestructura vital para el bienestar y desarrollo de los ciudadanos –carreteras, abastecimiento de agua, transporte, seguridad pública y desarrollo regional– observamos lo siguiente:

• La inversión en “abastecimiento de agua” será de 6.3 mmdp, y repuntará 65.2% (2.5 mmdp) con respecto al PEF 2021, en gran parte por los proyectos prioritarios en este rubro que se realizarán a través Conagua: con ellos la inversión destinada a este fin será la mayor observada desde 2013. De igual manera, hay un aumento de 60.9% (1.1 mmdp) en la “ordenación de aguas residuales, drenaje y alcantarillado”, la cual tendrá un presupuesto de 2.9 mmdp. A pesar de que el presupuesto para este fin acumulará dos años consecutivos con incrementos, la inversión aún está muy por debajo del promedio observado en el sexenio pasado (5.4 mmdp). Recordemos que aproximadamente el 5.6% y 3.5% de viviendas en el país no cuentan con servicios dignos de drenaje y alcantarillado ni agua potable, respectivamente, según datos del Censo 2020.

• Para el mantenimiento, rehabilitación y construcción de carreteras se destinarán 36.8 mmdp, a través de la función de “transporte de carreteras”. Con respecto al PEF 2021 hay un incremento de 9.7% (3.2 mmdp). Pero a pesar de este incremento, la inversión para el rubro está muy por debajo de la observada entre 2013 y 2016, cuando superó los 50 mmdp. El incremento de esta función también estuvo impulsado por los proyectos prioritarios encaminados a la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación y transporte a cargo de la SCT.

• La inversión en seguridad pública se registra en la función de “Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior”. Se espera un monto de 24.5 mmdp, el cual es 380% (19 mmdp) mayor al previsto en el PEF 2021, y se trata del mayor monto de inversión realizado desde 2013. En su composición vemos que 79% de la inversión se realizará en funciones de “policía”, con 19.5 mmdp, enfocadas en la provisión de infraestructura de seguridad. En el PEF 2021 no se consideró inversión para este rubro, y comparado con los montos ejercidos en años previos, se rompe récord histórico. El 21% restante de la inversión en esta función se destinará a las entidades federativas, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), en la subfunción del “Sistema Nacional de Seguridad Pública”; el monto de 5.1 mmdp es 0.1% mayor al previsto en el PEF 2021, y muy similar a lo que se ha erogado desde 2013.

• La inversión en educación continúa en mínimos históricos. Se destinarán 16.9 mmdp, monto 6.7% (1.1 mmdp) mayor al observado el año pasado, cuando se aprobó un mínimo histórico de 15.8 mmdp. Desde 2015 la inversión en educación se ha reducido, pero su disminución se hizo más evidente a partir de 2019, y no vislumbra una mejora en este sector, porque en parte está asociada a la desaparición del INIFED y sus programas, que no han sido sustituidos. En educación básica el monto de inversión será de 10.4 mmdp, 7.3% (712 mdp) mayor que el del PEF 2021. Representa el 62% de la inversión total y se realizará a través del Fondo de Aportaciones Múltiples Infraestructura Educativa Básica (FAM). Es el primer incremento que verá este fondo después de los recortes consecutivos de 2019 (-3%), 2020 (-5%) y 2021 (-5%). Con el incremento previsto para 2022, los recursos del FAM serán muy similares al promedio de 10,598 que se observó entre 2012 y 2021. La inversión en educación superior será de 5.5 mmdp. Con un incremento de 4.9% (257 mmdp) se lleva el 33% de la inversión total. Le sigue la inversión en educación media superior, que con un monto de 827 mdp representará el 6% restante, y con relación a lo aprobado este año crece 12.9% (94 mdp). Destaca que por segundo año consecutivo en el presupuesto no se considera destinar un monto de la inversión a la educación para adultos.

• En salud la inversión será de 17.1 mmdp. Con respecto al PEF 2021 crecerá escasamente 1.5% (0.2 mmdp). Con este presupuesto previsto, la inversión está muy lejos de recuperarse del desplome anual observado en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%, con respecto a la ejercida en 2020). El 74% (12.6 mmdp) se destinarán a la inversión en la “Prestación de Servicios de Salud a la Persona”, que aumenta 0.4% con respecto al PEF 2021, mientras que 23% se invertirá en fortalecer el rubro de “protección social en salud”, que con 3.9 mmdp se incrementa sólo 0.1% (2 mdp) con respecto a lo aprobado este año. El 3% se distribuye en las funciones de “generación de recursos para la salud”, “prestación de servicios de salud a la comunidad” y a la “rectoría del sistema de salud”.

• En desarrollo regional –aquella inversión que se realiza en municipios y entidades federativas para promover su bienestar social y económico– se invertirán 194.3 mmdp, el mayor monto no observado desde 2013. Con respecto a lo aprobado en 2021, la inversión será 7.3% (13.2 mmdp) mayor. La inversión en desarrollo regional se realizará a través de cuatro fondos del Ramo de Aportaciones Federales: FAFEF (52.2 mmdp), FAIS Entidades (11.4 mmdp), FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (82.9 mmdp) y Fortamun (47.8 mmdp). Todos tendrán un incremento de 7.3% con respecto al PEF 2021.

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Análisis de la inversión por programa presupuestario

Se identificaron 105 programas presupuestarios que financiarán los 863.2 mmdp en inversión física en 2022. El 80% (687.4 mmdp) del monto en inversión física se concentra en 10, que en su mayoría pertenecen a Pemex, CFE y las Aportaciones Federales. El principal programa de este tipo de gasto es el de “Proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos” de Pemex, con 363 mmdp; le sigue el programa del “FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal”, que forma parte de las Aportaciones Federales con 82.9 mmdp, y el programa de “Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros”, con 62.9 mmdp, de la Secretaría de Turismo.

Para 2022, 45 programas tendrán incrementos en su presupuesto con respecto al PEF 2021. Destacan los siguientes: Gestión Administrativa del INE (+13,744% o 0.3 mmpd), Provisiones para el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec de Entidades No Sectorizadas (+4,722% o 9.8 mmdp) y el programa de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico de la Secretaría de Educación (+581% o 0.2 mmdp).

Por otra parte, el presupuesto de 40 programas presupuestarios tendrá recortes. Entre los programas que más mermas tendrán se cuentan: Estudios de preinversión de Pemex (-100% o -20,1 mmdp), Tecnologías de información y comunicaciones de la Secretaría de Turismo (-83% o -0.3 mmdp) y el de Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros de la CFE (-80% o -1.0 mmdp).

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Inversión física educativa por programa presupuestario

El gasto en inversión física educativa, de 15.2 mmdp, se financia a través de cinco programas presupuestarios. El principal es el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su versión de Infraestructura Educativa Básica (9.4 mmdp) e Infraestructura Educativa Media Superior y Superior (5.3 mmdp), que suman 14.7 mmdp. Tanto el presupuesto de cada componente del FAM como el total tendrán una reducción de 13% con respecto al PEF 2021. Es decir, le corresponderá a los estados asignar el presupuesto a construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física educativa a nuevos proyectos o a aquéllos que se encuentren en proceso.

En menor medida, el 4% del gasto en inversión física se financia a través de tres programas operados por la Secretaría de Educación: “Servicios de Educación Media Superior”, “Servicios de Educación Superior y Posgrado” y Proyectos de infraestructura social del sector educativo”. El primer programa, con un presupuesto de 11.3 mmdp, tendrá un recorte de 80%. Entretanto, el programa de “Proyectos de Infraestructura Social del Sector Educativo”, con un presupuesto de 240 mmdp, tendrá un incremento de 82%.

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Inversión física en salud por programa presupuestario

Los 17.1 mmdp de inversión física en salud se distribuyen en 13 programas de cuatro ramos. Es la Secretaría de Salud la que cuenta con más programas presupuestarios: cinco, que suman un presupuesto de 5.9 mmdp. De aquí, el 66% (3.9 mmdp) del presupuesto corresponde al programa de “Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos”, que usará los recursos para realizar Aportaciones a fideicomisos públicos, específicamente al Fideicomiso del Fondo de Salud para el Bienestar. Otros programas de la Secretaría de Salud que destinarán parte de su presupuesto a inversión física son: “Atención a la Salud”, “Proyectos de infraestructura social de salud”, “Proyectos de Inmuebles (oficinas administrativas)” y “Mantenimiento de Infraestructura”. En conjunto, suman 2.0 mmdp y todos, a excepción del programa de “Proyectos de Inmuebles”, tendrán incrementos en su presupuesto.

A través de tres programas presupuestarios la inversión física del IMSS suma 8.1 mmdp en inversión física. El programa con más presupuesto es el de “Adquisiciones”, con 5.9 mmdp, el cual tendrá un recorte de 12.2% (-0.8 mmdp) con respecto al PEF 2021. Le sigue el programa de “Infraestructura Social de Asistencia y Seguridad Social”, con 2.2 mmdp y un incremento de 10% (0.1 mmdp). Por último, se encuentra el programa de “Estudios de Preinversión” con 18 mdp, que a pesar de ser el programa con menos presupuesto, se prevé un incremento de 76.5% en su presupuesto para 2022.

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Comparación sexenal

De aprobarse la inversión contemplada en el PPEF 2022, en los primeros cuatro años del sexenio (2019-2022) el crecimiento promedio anual de la inversión será de 12.7%, muy por encima de la caída promedio acumulada de 4.6% en el sexenio pasado. Y si se analiza la inversión sin Pemex, ésta crecería a un ritmo promedio de 7.8%, superando el ritmo de crecimiento promedio de 2.8% durante la administración pasada.

Si bien en este sexenio la inversión ha ido al alza, el crecimiento promedio anual por funciones demuestra cuáles son los sectores esenciales para esta administración. Como hemos visto, los proyectos prioritarios del presidente han detonado la inversión en algunas funciones –abastecimiento de agua, transporte por carretera, asuntos de orden público y de seguridad interior–, pero no se debe de olvidar que el impulso de la inversión de Pemex ha contribuido a esto. Con el fin de dotar de soberanía energética al país y de aprobarse la inversión del PPEF 2022, el gasto de inversión en Pemex crecería a una tasa promedio anual de 20.5% entre 2019 y 2022. En el sexenio pasado la tasa de crecimiento fue de -14.1%, ya que ante el desplome en el precio de los hidrocarburos la inversión en Pemex cayó dramáticamente. En contraste, la inversión en salud, educación y drenaje y alcantarillado y desarrollo regional lo ha hecho a un menor ritmo.

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Análisis de la cartera de programas y proyectos de inversión

El monto de los programas y proyectos de inversión con recursos asignados en la cartera de inversión asciende a 573.5 mmdp, los cuales se financiarán a través de recursos presupuestarios y no presupuestarios –fideicomisos, recursos de las dependencias y entidades y otros–. El monto estimado para 2021, de 504.6 mmdp, tendrá un incremento de 13.7% (69.0 mdp). El monto destinado a infraestructura para el siguiente año será el mayor observado desde 2018, cuando la cartera de inversión fue sólo de 356.1 mmdp.

Desde 2019, año en el que inició esta administración, el crecimiento promedio anual de la cartera de inversión ha sido de 19.5%. Este crecimiento sostenido está alineado con el objetivo de la administración de impulsar la inversión física para superar los niveles históricos observados, y usarla como una herramienta para detonar el bienestar y el desarrollo del país. Si bien a la vista de los rezagos en infraestructura que enfrenta el país estos objetivos son algo deseable e indispensable, la composición de la cartera de inversión deja mucho que desear, ya que la infraestructura económica, social y en sectores productivos rentables no tiene un peso relevante en ella.

El 74.7% (428.7 mmdp) de la cartera de inversión corresponde a proyectos de Pemex (381.1 mmdp) y CFE (47.5 mmdp), para dar cuenta de que las prioridades de infraestructura están en proyectos de hidrocarburos y energía. Otro 11.1% corresponde a la cartera de la Secretaría de Turismo, que asciende a 63.7 mmdp, de la cual el 99% se destinará al proyecto del Tren Maya, cuya rentabilidad aún está en duda. El 14.2% restante de los proyectos de inversión se distribuye entre 14 ramos presupuestarios, pero es la SCT quien acapara los mayores recursos (6% del total de la cartera), con 35.5 mmdp, que financiarán proyectos de caminos y carreteras y de rehabilitación y mantenimiento de aeropuertos.

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Con respecto a los programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Educación y Salud, las cuales tienen a su cargo funciones que impactan directamente el bienestar y desarrollo de la sociedad, observamos lo siguiente:

Cartera de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Educación

La cartera de inversión de la Secretaría de Educación en 2022 será de 1,029.7 mdp y se compone de siete proyectos. Aumentará 80% con respecto al monto que se consideró en el PEF 2021. A pesar de este gran aumento, el monto destinado a infraestructura educativa queda muy por debajo de los niveles observados previo a 2020; es más, parece que este incremento sólo atenúa el desplome de 71% observado en el PEF 2021.

El 68% de la cartera de inversión (705.3 mdp) se financiará con recursos presupuestarios; el restante corresponde a recursos no presupuestarios que la UAM, la UNAM y el IPN aportarán. De los programas y proyectos que componen la cartera de inversión se identificó que sólo dos de siete se clasifican como gasto funcional en educación; suman 341.1 mdp, los llevarán a cabo la UNAM y la UAM y tendrán como objetivo la habilitación y adquisición de bienes para adecuar espacios para la docencia.

El 53% de los proyectos considerados dentro de esta Secretaría se refieren a programas de inversión de adquisiciones, el 35% a programas de inversión de mantenimiento y 12% a proyectos de inversión de infraestructura social.

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Cartera de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Salud

La cartera de inversión de la Secretaría de Salud será de 634.4 mmdp en 2022. Considera 13 programas y proyectos de inversión que se financiarán en un 98% a través de recursos presupuestarios. Se prevé un aumento de 423.4% con respecto a la cartera de inversión de este año. Con este incremento habrá una recuperación en el gasto en este tipo de proyectos, ya que en 2020 y 2021 el presupuesto destinado a la inversión en infraestructura en salud tuvo recortes consecutivos de 37.8% y 71.0%, respectivamente.

Son tres proyectos los que se realizarán a través de la Secretaría de Salud, con un presupuesto de 28.6 mmdp, y que corresponden a la sustitución de arrendamientos de bienes inmuebles en CDMX. Los 10 proyectos restantes se llevarán a cabo a través distintos Institutos de Salud, el Hospital Infantil y la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, sumando un monto de 605.7 mdp.

Es el Instituto Nacional de Pediatría quien más presupuesto recibirá, con 195.7 mdp; tendrá un incremento de 529% (164.6 mdp) con respecto a este año. A su cargo tendrá tres proyectos, dos de adquisición de equipo médico de alta tecnología y uno para el mantenimiento de una subestación eléctrica. 

El Instituto Nacional de Medicina Genómica contará con un presupuesto de 178.2 mdp para un proyecto, cuyo propósito es continuar con la creación y equipamiento de las instalaciones del Instituto.

El 59% de la composición de la cartera de inversión de la SSA corresponde a inversiones de adquisiciones, el 28% a proyectos de Inversión de Infraestructura Social, el 7% a inversión de inmuebles y el 6% restantes a inversión de mantenimiento. Con respecto al año previo, es la inversión en adquisiciones la que más aumentará: 696.2%.

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STC Metro de la Ciudad de México

En los programas y proyectos de inversión de la SCT se identificaron dos proyectos relacionados con el STC Metro:

• 13093110003 “Ampliación Línea 12 Mixcoac – Observatorio.”
• 21093110001 Estudios de Preinversión para el Sistema Integrado de Transporte en la Zona Oriente del Valle de México: Sistema de Trolebuses para los Tramos Chalco-Tláhuac y Chalco-Santa Marta, y Rehabilitación de la Línea A del STC Metro.

Sin embargo, ninguno de ellos cuenta con presupuesto asignado en el PPEF 2022. De acuerdo con el flujo de efectivo estimado el primer proyecto, debería contar con un presupuesto de 3,077.9 mdp para el siguiente año, mientras que el presupuesto del proyecto de “Estudios de Preinversión” estimado es de 28.6 mdp.

Inversión en el sector energético

A pesar de que el sector energético es un sistema conjunto y manifiestamente un sector prioritario en su totalidad, sus diferentes ramos o componentes no serán beneficiados a la par en 2022. De hecho, mientras que la inversión para Pemex alcanzará su mayor nivel en el sexenio, la inversión para CFE caerá a su peor nivel y los recursos para la Secretaría de Energía (Sener) quedarán en su segundo peor monto.

Al interior de las diferentes carteras de inversión se identifica una concentración de los recursos en algunos cuantos proyectos, en especial en Pemex, donde cinco proyectos acumularán el 38% (145 mmdp) de los recursos de su cartera. En el caso de la CFE se observa una caída en los Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas) –proyectos en conjunto con la iniciativa privada–, que no será compensada por recursos presupuestarios. Finalmente, la Sener enfocará la mayor parte de su inversión a actividades de mantenimiento, pero con un presupuesto reducido.

Cartera de inversión de CFE

Para 2022 la cartera de inversión de la CFE será de 47.5 mmdp, 7% (3.5 mmdp) menor que en 2021, y se colocará en su peor nivel desde el inicio del sexenio. Frente a 2019, el mejor año para la CFE, la reducción será de 30% (20.5 mmdp).

Esta reducción se explica principalmente por una reducción de 28% en proyectos de inversión de infraestructura económica (-4.2 mmdp) y 22% (-3.8 mmdp) menos proyectos de infraestructura económica (Pidiregas). Esto significa que además del rechazo del Gobierno hacia los esquemas de coinversión con la iniciativa privada (Pidiregas), no se compensará la menor inversión con recursos propios. El punto positivo es el aumento en 59% del programa de inversión de mantenimiento (6.2 mmdp), luego de la caída de 2021. No obstante, este nivel se mantiene aún 57% (22 mmdp) inferior frente a 2019.

El proyecto de mayor monto económico es “Reducción de pérdidas eléctricas”, con 4.4 mmdp. Tendrá un aumento de 86% (2.2 mmdp) frente a 2021. Este tipo de obras tiene la finalidad de evitar que la energía se disipe durante los procesos de transporte, transformación y medición de la energía eléctrica, un fenómeno que se agrava cuando la infraestructura eléctrica no está en buenas condiciones.

En contraparte, el proyecto de mayor valor de 2021, “Adquisición de Acometidas y Medidores de Distribución”, sufrirá un recorte de 55% (3.1 mmdp) para 2022. Este tipo de obras permiten a CFE la lectura, conexión y desconexión remota, para así identificar los patrones de consumo de energía. De igual forma, el proyecto “Red Eléctrica Inteligente CFE Transmisión”, que integra tecnologías avanzadas de medición, monitoreo, comunicación y operación a fin de mejorar la eficiencia, tendrá un recorte de 41% (0.9 mmdp).

Otros puntos destacables es que para 2022 los proyectos de mantenimiento o estudios de preinversión para energías renovables caerán en 82% (54.3 mmdp), a sólo 11.7 mmdp. Además, no se incluyen proyectos de construcción o mantenimiento de centrales eólicas o fotovoltaicas, cuando en 2021 se presupuestaron 99.7 mdp. En el caso de proyectos con energía solar de la Planta de Agua Prieta II, los recursos se mantienen sin cambios reales, en 678 mdp.

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Cartera de inversión de Pemex

La inversión para Pemex en 2022 será de 381 mmdp, lo que significará un aumento de 20.8% (65.6 mmdp) frente a 2021, con lo que se colocará nuevamente como el ramo con el mayor presupuesto de inversión.

Al interior de su cartera, destaca un aumento de sus proyectos de inversión en infraestructura económica por 82 mmdp (29.4%) más que en 2021, para acumular un total de 363 mmdp. Al mismo tiempo se proyectan 16.7 mmdp para el programa de inversión de mantenimiento, 21.5% (3 mmdp) más que en 2021 y mil millones para el programa de adquisiciones, 48.5% (400 mdp) superior al año en curso. Por el contrario, destaca un recorte del 100% (20 mmdp) en el programa de estudios de preinversión.

Por proyecto sobresale un aumento de inversión para el campo petrolero Ku-Maloob-Zaap de 17.2% (9.5 mmdp) con lo que llegará a 62.4 mmdp de presupuesto total, y será nuevamente el proyecto con la mayor inversión de Pemex. De este campo, situado frente a la costa de Campeche, se obtienen en promedio 740 mil barriles diarios, el 40% de la producción diaria de Pemex.

El campo Ixachi, el segundo de mayor gasto asignado, tendrá para 2022 un presupuesto de 27.6 mmdp, 13.6% (4.3 mmdp) menos que en 2021. Éste es uno de los campos prioritarios del Gobierno, pero de él se obtienen 200 millones de pies cúbicos diarios de gas, apenas el 4% del total nacional, y no reporta producción de petróleo, según la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).

De igual forma destaca un aumento de 401% (19.3 mmdp) para el Complejo Antonio J. Bermúdez, que consta de los Campos Samaria, Íride, Cunduacán, Oxiacaque y Platanal en Tabasco. Este complejo contará con 24 mmdp para 2022, su mayor suma del sexenio. Para el campo Ek-Balam habrá 17. 5 mmp, un aumento de 86.8% (7.9 mmdp) frente a 2021, y para Cantarell II un presupuesto de 14.2 mmdp, 13% (2.1 mmdp) menos. En total, estos cinco proyectos tendrán 145 mmdp, el 38% de los recursos de la cartera de inversión de Pemex.

Principales proyectos de inversión 2022 de Pemex

Proyecto	mmdp	Var. 2021
Integral Ku-Maloob-Zaap	62.4	17%
Campo Ixachi	27.6	-14%
Complejo Antonio J. Bermudez	24.1	402%
CE Ek-Balam	17.2	87%
Cantarell	14.3	-13%
Uchukil Fase II	14.1	-6%
Integral Chuc	13.8	2%
Campo Quesqui	13.0	62%
Comalcalco Fase II	13.0	N/A
Proyecto Aceite y Gas en Lutitas	11.7	468,306%

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Cartera de la Secretaría de Energía

El valor de los proyectos de inversión de la Secretaría de Energía (Sener) se colocará en 2.7 mmdp, 27.4% (1.0 mmdp) menos que en 2021. Se destacan recortes de 34.7% (947 mdp) en el programa de mantenimiento y 66.9% (254 mdp) en los proyectos de inversión en infraestructura económica.

Los recortes se concentran principalmente en cuatro proyectos. Su proyecto de mayor valor, “Rehabilitaciones de las estaciones de compresión a nivel nacional del Centro Nacional de Control del Gas Natural (Cenegas)” tendrá 624 mdp, 58% (860 mdp) menos que en 2021. El Centro tiene la función de garantizar la continuidad y seguridad en la prestación de los servicios del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado de Gas Natural, para contribuir con el abastecimiento del suministro de dicho energético en territorio nacional.

Dentro del mismo sistema, el proyecto “Modernización integral de las estaciones de medición del Sistema Nacional de Gaseoductos del Cenegas” será 25% (197 mdp) más reducido, con 588 mdp, y “Modernización de los sistemas de monitoreo de Cenegas” será de 310 mdp, 23% (97 mdp) menor. Otros proyectos de mantenimiento, comunicaciones del Centro Nacional de Control de Energía y sistemas de seguridad informática tendrán ligeros aumentos en monto. 

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Inversión por Asociaciones Público Privadas (APP)

Para detonar el crecimiento económico, además de un incremento en el gasto de inversión directa del Gobierno, en el presupuesto 2022 se han destacado inversiones impulsadas mediante el esquema de Asociación Público Privada (APP). Este es un esquema donde el sector privado realiza una obra pública asumiendo el riesgo, pero es acreedor a contraprestaciones periódicas del Gobierno y por la prestación de servicios a los usuarios.

Para 2022 se proyectan 14.2 mmdp en inversiones impulsadas por este esquema, 27.9% (3.1 mmdp) más de las aprobadas para 2021. No obstante, este monto sólo representará el 1.6% del total de la inversión física presupuestaria, lo que de entrada sirve para dimensionar su limitado impacto en el crecimiento económico.

Además, el monto presupuestado para 2022 no sorprende frente al aprobado y al observado en otros años del sexenio. Frente al presupuesto 2019 (uno no realizado enteramente por el actual Gobierno) el gasto en APP para 2022 será 44.9% (11.5 mmdp) inferior, y frente a lo efectivamente pagado ese año será 24% (4.4 mmdp) menor. Ese año ha sido el de mayor presupuestación de recursos de inversión mediante APP; no obstante, sólo representó el 3.4% del total de la inversión física.

Además del bajo nivel de inversión que representan las APP en el total, en la mayoría de los años la inversión observada se queda por debajo de lo presupuestado. De 2017 a 2020 se ha quedado 30% (5.5 mmdp) por debajo de lo presupuestado en promedio, según estimados al cierre.

Finalmente, al no ser considerados estos recursos como presupuestarios, hay poca transparencia sobre el desglose de los sectores que recibirán los recursos de APP y los efectivamente ejercidos. Esta información no está disponible ni en la Cartera de Inversión del PEF, ni en la Cuenta Pública ni en los informes de las diferentes secretarías. La información con que se cuenta reside en la Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto Económico de la Federación (PPEF). Sin embargo, parece que 2022 es una excepción, por lo menos a la hora de presupuestar recursos, ya que sí se desglosan los diferentes proyectos de APP y coinciden con el monto global de la inversión impulsada de la Exposición de Motivos.

Para el siguiente año, el 36% (5.1 mmdp) estará enfocado a proyectos carreteros, 19% (2.6 mmdp) a proyectos de salud del ISSSTE, 16% (2.2 mmdp) a proyectos hídricos, 10% (1.4 mmdp) a proyectos de la Secretaría de Salud, 8% (1.1 mmdp) a proyectos de salud del IMSS, 9% (1.3) para el sistema penitenciario y 2% (230 mdp) para el sector educación.

Frente a los datos desglosados de otros años, la inversión carretera, en salud o hídrica tampoco sorprende. En 2022 los proyectos APP carreteros serán 30% (2.2 mmdp) menores a los presupuestados para 2021. Los proyectos para el IMSS serán apenas 4% (43 mdp) mayores y los proyectos para el ISSSTE 1% (26 mdp) superiores. Los proyectos hídricos serán sólo 2% (49 mdp) superiores a los de 2019, año en el cual se desglosan los montos para este tipo de proyectos.

En proyectos carreteros, los 5.1 mmdp serán para continuar la operación de los proyectos Oaxaca-Salina Cruz, tramo Mitla-Tequisistlan-Entronque Tehuantepec II, Querétaro-Irapuato, México-Tuxpan, tramo Nuevo Necaxa-Tihuatlán, San Luis Potosí-Ciudad Valles tramo Río Verde-Ciudad Valles, Irapuato-La Piedad, Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo y Nueva Italia-Apatzingán.

Para el sector salud los 1.4 mmdp serán para los Hospitales Regionales de Alta Especialidad en Ixtapaluca, Estado de México, Ciudad Victoria, Tamaulipas y de la región del Bajío, Guanajuato. Los 1.1 mmdp de infraestructura hospitalaria del IMSS corresponden al Hospital General en la localidad de Tapachula, Chiapas, y hospital de Bahía de Banderas, Nayarit. Los 2.6 mmdp del ISSSTE serán para la Clínica Hospital en Mérida, Yucatán; Hospital General Aquiles Calles Ramírez en Tepic, Nayarit; Hospital General Dr. Daniel Gurría Urgell en Villahermosa, Tabasco, y el Hospital General en la Delegación Regional Sur de Ciudad de México.

En proyectos hídricos, entrarán en ejecución dos en Baja California, con una inversión de 1.8 mmdp, y uno de gestión de residuos sólidos urbanos en Michoacán, con una inversión de 437 mdp. En el sector educación, el proyecto para la prestación de servicios denominado Nuevo Campus de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí, con 230 mdp, y 1.3 mmdp en el sector penitenciario para la construcción, rehabilitación, adecuación, equipamiento y amueblado del Complejo Penitenciario Federal Papantla, Veracruz.

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Lo hemos enunciado ya, y debemos insistir: los ingresos esperados para 2022 están sobreestimados. Les explicaremos por qué.

Para 2022 la Secretaría de Hacienda pretende alcanzar una cifra récord de ingresos por6.17 billones de pesos, 7.5% (429 mil millones de pesos [mmdp]) más de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año. Al analizar esta proyección se identifican tres factores en los que el Gobierno basa sus expectativas: un aumento histórico del IVA, ingresos petroleros sin precedente en el sexenio y aprovechamientos no explicados cada vez más grandes. Vamos por partes… 

Apuesta por un IVA histórico

Para 2022 el Gobierno está apostando por un crecimiento de 7.7% (280 mmdp) de los ingresos tributarios, lo cual de inicio se ve difícil, debido que desde 2016, cuando tuvieron un aumento de 11.9% (372 mmdp), no se ha repetido tal hazaña. Desde entonces, el mejor crecimiento que se ha reportado es un 2.3% en el último año de Peña Nieto, seguido por 0.9 y 0.8% en 2019 y 2020, respectivamente. Es verdad que de enero a julio los ingresos tributarios han crecido en 8.2% (258 mmdp) impulsados por el rebote de la actividad económica luego de la crisis sanitaria de 2020, pero ese factor se diluirá para 2022.

Específicamente, detrás de las estimaciones optimistas de recaudación para 2022 está un crecimiento esperado de 19% (198 mmdp) del Impuesto al Valor Agregado (IVA), una expansión de la cual no se tiene precedente. El mejor registro de crecimiento de este tributo se dio en 2010: en 18.8%, por un efecto rebote luego de la crisis de 2009, cuando el PIB se contrajo 6.5% y el IVA 15.3%. También en 2010 entró en vigor el aumento de la tasa del IVA cobrada a los consumidores, de 15 a 16%. Ya en 2011, en el segundo año de recuperación, el IVA creció sólo 3%, lo cual sirve de analogía para 2022, el segundo año postcrisis.  Contemplemos, además, que para 2022 no se plantea un incremento en las tasas del IVA, ni una reducción de las exenciones o bienes sujetos a la tasa cero; por el contrario, se añaden bienes a la lista que no tributará IVA, como mostramos en el siguiente cuadro:

Principales cambios fiscales en materia del IVA para 2022

Medida	Descripción
No acreditamiento del IVA por el pago de inversiones, compra de bienes, objetos intangibles, importaciones, etc.	Cuando las actividades que no se consideren realizadas en México; el pedimento de importación no venga al nombre del acreditado.
Tasa 0% alimentos para mascotas, excepto alimentos procesados para perros y gatos	En fechas recientes han surgido algunos criterios jurisdiccionales y administrativos que consideran que la tasa del 0% del IVA sólo es aplicable a los productos destinados a la alimentación humana. A efecto de que exista seguridad jurídica, se clarifica que la tasa 0 aplica también en alimento de mascotas.
Tasa 0% a productos de gestión menstrual	Actualmente las toallas, tampones y copas sanitarias para uso menstrual, están gravados con el IVA a tasa del 16%
Definir que el uso o goce temporal de bienes en territorio nacional siempre esté sujeto al pago del IVA	En algunas ocasiones, los contribuyentes consideran que el uso o goce de bienes no se encuentra gravado por haber sido entregados en el extranjero, a pesar de que éstos se utilizan en territorio nacional

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Como se ve, las modificaciones que se proponen para 2022 en la Ley del IVA no parecen justificar directamente los incrementos en la tributación que se esperan. La mayoría de los cambios más bien van en la dirección contraria a su impulso. Por otro lado, los cambios para la acreditación del IVA tampoco parecen demasiado significativos en términos de aumento de la recaudación, ya que se enfocan en el IVA recaudado a través del comercio exterior, que representa sólo el 30% del total de este impuesto. En otras palabras, el mayor potencial de recaudación de este impuesto se genera en el mercado interior. En efecto: el hipotético impulso en la recaudación del IVA en 2022 dependerá de la actividad económica.

Regresemos al factor rebote económico. Hay que apuntar que éste, luego de la crisis de 2020, no parece estar impulsando al IVA como en las crisis previas. De enero a julio de 2021, el IVA acumula un crecimiento de 13% (75 mmdp) luego de que en 2020 se contrajera 4% (22 mmdp) en el mismo periodo. No obstante, es mejor que lo esperado por Hacienda, que pronosticó para 2021 un IVA 5% (53 mmdp) menor a lo observado al cierre de 2020 y 6.9% (75 mmdp) menor a lo aprobado en 2020, como si no esperase que la demanda se mantuviera fuerte. De cualquier forma, frente a la crisis de 2009, este tributo acumula una menor recuperación, incluso con estimaciones de crecimiento superiores al 6% que plantea el Banco de México. Desde esta perspectiva, con una estimación de crecimiento inferior a la de 2021 (3% de Banxico), un crecimiento de 19% del IVA en 2022 se ve complicado.

Otro factor que limita la consecución de altos niveles de IVA es el Indicador Mensual de Consumo Privado en el Mercado Interior (IMCPMI)^[1], que no acaba de recuperarse, a pesar del rebote del PIB. Con los datos más recientes a junio, el IMCPMI se observa 3 puntos por debajo de su nivel previo al primer bimestre de 2020, antes de la pandemia. Además, en junio retrocedió 0.8% frente al mes previo, con lo que se rompió la racha de aumentos, según datos del Inegi.

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El SAT tiene otra manera de aumentar la recaudación del IVA: limitando las devoluciones y compensaciones de este impuesto, algo que al parecer ha venido sucediendo. Al segundo trimestre de 2021 el dinero que el SAT devolvió o compensó cayó 4%; el monto se redujo a 501 mmdp, frente al mismo periodo de 2020. Como referencia, las devoluciones y compensaciones de enero a junio de 2017 alcanzaron un monto histórico de 590 mmdp. Así, se acumularon cuatro años seguidos en los que el SAT ha reducido el flujo de efectivo de las empresas, lo que afecta su operación. Estas limitaciones deben llevarse a la práctica con estricto apego a la normativa y con claridad de las razones que las motivan. No deben percibirse como un acto arbitrario; de lo contrario pueden incrementar la incertidumbre sobre los retornos, desmotivar la inversión, la actividad económica y, por ende, la propia recaudación del IVA.

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¿Un ISR en coma aumentará 4.8%?

Para el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el gravamen de mayor importancia para el Gobierno federal, también se tienen estimados optimistas. En 2022 se espera un crecimiento de 4.8 % (94 mmdp) frente a los ingresos presupuestados para este año. Cabe señalar que en 2021 se esperaba que este tributo creciera en 3.9% frente a lo observado a finales de 2020; sin embargo, al mes de julio se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo reportado en el mismo periodo de 2020.

La escasa recuperación del ISR está relacionada con la destrucción de empresas durante la pandemia y con la pérdida de empleos formales. Según el Estudio de la Demografía de los Negocios del Inegi, de 4.86 millones de establecimientos micro, pequeños y medianos reportados en los Censos Económicos 2019 se registró una reducción de 8% (391 mil negocios) en 2020. Este resultado se debió al cierre permanente de 1.01 millones de unidades económicas, compensado en parte por el nacimiento de 619 mil negocios^[2].

Finalmente, en materia de cambios fiscales la creación del Régimen Simplificado de Confianza (RSC) es la principal apuesta para incrementar la recaudación de ISR (describimos sus medidas principales en el cuadro siguiente). Con este régimen se pretende la incorporación de 30 millones de nuevos contribuyentes, entre 2022 y 2026. No obstante, esta cifra se logrará a cuatro años, según declaraciones de la jefa del SAT, Raquel Buenrostro, por lo que el aumento en la base de contribuyentes poco tendrá que ver con el 4.8% de crecimiento que se espera para 2022 en el ISR.

Régimen Simplificado de Confianza

Medida	Descripción
Unión de distintos regímenes	EL RSC absorberá 4 regímenes actuales: personas físicas con actividad empresarial; incorporación fiscal; arrendamiento; y actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y silvícolas.
Simplificación administrativa	Mediante un algoritmo el SAT determinará las declaraciones preliminares para simplificar el pago de impuestos.
Tasas reducidas	Las personas físicas con menos de 3.5 millones de pesos anuales pagarán ISR de entre 1 y 2.5%. La medida excluye al régimen de salarios. Para personas morales el límite será hasta 35 millones, aunque no está claro qué tasa de impuestos se les aplicará. No obstante, un beneficio adicional que tendrán será la deducción de inversiones a menor plazo y pagos provisionales conforme la utilidad fiscal determinada a partir de ingresos y deducciones amparadas con CFDI.

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IEPS a la baja

En el caso del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), el tercer impuesto de mayor peso, el siguiente año se espera una contracción de 4.6% (24 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021, pero una recuperación de 1.4% (6.8 mmdp) frente a lo observado al cierre de 2020. A pesar de que se estima una contracción, este pronóstico podría ser también optimista si se considera que al mes de julio el IEPS reporta una contracción de 8% (22.8 mmdp), impulsado por menores ingresos en su componente de gasolinas y diésel.

Para 2022 se espera que el IEPS por gasolinas y diésel sea de 318 mmdp, 12.7% (46 mmdp) menos de lo presupuestado para 2021 y 1.9% (6 mmdp) menor a lo observado en 2020; es decir, peor a lo observado durante el punto álgido de la crisis económica.

Es importante destacar que las expectativas sobre la recaudación de este impuesto resultan contradictorias con el panorama que se tiene sobre el resto. Los crecimientos que se esperan en la recaudación del IVA, ISR e ISAN suponen que en 2022 continuará el rebote o el dinamismo económico. Entonces, uno se pregunta por qué ese dinamismo está ausente en los estimados del IEPS de gasolinas y diésel (¿o se debe más bien al auge del mercado negro?).

Para compensar, destaca un pronóstico de IEPS sobre cervezas y bebidas refrescantes de 42.7 mmdp, 18% (6.5 mmdp) mayor a lo presupuestado para 2021 y 12.8% (4.8 mmdp) mayor a lo observado al cierre de 2020. Este nivel sería similar al observado en 2018. Igualmente, por el IEPS sobre bebidas alcohólicas se esperan 20.2 mmdp, es decir, un incremento de 24% (3.9 mmdp) frente a lo presupuestado para 2021 o de 7.4% (1.4 mmdp) frente a lo observado en 2020. Este nivel no tiene precedente en ningún año que se tenga registro.

Para lograr esta nueva hazaña la autoridad fiscal no apuesta por un aumento de impuestos en las bebidas alcohólicas, sino a una reducción del mercado negro. Para conseguirlo, impondrá mayor control a través de códigos QR en las botellas de bebidas alcohólicas y la obligación por parte de los centros de consumo de verificar en presencia del consumidor que las bebidas son legales.

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Modificaciones para la Ley del IEPS 2022

Combustibles automotrices	Cuando se detecte que se introdujeron combustibles automotrices y se omitió el pago de impuesto, se aplicará la cuota que corresponda, además de las sanciones pertinentes
Marbetes electrónicos	Se amplía la definición de marbete. Podrá ser físico o electrónico
Lectura de código QR	Los establecimientos de consumo final tendrán la obligación de realizar, en presencia del consumidor, la lectura del código QR del marbete de las bebidas alcohólicas

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Más ingresos ocultos: los no tributarios no petroleros

Los ingresos no tributarios y no petroleros, o ingresos no recurrentes, se han convertido en la salvación del erario ante estimaciones fallidas del resto de ingresos. Irónicamente, estos ingresos pronto dejarán de ser “no recurrentes”, porque la Federación los obtiene ya de manera regular, pero sin explicar cabalmente su origen, es decir, de dónde los saca. Particularmente, en la parte de Aprovechamientos se han contabilizado ingresos extraordinarios, como las transferencias del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), los remanentes de Banxico o los recursos por la extinción de fideicomisos, que evitan que el déficit público sea aún mayor.

Para 2022, el Gobierno espera obtener 240 mmdp de ingresos no tributarios, 13.4% (28.3 mmdp) más que lo presupuestado para 2021, de los cuales el 95% provendrá de los Aprovechamientos. Los otros no tributarios, como Derechos, Contribuciones y Mejoras y Productos, tendrán variaciones mínimas en cuanto a porcentaje o monto.

Dentro de los Aprovechamientos se contabilizan los ingresos por multas, indemnizaciones, cuotas, regalías, entre otros. No obstante, el 97% de los Aprovechamientos estimados para 2022 (179 mmdp) están clasificados como Otros, otros: la llamada “caja negra de los ingresos”. La estimación de estos recursos significa que el Gobierno espera algún tipo de ingreso extraordinario. Ya que el tipo de cambio se ha mantenido constante (sin afectar las reservas de Banxico que detona el pago del remanente), y que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) está casi agotado, es de suponerse que la Federación aumentará los esfuerzos en la extinción de fideicomisos para obtener estos recursos no recurrentes. Esta “caja negra” se ha incrementado en los últimos años.

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Recapitulemos: en los últimos años los ingresos no tributarios observados han sido superiores a los presupuestados, lo que ha rescatado en parte a la hacienda pública. Esto ha sucedido por el uso de los fondos de emergencia, remanentes de Banxico y, recientemente, por la extinción de fideicomisos. No obstante, cabe preguntarse: ¿hasta cuándo se podrá mantener esta tendencia de disponer de ingresos no recurrentes?

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Los petroleros o Jauja

Para 2018 se espera lograr ingresos petroleros de 1.87 billones de pesos, un crecimiento de 11.9% (115 mmdp) más de los presupuestado para 2021, pero 2.6% (28.9 mmdp) menores a lo estimado al cierre de año. Llegar a este nivel de recaudación significa regresar a niveles previos de 2018, cuando la situación de Pemex era muy diferente a la actual.

A julio de este año, los ingresos petroleros acumulan 507 mmdp, un crecimiento de 59.8% (190 mmdp), luego del desplome visto en 2020. Sin embargo, en lo que va del año se le transfirieron a Pemex 113 mmdp, por lo que el crecimiento sin transferencias sería de sólo 24.2%. De hecho, con ese nivel de recaudación sin transferencias a julio (394 mmdp), se encontraría 38% por debajo del nivel de ingresos de 2018 (640 mmdp), al cual se pretende regresar el siguiente año.

Una posible estrategia para incrementar la recaudación de impuestos petroleros es la mayor inversión que se le destinará al fracking o fracturación hidráulica, a pesar de la manifiesta oposición del Gobierno a esta práctica. En la cartera de inversión para 2022 de Pemex, Exploración y Producción se anticipa un gasto de 11.6 mmdp para fracking, 438,606% más de lo presupuestado para este mismo proyecto en 2021, y la mayor asignación de la que se tenga registro desde 2015. Este gasto para la extracción de gas y aceite de lutitas se concentrará en Coahuila y Veracruz. No obstante, será complicado que este crecimiento en inversión se refleje en una mayor cantidad de petrolíferos, al menos en el corto plazo.

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Más impuestos por automóviles, sin vender más

Otra apuesta recaudatoria será alcanzar 12.1 mmdp por el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), un crecimiento de 55% (4.3 mmdp) frente a lo aprobado en 2021, o 33% (3 mmdp) superior a lo observado en 2020. De hecho, este nivel de recaudación es más parecido al observado en 2018 o 2017, cuando se reportaban mejores niveles de ventas.

El problema con esta estimación es que la venta de automóviles nuevos está lejos de recuperarse. Hasta agosto de 2021 la venta de autos fue de 357 mil unidades, según cifras del Inegi, una recuperación de tan sólo 7.6% (25 mil unidades) frente al mismo periodo de 2020. Ahora, frente al 2018 las ventas de autos están 35% (193 mil unidades) por debajo, y frente a 2017 los están 43% (265 mil unidades). Para el segundo año de la recuperación postpandemia se ve complicado regresar a esos niveles de ventas y recaudación.

Podría ser que la autoridad hacendaria federal espera que este aumento en la recaudación se dé por cambios en la forma de pagar el ISAN. Para 2022, se pretende establecer nuevas reglas para el pago de automóviles blindados, para que en ningún caso el impuesto a pagar por dichos vehículos sea menor al que tendría que pagarse por la versión de mayor precio de enajenación de un automóvil sin blindaje del mismo modelo y año. Lamentablemente no hay cifras oficiales de la cantidad de vehículos blindados que se venden en México. Según el Consejo Nacional de la Industria del Blindaje (CNIB), los vehículos que son reforzados con blindaje son principalmente los modelos Suburban, Grand Cherokee y Tahoe, que pertenecen a la categoría SUV. Esta categoría representa alrededor del 30% del total de vehículos nuevos vendidos en 2021, y aunque todos fueran de tipo blindado, no parece razonable que una modificación en su cobro de impuestos justifique un incremento de 55% en el ISAN para 2022.

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La cereza en el pastel: deuda pública

Además de unos ingresos tributarios y no tributarios difíciles de alcanzar, para 2022 se plantea pedir al Congreso los ingresos derivados de financiamiento más grandes que se tiene registro: 915 mmdp, un aumento de 17% (130 mmdp) frente a lo aprobado para 2021. Sí, a pesar de la narrativa presidencial de que en este sexenio la deuda no ha subido.

Esto se debe a que los gastos totales del sector público que prevé Hacienda serán de 7.48 billones de pesos, mientras que los ingresos que anticipa sólo llegarán con todo y todo a 6.17 billones.

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Nuestras conclusiones

Los estimados positivos en recaudación de la Secretaría de Hacienda para 2022 penden de un hilo: un gran crecimiento económico que eleve la dinámica de consumo y empleo por encima de lo visto antes de la crisis del covid-19. Lamentablemente, los indicadores débiles de consumo, empleo, número de contribuyentes, ventas de automóviles, entre otros, no generan confianza de que estos pronósticos se cumplan.

Las condiciones tampoco son halagüeñas para 2021, a causa de la permanencia en la desconfianza de la inversión. Si bien a junio de este año la inversión fija bruta tuvo un crecimiento de 16.8% con relación a junio de 2020, eso no compensó la caída de 24.21% de 2020 frente a 2019, según el Inegi. De hecho, el Índice de Inversión Fija Bruta reporta 92 puntos, 4.2 menos que en febrero de 2020 (previo a la pandemia); 14.6 puntos menos que en diciembre de 2018 (previo a la entrada de este Gobierno) o 24.6 puntos menos frente a junio, antes de las elecciones presidenciales.

En el último mes se ha dado a conocer el cierre de tres terminales de almacenamiento de combustibles del sector privado por parte de la Comisión Reguladora de Energía (CRE); además, la Secretaría de Energía canceló los permisos de importación de las empresas Trafigura y Windstar. Esta tendencia a la estatización de la economía para beneficiar a empresas como Pemex o CFE no deja de añadir desconfianza en el sector privado, por lo que una recuperación de la inversión, del crecimiento y de la recaudación se ven complicadas.

Las consecuencias de lanzar estimaciones de recaudación fuera de la realidad serán mayores en un escenario de agotamiento de los Fondos de Estabilización. Al segundo trimestre de 2021 el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) cuenta con sólo 15.5 mmdp, luego de que en 2018 cerrara con más de 308 mmdp. El Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) tiene 29.2 mmdp, cuando en 2018 cerró en 96 mmdp. Además, dicho instrumento fue bursatilizado y debe 70 mmdp a 15 años. Ni hablar del desaparecido Fondo de Desastres Naturales (Fonden) y los escasos 9.2 mmdp presupuestados contra desastres para 2022. Todo esto implica que los cambios en la liquidez del Gobierno podrían impactar directamente en la capacidad de gasto. De no materializarse el crecimiento económico estimado por Hacienda y el crecimiento de la recaudación en los diferentes ingresos, el Estado podría quedarse sin recursos para financiar el gasto público y verse orillado a pedir más deuda o a recurrir nuevamente al recorte indiscriminado de programas sociales, gasto corriente de las dependencias o transferencias a los estados. Todo esto con graves consecuencias en la perspectivas de eficiencia del sector público y en el desarrollo social.

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^[1] Inegi. el Indicador Mensual de Consumo Privado y Mercado Interior (IMCPMI) https://www.inegi.org.mx/temas/imcp/

^[2] Inegi (2021) Estudio de la Demografía de los Negocios 2020. Recuperado de: https://inegi.org.mx/programas/edn/2020/#Documentacion

El regreso al pasado es una constante en varias políticas públicas que ha ejecutado la presente administración federal. Entre las que plantean preocupaciones más inmediatas está la previsión contra desastres naturales. Antes que el Fonden arrancara su operación en 1999, los gobiernos –federal, estatal y municipal– debían responder a los desastres naturales reorientando su gasto público, que ya se encontraba comprometido para otros fines. El problema era que no siempre lograban obtener los recursos necesarios en el momento oportuno. La puesta en marcha de este fideicomiso consiguió dar justo esa certeza. A pesar de que en algunos casos se documentaron malos manejos de los recursos entregados a las entidades federativas, la garantía de contar con los recursos es invaluable, sobre todo en estos tiempos que vivimos.

Con la eliminación de este instrumento en 2020, México regresó al pasado, a una época de vulnerabilidad ante desastres naturales. Aquí explicamos por qué.

Tras el decreto de extinción del Fonden, el Gobierno prometió cubrir las emergencias con el presupuesto. Para 2022 se proyectan transferencias en el Ramo 23 por 9.2 mil millones de pesos para el “Fonden”. Aunque así se clasifican, sabemos que no irán a este fondo ya disuelto: simplemente están ahí para reaccionar, en teoría, ante un desastre, sin reglas de operación o un esquema previsto de cómo y cuándo se van a asignar los recursos. Ya no hay mecanismo de ahorro, la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para ese fin tenga presupuesto disponible ese año; es decir, que se le apruebe presupuesto y que en la práctica los ingresos de Hacienda vayan bien frente a los estimados, lo que implica enfrentar un mayor riesgo ante eventualidades y cambios en el flujo de efectivo (liquidez) del Gobierno. Ahondamos más en este asunto en el apartado final: “Resumen del proceso de extinción e indefinición”.

Por lo demás, este monto presupuestado para 2022 es sólo 0.1% superior al de 2021. No obstante, frente a 2018, último año de Peña Nieto, estas transferencias al Fonden o recursos para atender desastres naturales serán 68% menores, es decir, 19.6 mil millones de pesos menos. Hay que precisar que en 2018 se hizo un esfuerzo por reponer los recursos del Fonden gastados luego del terremoto de 2017. Aun así, los recursos presupuestarios planteados para 2022 están ligeramente por debajo del promedio de la última década.

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Además, si se considera que de 2012 a 2020 la disponibilidad promedio del Fonden fue de 17.2 mmdp, lo presupuestado para 2022 sólo representará el 53% del colchón del extinto fideicomiso. Hay que recordar que en el primer semestre de 2021 el Gobierno tomó de este fondo 25.4 mmdp para financiar otros programas presupuestarios, los cuales no se repondrán para 2022.

Esto deja en vulnerabilidad al erario, si se toma en cuenta que el Fonden tuvo egresos promedio entre 2012 a 2020 de 23.3 mil millones de pesos, considerando el pago de instrumentos financieros como bonos y seguros catastróficos que se depositaban en el Fonden, los cuales no son una garantía, por las cláusulas de los mismos.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2022, la Secretaría de Hacienda destaca que para cubrir la desaparición del Fonden se contará con un seguro y bonos catastróficos para atender desastres, como si fueran la solución definitiva. Además, estos instrumentos ya se utilizaban, por lo que no compensan al extinto fideicomiso. De hecho, de 2012 a 2020 los ingresos presupuestarios del Fonden representaron el 48% de los ingresos totales que el mismo fideicomiso reportó, por lo que es de suponerse que el resto fue compensado por dichos instrumentos financieros. En otras palabras, la parte no garantizada por seguros o bonos deberá seguir siendo garantizada por el Gobierno, con lo cual se corre el riesgo de no contar con disponibilidad de recursos si las expectativas de ingresos no se materializan.

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Bono y seguro catastrófico: sin novedad

La primera herramienta que contempla Hacienda para sustituir al Fonden para 2022 es un seguro de daños ocasionados por desastres naturales (Seguro Catastrófico), cuya vigencia será del 5 de julio de 2021 al 5 de julio de 2022, el cual ofrece una cobertura hasta por 5 mil millonesde pesos, y se activa ante desastres naturales que superen un nivel mínimo de daños de 275 millones de pesos y un acumulable de 750 millones de pesos.

Además, se prevé un Bono Catastrófico por 485 millones de dólares (8.9 mil millones de pesos) contra pérdidas derivadas de sismos y ciclones tropicales, cuya vigencia será hasta marzo de 2024. El bono fue contratado a través del Banco Mundial (BM).

Pero, de nuevo, hay que subrayar que el uso de bonos catastróficos y seguros no es algo nuevo. En realidad, desde 2006 se utilizaban para complementar la cobertura del Fonden. Es decir, que Hacienda cuente con un bono y seguro catastrófico no compensa la desaparición del fideicomiso ni brinda cobertura extra a la que ya se tenía.

Según el Banco Mundial (BM)^[1] el Fonden era uno de los vehículos más avanzados para gestionar desastres naturales, ya que contaba con reservas propias y se complementaba con Bonos Catastróficos contratados en 2006, 2009, 2012, 2017 y 2018.

Con estos bonos se obtuvieron 50 millones de dólares para el huracán Patricia de 2012, y 150 millones para el terremoto de 2017. No cubrieron otros desastres.

El bono más reciente, contratado en marzo de 2020 con una cobertura de 485 millones de pesos, estaba pensado para funcionar como todos los anteriores, es decir, para transferir recursos en caso de que se cumplieran las cláusulas de la cobertura de riesgo. Ahora, la encargada de gestionar y repartir los recursos obtenidos por los bonos es la Aseguradora Agropecuaria Mexicana (Agroasemex), empresa pública de Hacienda.

En lo que toca a los seguros, al menos desde 2011 se utilizaban estos instrumentos para complementar al Fonden, según datos de la Segob^[2]. Ese año se contrató un seguro por 4.8 mil millones de pesos contra desastres como sismos, huracanes e inundaciones, y distintos tipos de afectaciones a infraestructura. Éste se activaba luego de 12.5 mil millones de primeras pérdidas, que debía pagar el Fonden; luego, 4.8 mil millones eran rembolsados por las aseguradoras y si se pasaba de este margen, el Fonden tenía que volver a hacerse cargo de las indemnizaciones.

Posteriormente, en 2015 entró un esquema de aseguramiento donde los primeros 300 millones eran pagados por la aseguradora; pasado ese límite, 750 millones eran pagados por el Fonden; luego entraban 5 mil millones de cobertura, tras los cuales entraba de nuevo el Fonden. Este esquema, que mostramos en la siguiente figura, es similar al que propone Hacienda para 2022.

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Fuente: Comisión Nacional de Previsión de Desastres (2017)

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El problema del bono catastrófico

En suma, contar con bonos catastróficos no garantiza que todos los desastres naturales vayan a estar cubiertos. Como todo seguro, es un instrumento donde las empresas que proveen la cobertura apuestan a que no se cumplirán las características mínimas para reembolsar los daños. En el caso del bono catastrófico que tiene México, sólo cubre contra daños de terremotos y huracanes, de cierta magnitud y en ciertas zonas del país.

No hay cobertura contra sequías, incendios forestales, nevadas, granizadas, frentes fríos, tormentas eléctricas, erupciones volcánicas o tsunamis, por ejemplo. Además, la cobertura contra terremotos varía según la intensidad y la zona. La magnitud más baja que detona la cobertura es de 7.4 grados en la Ciudad de México y Estado de México, 7.9 en Michoacán y de 8 grados en Guerrero y Oaxaca.

En el caso del temblor de 7.1 grados del pasado martes 7 de septiembre de 2021, la agencia Artemis –encargada de evaluar la procedencia de pago de los bonos catastróficos– descartó que se detonara un pago, ya que el temblor no alcanzó el umbral mínimo.

En el caso de huracanes, depende de la presión atmosférica medida en milibares. Hay que recordar que cuando la presión atmosférica es superior a 1,013 milibares, tenemos una alta presión o anticiclón, mientras que si la presión es inferior a esa medida se dice que tenemos baja presión: borrasca o ciclón.

Pues bien, para que se pague por lo menos 50% del total de la cobertura la presión debe ser menor a 932 milibares, y para que se pague 100% de la cobertura la presión debe bajar de 920 milibares.

Por ejemplo, el Huracan Odile de 2012 de Baja California Sur, que dejó más de 16 mil millones de pesos en daños, no detonó el pago del seguro, ya que el Centro Nacional de Huracanes (NHC, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos determinó que la presión atmosférica bajó sólo a 940 milibares, según la agencia crediticia S&P.

Para colmo, el bono no cubre todos los desastres. Para el CAT-Bond que venció en 2021 se tuvo que pagar una prima de riesgo de 28 millones de dólares, para una cobertura de 235 millones, según el Banco Mundial. No hay datos disponibles del costo del actual bono catastrófico.

(ANEXO)

Resumen del proceso de extinción e indefinición:

1. En 2020 se decretó la extinción de este fideicomiso, con lo cual el Gobierno obtuvo 25.4 mmdp que utilizó para otros fines, mientras que prometió apoyar a los estados con dinero del presupuesto a través de la Secretaría de Hacienda. 
2. No fue sino hasta mediados de agosto de 2021 que se publicó la existencia del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, que sustituye las reglas de operación del Fonden.
3. Ahora, los estados deberán solicitar el apoyo la Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC) de la Segob, y ésta a su vez pedirá una evaluación a una “instancia técnica” para evaluar el daño. Luego se pedirán los recursos a Hacienda. Hasta el momento no hay una partida para este efecto.
4. No obstante, desde diciembre de 2020 está en el aire la Ley General de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil, que contempla la creación de la Agencia de Gestión Financiera de Riesgos Públicos (instancia técnica) que será la encargada de evaluar las solicitudes apoyo ante desastres de los estados afectados.
5. Cabe destacar que el nuevo mecanismo no es un sustituto del Fonden, el cual era un fideicomiso que, al permitir el ahorro, garantizaba que el Gobierno contara sí o sí con recursos para apoyar a los estados a atender emergencias por desastres. Ahora no hay mecanismo de ahorro, la disponibilidad de recursos dependerá de que el programa presupuestario para ese fin tenga presupuesto disponible ese año.
6. Finalmente, la falta de certidumbre en el mecanismo del Fonden ya ha implicado que en el primer semestre de 2021 el gasto en reconstrucción cayera a 3.6 mmdp, 44% menos que en el mismo periodo de 2020 o 63% menos que el promedio de los últimos seis años. Hasta finales de 2020, este fondo se había utilizado para la reconstrucción de desastres ocurridos tan atrás como 2016 en 12 estados del país. En lo que va del año, sólo recibieron recursos Chiapas, Tabasco y Veracruz. En 2019 hasta 23 estados se beneficiaron de recursos del Fonden, por más de 10 mil millones de pesos, para atender las consecuencias de desastres desde 2014.
7. Para este año se habían aprobado, dentro del Ramo 23, 8.7 mmdp (4.4 mmdp a julio) en Aportaciones a fideicomisos públicos para el Fonden; sin embargo, al primer semestre la SHCP modificó el presupuesto y éste pasó a cero pesos. Con todo, se transfirieron al Ramo 09, Comunicaciones y Transportes, 3.6 mmdp para obras de reconstrucción de la infraestructura dañada.

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^[1] 2020. World Bank. Insuring Mexico Against Natural Disasters. Recuperado de: https://thedocs.worldbank.org/en/doc/737151585254940284-0340022020/original/FONDENMexicoCatBondCaseStudy3.4.2020final.pdf

^[2] 2012. Secretaría de Gobernación (Segob). Estrategias de Aseguramiento del Sector Público. Recuperado de: https://www.amis.com.mx/InformaWeb/Documentos/Archivos/4_Danos_DLSHCP_FONDEN_Estrategias_Aseguramientio_Sector_Pulblico_8_May_12.pdf 

Nuevamente el gasto en salud es el foco de atención en un Paquete Económico. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2022 el Gobierno propone un gasto funcional en salud de 704.0 mil millones de pesos, lo que supone un incremento anual de 15.2% (105.2 mmdp) con respecto al monto aprobado para 2021.

A primeras luces se trata del mayor incremento en el gasto de salud propuesto en los últimos años. Según la narrativa oficial, tiene como objetivo destinar recursos para enfrentar los estragos por la covid-19 y resarcir las deficiencias del sector en materia de infraestructura, equipamiento, personal y medicamentos, así como destinar recursos a la atención de las personas que no tienen servicios médicos a través de la seguridad social. Veamos en qué consiste.

Al analizar cómo se planean asignar los 105.2 mmdp ‘extra’ en salud a detalle descubrimos lo siguiente: 

• 52% del incremento en el gasto se asignó a los programas de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS (19.7 mmdp) y la Secretaría de Salud y al programa (7.5 mmdp) de “Adeudos con el IMSS e ISSSTE y fortalecimiento del Modelo Atención Integral de Salud”. A pesar de que este último programa busca destinar recursos al Modelo de Atención Integral de Salud^[1], no se especifica el monto que se ejercerá en dicho modelo.
• 39% del aumento se realiza en programas relacionados con servicios médicos y atención a pacientes: “Programa de Vacunación de la SSA” (26.5 mmdp o 1,187% de aumento), “Programa IMSS-Bienestar” (9.6 mmdp o 68%) y el “Programa de Atención a la Salud” (5.2 mmdp o 11%).

Cabe señalar que vemos muy positivo que se proponga un ambicioso aumento al Programa de Vacunación (13 veces mayor), el cual había sido ‘recortado’ en los años anteriores. En 2021 el presupuesto del programa es de 2.2 mmdp; para 2022 se contempla un monto de 28.7 mmdp. Se celebra, claro, porque con este programa se planean desarrollar campañas de vacunación que eleven la cobertura de niños de un año. Hay que subrayar que de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2018-2019, en ese periodo el país reportó sus peores niveles de vacunación en los últimos 18 años, ya que sólo el 18.5% de los niños menores de un año cuentan con el esquema de vacunación completo.  

No obstante, encontramos ciertos matices en el incremento de recursos al programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” del IMSS y la Secretaría de Salud, y de “Atención a la Salud”, también a cargo de esta última secretaría. Gran parte del alza en el presupuesto de estos programas se destinará al pago de sueldos, prestaciones y estímulos al personal médico, es una buena noticia que se fortalezcan los sistemas de salud pública de México con más personal y que este cuente con mejores condiciones laborales. México exhibe rezagos en el número médicos y enfermeras por pacientes. Pero, es importante señalar que notamos que habrá un incremento en las remuneraciones al personal eventual de la Secretaría de Salud, por lo que al parecer no se trata de un cambio permanente. Además, los esquemas de contratación temporal son repudiados por el Gobierno, mismo que ha creado políticas públicas para prohibirlos en el sector privado, llama la atención que en ese sentido promueva esos esquemas en su rol de empleador.

Hay que decir que los aumentos en el presupuesto a sueldos y remuneraciones también se observaron en el PEF 2021.

 Los detalles del alza en dichos programas en el PPEF 2022 son los siguientes:

• Para el presupuesto del programa “Actividades de Apoyo Administrativo del IMSS” se propone un incremento de 19.7 mmdp. El 73% de este monto (14.4 mmdp) se dirigirá a partidas relacionadas con el pago, contratación y estímulos al personal. Basta con observar el incremento en la partida de “Remuneraciones por horas extraordinarias”, el cual, con respecto al PEF 2021, aumentará 969.7% (2.9 mmdp), o en la de “Sueldos base”, cuyo presupuesto acumula dos años consecutivos al alza (en 2021 aumentó 126% y en 2022 lo hará en 27.1%).
• El 47% del alza en el presupuesto del programa de “Actividades de Apoyo Administrativo” de la Secretaría de Salud se realizará en “Sueldos base” y “Otras prestaciones”; en conjunto estas partidas tendrán un incremento de 3.5 mmdp. De este aumento 98% se ejercerá en el Insabi. En el programa de “Atención a la Salud” vimos que la partida de “Remuneraciones al personal eventual” será 146 veces mayor que el monto aprobado en el PEF 2021. Del total de esta partida el Insabi ejercerá 83%. En lo que va de esta administración dicha partida ha tenido un crecimiento promedio anual de 652%: en 2019 su presupuesto fue de 27 mdp y ascenderá en 2022 a 11.6 mmdp. Por otro lado, en el alza de este programa también se benefician a las partidas de “Materiales, accesorios y suministros médicos” y “Medicinas y productos farmacéuticos”, cada una aumentará en más de 2 mil veces el presupuesto aprobado en 2021^[2].

Otro aspecto positivo del presupuesto en salud para 2022 es el incremento real en el gasto per cápita del IMSS, el ISSSTE, el Insabi y el IMSS-Bienestar^[3]. El mayor incremento per cápita lo tendrá éste último: por derechohabiente el gasto será de 2,039.5 pesos, lo que representa un aumento de 68% con respecto al gasto desembolsado este año (1,214.8 pesos por beneficiario). Le sigue el gasto del Insabi, que pasará de 1,347.5 pesos por beneficiario en 2021 a 1,559.7 pesos en 2022; es decir, se destinará 16% más recursos. En menor medida se incrementará el presupuesto per cápita del IMSS y el ISSSTE: 6% y 4%, respectivamente. El IMSS tendrá un presupuesto de 5,113.7 pesos por derechohabiente, mientras que el del ISSSTE será de 5,106.1 pesos.

Solamente en el IMSS y del IMSS-Bienestar, con el aumento del gasto per cápita previsto en 2022, se superarán los niveles históricos observados en cada institución. En el caso del ISSSTE, el gasto per cápita de 2022 es 9% menor al gasto máximo observado en 2020 (5,599.6 pesos). Y el incremento del gasto per cápita del Insabi (antes Seguro Popular) quedó 23% por debajo del gasto máximo de 2012 (2,031.1 pesos).

La posibilidad de ‘simular’ gasto sigue allí

Del gasto previsto para 2022 también nos llamó la atención su esquema de financiamiento, el cual no asegura una sostenibilidad del gasto en el mediano ni largo plazo. Tal y como ocurrió en 2020 y 2021, se plantea que parte del gasto en salud se financie con recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. Específicamente, en la iniciativa de la LIF 2022 se establece que durante el primer trimestre de 2022 el Insabi podrá disponer del remanente que exista en el Fondo de Salud para el Bienestar (FSB)^[4]. Es decir, con la disponibilidad actual del FSB, que es de 66.5 mmdp (suponiendo que el saldo no se incrementa ni disminuye en lo que resta del año), y si descontamos la reserva que por Ley debe tener Fondo (que es del doble de los recursos aprobados en 2020 y equivale a 33.2 mmdp de 2022), el Insabi podría disponer de 32.9 mmdp durante el primer semestre de 2022. Los 32.9 mmdp que se podrán ejercer en 2022 corresponden al 51% de la disponibilidad actual del FSB; suponiendo que ésta no aumente y que los recursos retirados sí se ejerzan, el fondo no tendría remanentes y sería imposible financiar un aumento en el gasto en salud en 2023.

Por otra parte, se establece que los recursos obtenidos se utilizarán en la adquisición de vacunas, en requerimientos de gastos asociados con la covid-19 y en fortalecer al sistema de salud, pero no deja de preocupar la falta de transparencia que caracteriza a este fondo, ya que no se publican oportunamente sus estados financieros y no es posible conocer en cómo se gastarán esos recursos. De igual manera, preocupa la visión cortoplacista que se tiene del financiamiento del gasto en salud, ya que los recursos del FSB son finitos y no alcanzarán para financiar este gasto más allá de 2023.

Aunado a esto, nos preocupa que las transferencias del Insabi al FSB se lleguen a usar para simular gasto en salud. Para entender esta preocupación es necesario explicar lo sucedido en 2020. Durante varios meses del año de la pandemia se observó un gasto menor al del año anterior y/o con un ejercicio menor al programado. Sin embargo, al cierre del año se observó un aumento en el gasto y un monto ejercido que superaba al aprobado. Pero, se observó un gasto atípico en el mes de diciembre. El Insabi transfirió 47.9 mmdp al FSB, por lo que su disponibilidad al cierre del año fue 105.7 mmdp. Esos recursos, registrados como gasto, no fueron erogados en el momento álgido de la pandemia, incluso nos atrevemos a decir que muy posiblemente no fueron gastados en 2020. Recordemos que con solo transferir recursos fuera de la Tesofe el gasto se contabiliza como ‘ejercido’, aunque sólo se mantenga guardado en el FSB.

A julio de 2021 el Insabi ya ha transferido de nueva cuenta 15.3 mmdp al FSB, los cuales representan 37% del gasto de este instituto. Las reiteradas transferencias al Fondo y el hecho explícito de que el Insabi podrá disponer de su remanente, parecen sugerir un mecanismo de simulación: gracias a las aportaciones al Fondo no se reportó un recorte en el gasto en salud en 2020 y se ha mitigado el subejercicio de 17% del Insabi reportado hasta julio.

En suma, se anuncia un incremento en el gasto de salud con bombo y platillo, se habilita al Insabi para obtener recursos del FSB, pero también es posible que esos recursos se regresen al mismo FSB al cierre del año.

Otros hallazgos preliminares

• Por institución, el mayor incremento se observa en las Aportaciones a la Seguridad Social (176.5%). Le sigue la Secretaría de Salud, con un incremento de 27.2% (59.7 mmdp), la Secretaría de Marina (11.8% o 0.3 mmdp), la Secretaría de Defensa Nacional (9.5% o 0.6 mmdp), el IMSS (5.6% o 19.1 mmdp), el ISSSTE (3.9% o 2.6 mmdp) y el FASSA (3.5% o 4.0 mmdp).
• El presupuesto del Insabi será de 103.4 mmdp, y aumentará 12% con respecto a lo aprobado en 2021. Pero el presupuesto de su programa insignia, el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, será similar al aprobado en el PEF 2021: 77.6 mmdp.
• La inversión física crecerá escasamente. Se plantea un monto de inversión de 17.1 mmdp, aumentando 1.5% con respecto a lo aprobado en 2021. Con este presupuesto previsto, la inversión está lejos de recuperarse del desplome anual que se observó en 2019 (-35.8%) y en el presupuesto aprobado de 2021 (-27%). Es más, apenas y se acerca a los 18.3 mmdp ejercidos en 2018. Y más allá del casi nulo crecimiento, falta ver si la inversión de 2022 se caracterizará por subejercicios acumulados, tal y como ha sucedido este año. Por ejemplo, hasta julio se erogaron 3.8 mmdp en infraestructura en salud, monto 36% menor al aprobado en el periodo, y que es 56% menor que el ejercido en 2020. Una de las instituciones que más ha subejercicio en este rubro es el ISSSTE (-74%), pero que en el PPEF se planea que incremente su presupuesto en 16%. El IMSS también ha acumulado un gran subejercicio en lo que va del año (-71%), y en 2022 tiene previsto un recorte de 7% en este rubro, a pesar del incremento en el presupuesto al programa de Estudios de Preinversión (76% por arriba).

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^[1] Su objetivo, de acuerdo con el PND 2013- 2018, era contribuir a homogeneizar los servicios y prácticas del Sector Salud, así como optimizar la utilización de los recursos y la infraestructura en salud incentivando los mecanismos y procesos de la participación ciudadana democrática, para avanzar hacia el acceso efectivo y universal a la protección de la salud.

^[2] El presupuesto de la partida de “Materiales, accesorios y suministros médicos” pasa de 0.5 mdp en 2021 a 1.7 mmdp en 2022 y el de “Medicinas y productos farmacéuticos” de 1.2 mdp a 2.8 mmdp en 2022.

^[3] Para la estimación del gasto per cápita se consideraron las estadísticas del IMSS-Bienestar, los Anuarios Estadísticos del IMSS y el ISSSTE y el Primer Informe del Insabi.

^[4] Con la reforma del 2020 a la Ley General de Salud se modificó la operación de los recursos del Fondo de Salud para el Bienestar. La modificación al artículo 77 Bis 17 permite que el Insabi disponga, a través de reintegros a la Tesofe, del remanente que quede en el fondo una vez descontados los recursos acumulados en un monto superior a dos veces la suma aprobada para el ejercicio fiscal 2020.

En su primer ejercicio como secretario de Hacienda, Rogelio Ramírez de la O dejó su huella en el Presupuesto para 2022, con una posición más optimista que el bosquejo que había dejado Arturo Herrera en los Precriterios Generales de Política Económica (PGPE), presentados en abril de este año. En todos los rubros, como crecimiento del PIB, plataforma petrolera, precio del petróleo, ingresos y gastos se estiman mayores aumentos frente a 2021. Vemos difícil que se cumplan. Ésta es nuestra primera lectura. 

Crecimiento económico: ¿podemos esperar tanto del rebote?

En el crecimiento económico Hacienda estima una expansión de la economía de 4.1%, superior al 3.6% estimado en abril de 2021 en los PGPE. Esta estimación que, de hecho, es superior al 2.5% promedio del sexenio pasado. ¿Es factible? En principio, sí, porque aún estaría presente el efecto rebote de la economía, luego de la contracción de 2020. Sin embargo, el Banco de México (Banxico) estima sólo un 3% de crecimiento para 2022, y el consenso del sector privado apunta al 3.1%, según la encuesta de Citibanamex. Por su parte, el FMI es más optimista y espera un crecimiento de 4.2% para el país, similar a lo previsto por Hacienda.

Según los pronósticos de la propia Hacienda, si el crecimiento económico en 2022 quedara corto –al nivel previsto por Banxico: un 1.1% menos–, habría una pérdida de ingresos de 45.5 mil millones de pesos (mmdp). Esto es muy posible, ya que en los últimos años la SHCP se ha quedado corta en sus estimaciones de crecimiento económico, con excepción del dato con el que seguramente cerrará 2021, al rebotar luego de la gran caída en 2020.

Además, se debe considerar que el PIB per cápita de nuestro país posiblemente no regrese a su nivel prepandemia sino hasta el tercer trimestre de 2023, como ya ha señalado la OCDE, aunque Hacienda espera que se supere el PIB pre pandemia en 3% para finales de 2022.

El contexto general: en los últimos años, las estimaciones del PIB han quedado por debajo, como se puede ver en la siguiente gráfica…

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Añoranza del pasado: la plataforma petrolera

De manera recurrente la Administración de López Obrador ha presupuestado una plataforma petrolera inspirada en los buenos años de Pemex, pero no vinculada con la realidad de la empresa estatal. Para 2022 se estima una plataforma de 1,826 miles de barriles diarios (mbd), lo que implicaría regresar a una producción que no se ha visto en todo el sexenio. De hecho, desde 2018, con Peña Nieto, no se ha logrado alcanzar una producción promedio superior a 1,800 mbd en un año.

El l gran riesgo es  que los ingresos petroleros se queden cortos. Según datos de Hacienda, si la plataforma petrolera se mantiene en el promedio de 1,713 mbd, el dato que se ha acumulado a lo largo de 2019 y lo que va de 2021 –113 mbd menos de lo estimado para 2022–, los ingresos quedarían cortos en 46.3 mmdp.

Cabe destacar que en los Precriterios de este año se estimaba incluso una plataforma mayor para 2022, de 1,867 mbd. No obstante, la sensibilidad de los ingresos petroleros pasó de 13 mmdp por cada 50 mbd, a 20.5 mmdp. Esto significa que incluso con una menor plataforma estimada para 2022, el riesgo de perder ingresos es mayor.

La sobreestimación de la plataforma petrolera es un problema recurrente: lo presupuestado ha quedado por debajo de lo observado en nueve de los últimos 10 años, como puede verse en la siguiente gráfica.

La plataforma petrolera una y otra vez queda por debajo de las expectativas.

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Precios a la baja: Mezcla Mexicana de Exportación (MME)

Estimar el precio del petróleo siempre es un riesgo, debido a la volatilidad del mercado. Para 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estima en 55.1 dólares por barril (dpb), superior a los 53.1 dpb estimados en los PGPE 2022, y ampliamente mayor a los 42.1 aprobados para 2021. Esta estimación está casualmente en línea con el promedio de los últimos 12 meses: 55.1 dpb. 

Si bien, en el último año el precio de la MME ha estado por encima de lo presupuestado, es posible que los precios vayan a la baja, debido a la estabilización en la producción mundial, luego de la sobredemanda ocurrida en 2021. Hay que recordar que luego de que en 2020 cayeran los precios, éstos se impulsaron a causa de la contención de la producción por parte de la OPEP y las expectativas de recuperación de la economía, disparadas por la vacuna contra el covid-19. Pues bien, esta situación bien podría revertirse en 2022, conforme aumente la oferta de petróleo.

Si el precio de la MME cayera un dólar, se podrían perder 13.5 mmdp de ingresos, según las sensibilidades de la propia Hacienda. La parte positiva es que Hacienda suele contratar coberturas petroleras (con un costo recurrente al erario público, claro) para cubrir los ingresos por la venta de petróleo, ante una posible caída en los precios. Desde luego las coberturas deberán tener el alcance adecuado para evitar sorpresas, no escatimar con ellas es clave.

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Los ingresos públicos: ¿todos ganan?

Para 2022 la Secretaría de Hacienda apuesta por un crecimiento de todos los rubros de ingresos, con el que obtendría 6 billones 172 mil millones de pesos para financiar el PEF, 7.5% (429 mmdp) más de lo aprobado para 2021 o 1.3% (80 mmdp) más de lo estimado al cierre de este año.

Lograr ese monto de crecimiento se ve complicado. A julio de 2021 se ha registrado un aumento de 8.2% (258 mmdp) en los ingresos totales; sin embargo, fue impulsado por el crecimiento de los ingresos no tributarios no petroleros –que al ser no recurrentes no es factible que se mantengan creciendo indefinidamente– y por la recuperación de los ingresos petroleros –que a su vez están impulsados por las propias transferencias del Gobierno a Pemex–.

Llama fuertemente la atención que en los PGPE se esperaba que para 2022 los ingresos no tributarios cayeran en 18.7% frente a 2021, a 171 mmdp. No obstante, ahora Hacienda, con Ramírez de la O, estima un crecimiento de 13.4%, a 240 mmdp. Esto implica 28 mmdp adicionales a lo aprobado para 2021. De los ingresos no tributarios, 184 mmdp (76.6%) corresponden a Aprovechamientos, que a su vez contemplan 179 mmdp por el concepto de “Otros, Otros”, la llamada caja negra de las finanzas públicas. Esto impide conocer con precisión la procedencia de estos ingresos y evaluar su factibilidad de materializarse.

Además, se estiman 3 billones 944 mil millones de ingresos tributarios, un 7.7% (280 mmdp) más frente a lo aprobado o 6.4% (237 mmdp) más que lo estimado al cierre de 2021. Esta proyección se ve complicada, si se considera que a julio sólo se ha logrado un crecimiento de 2.3% (48 mmdp) (incluso con el rebote económico luego de la pandemia), mientras que el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se mantiene 0.7% (7.5 mmdp) por debajo de lo observado en 2020. Es más, la mejor cifra de crecimiento anual de los ingresos tributarios del actual gobierno es de 0.9%, en 2019. Hay que subrayarlo: desde 2016 no se ha logrado un crecimiento superior a 2.3% de los ingresos tributarios.

Finalmente, la única gran propuesta fiscal para 2022 es el Régimen de Confianza que pretende simplificar el pago de impuestos para las personas físicas y morales de menores ingresos. Sin embargo, al no garantizar beneficios a los contribuyentes –disminuir el costo de cumplimiento no es suficiente–, su potencial es limitado.

Hay optimismo en todos los rubros de ingresos frente a lo estimado en abril en los Precriterios. Veamos…

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Sigue el déficit: sí aumentará la deuda para financiar más gasto público

En 2022 se cumplirán 15 años a lo largo de los cuales los ingresos son inferiores al gasto público. En este Paquete se propone pronunciar la brecha entre los ingresos y los gastos, será la más amplia desde 2015. La promesa de austeridad se desmorona.

Los gastos totales del sector público se estiman en 7 billones 48 mil millones de pesos para 2022, un aumento de 8.6% (560 mmdp) frente a lo aprobado en 2021 o 1.5% (103 mmdp) superior a lo estimado al cierre del año.

Esto quiere decir que el Gobierno aceptará unos Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) de 996 mmdp; es decir, seguirá usando deuda para salir a flote. Esto va acorde con los requisitos de endeudamiento interno solicitados al Congreso por 850 mil millones de pesos, y externos por 3.8 mil millones de dólares. Además, para Pemex se pedirán 27.2 mil millones de pesos y 1.8 mil millones de dólares y para CFE 4.1 mil millones de pesos y 794 millones de dólares.

Otro punto destacable es que frente a los CGPE no todos los conceptos de gasto aumentarán. En abril de este año se esperaba que las Participaciones entregadas a los estados crecieran en 7.9% a un billón 26 mil millones de pesos. Ahora, se espera un crecimiento de sólo 6.7%, a un billón 19 mil millones; esto, a pesar de que se espera un crecimiento de todos los rubros de ingresos. 

Frente a lo estimado en los Precriterios, la mayoría de los conceptos de gasto han crecido, excepto participaciones y Adefas.

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Seguiremos ampliando…