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Etiqueta: Inversión física

Inversión en infraestructura 2025: un motor en retroceso

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2025. 1 comentario en Inversión en infraestructura 2025: un motor en retroceso

Para reducir el déficit presupuestario en 2025, sin realizar una reforma fiscal, el Gobierno se verá obligado a castigar uno de los principales motores del desarrollo económico: la inversión en infraestructura. 

¿Cuáles serán los verdaderos objetivos económicos de la administración entrante de Claudia Sheinbaum? El hecho de que hacia el siguiente año la mayoría de los sectores económicos tendrán recortes, pero no todos, nos muestra claramente las prioridades de su gestión.

Algunos datos claves de la inversión física en el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2025 son: 

  • La inversión física proyectada para 2025 ascenderá a 836.6 miles de millones de pesos (mmdp), lo que representa el 2.3% del PIB. Se trata de una reducción del 12.7% respecto a lo aprobado en 2024 o de 0.4% del PIB. 
  • El gobierno de Sheinbaum destinará 189 mmdp a proyectos prioritarios (principalmente en transporte por ferrocarril) equivalentes al 22.6% de la inversión física total. No obstante, habrá una disminución del 18.6% respecto a 2024 de los proyectos considerados prioritarios.
  • Los ramos con los mayores recortes serán la Secretaría de la Defensa Nacional (Defensa) y Petróleos Mexicanos (Pemex). Aumentará la inversión de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (SICT), lo cual es un precedente positivo en contra de la militarización de la inversión. 
  • El sector económico más castigado será el de Combustibles y Energía, por recortes a Pemex, lo cual dificultará el rescate productivo de la empresa. Preocupan también recortes en abastecimiento de agua, cultura, seguridad y salud. 
  • Por región, la Ciudad de México se volverá la entidad con la mayor recepción de la inversión (24% del total), superando a Tabasco y Campeche por primera vez en décadas. ¿La razón? Los proyectos de trenes de pasajeros. 
  • Por último, pese a la reducción del déficit en 2025, el endeudamiento seguirá siendo superior al gasto de inversión. Esto muestra que aún no se recupera la senda de la sostenibilidad fiscal. 

La inversión en infraestructura pública es un motor para el desarrollo económico y social de cualquier nación. A través de obras como carreteras, escuelas y hospitales, el sector público no solo fomenta el crecimiento económico mediante la generación de empleo y el estímulo a la productividad, sino que mejora el nivel de vida de la población al ampliar el acceso a servicios básicos y reducir desigualdades regionales.

Este análisis detalla cómo las decisiones presupuestales para 2025 afectarán la inversión física en México desde múltiples ángulos. También ofrece una herramienta para comprender cómo las estrategias gubernamentales influirán en el desarrollo económico y humano del país, así como en el bienestar de su población. Nuestro objetivo es fomentar un debate informado sobre la política pública.

El declive de la inversión física en perspectiva

La inversión física proyectada para 2025 será de 836.6 mmdp, un 12.7% (121.5 mmdp) menos que en 2024. Este recorte refleja una disminución no sólo en términos absolutos, sino en relación con el tamaño de la economía y el gasto total. En 2025, la inversión física representará el 2.3% del PIB (contra el 2.7% de 2024) y apenas el 9.1% del gasto neto total, menor al 10.1% del año previo. De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México se encuentra muy por debajo en los recursos públicos destinados para inversión como porcentaje de su PIB. Por ejemplo, en Hungría es 6.6%; Estonia, 5.5%; Noruega, 5.1%; y Corea del Sur, 5.1%. Si bien estas son cifras para 2021, aún así rebasan el desempeño del Gobierno federal mexicano. 

Comparar esta proyección con los primeros años de las administraciones anteriores revela dinámicas preocupantes. Si bien el monto proyectado para 2025 supera los 748.6 mmdp de 2019 con López Obrador, es sustancialmente menor a los 1,303.6 mmdp registrados en el primer año de Peña Nieto. Más alarmante es la perspectiva relativa al PIB: la inversión física solo creció 0.1% respecto a 2019, pero es inferior en 2% al primer año de Peña Nieto. Esto refleja no sólo un estancamiento de largo plazo sino un retroceso.

Esta tendencia también se confirma al analizar la inversión como proporción del gasto neto total. En 2025, representará 9.1%, una cifra menor al 9.7% de López Obrador en 2019 y significativamente inferior al 17.6% observado en el inicio de Peña Nieto. Estos datos muestran una reducción drástica en la prioridad otorgada a este rubro esencial para el desarrollo.

Ritmo del Gasto en Inversión Física: ¿riesgo de subejercicio? 

El análisis de los montos aprobados y ejercidos en inversión física sirve para evaluar la efectividad del gasto público y su impacto en el desarrollo económico. Un subejercicio en 2025 podría agravar la ya limitada inversión física proyectada para 2025, reduciendo recursos que son esenciales para financiar infraestructura y generar empleo. Por otro lado, un sobreejercicio, aunque menos común, podría representar una oportunidad para mitigar los efectos de recortes presupuestarios y acelerar proyectos clave.

Es común que no se cumpla con el programa de inversión aprobado. En 2019, el primer año de López Obrador, se aprobaron 888.1 mmdp para inversión física, pero sólo se ejerció el 84% (748.6 mmdp), por lo que 140 mmdp quedaron sin utilizar. Esta situación es común por la curva de aprendizaje de cada Gobierno entrante, la falta de un plan de inversión a largo plazo y el cambio de prioridades. Además, se incumplió el programa de inversión en 2021 y 2023 por restricciones presupuestarias. 

En contraste, durante el primer año del sexenio de Peña Nieto (2013), se ejercieron 1,303.6 mmdp, un 106% del monto aprobado, lo que representó un sobreejercicio de 77 mmdp. No obstante, en 2015 se incumplió el programa de inversión por la crisis fiscal que provocó la caída del precio del petróleo. 

Con el inicio de la gestión de Sheinbaum se podrían presentar subejercicios por las mismas razones institucionales que aquejaron a López Obrador, salvo que se mantendrán varios proyectos de la administración pasada. Además, existe el riesgo de recortes adicionales a la inversión, si es que los estimados de ingresos no se cumplen. Lo explicamos en nuestra nota macro del PEF 2025. 

Para 2025, la inversión física proyectada asciende a 836.6 mmdp, un monto menor que el aprobado en los inicios de López Obrador y Peña Nieto, lo que subraya la necesidad de una ejecución eficiente y efectiva para evitar que el recorte proyectado limite aún más su impacto.

Regla de Oro de la Inversión: Priorizando el Presente a costa del Futuro 

La Regla de Oro de la Inversión es un indicador fundamental en las finanzas públicas, ya que mide el tamaño de la inversión física del Gobierno en comparación con el endeudamiento. En palabras sencillas, esta regla verifica si el Estado está invirtiendo al menos tanto como se endeuda. Un cociente igual o mayor a 1 significa que la inversión física iguala o supera el endeudamiento, priorizando proyectos que generan beneficios futuros —como infraestructura. que reduce costos y mejora la calidad de vida—. Sin embargo, cuando el cociente es menor a 1, refleja que la deuda supera la inversión física, priorizando necesidades inmediatas a expensas de comprometer la capacidad de atender demandas futuras, un enfoque que podría afectar el desarrollo sostenible.

¿Por qué importa? Un cociente bajo como el proyectado para 2025, de 0.59, indica que la inversión física será apenas el 59% del endeudamiento, es decir, poco más de la mitad de lo que se planea adquirir en deuda. Esto refleja que gran parte de los recursos provenientes del endeudamiento no están siendo destinados a inversión productiva, lo que limita su capacidad para generar crecimiento económico y beneficios sostenibles. Aunque este nivel mejora frente al 0.49 observado en 2024, sigue siendo preocupante en comparación con el inicio del sexenio de López Obrador, cuando el cociente era de 1, cumpliendo con que la inversión física igualaba el endeudamiento.

Este retroceso se agrava al contrastarlo con años previos, cuando el cociente siempre superaba la unidad. En 2013, con Peña Nieto, alcanzó 1.22, y en 2017 llegó a un máximo de 2.44, cuando la inversión física más que duplicaba el endeudamiento1. En un contexto donde la inversión física ya enfrenta recortes significativos, este indicador subraya una preocupante falta de alineación entre el endeudamiento público y las necesidades de desarrollo del país. Para los tomadores de decisiones, elevar la Regla de Oro debería ser una prioridad, pues promueve que el presupuesto contribuya al crecimiento económico y al bienestar de la población.

Proyectos prioritarios 2024 vs 2025

Los proyectos prioritarios de inversión física representan las obras de infraestructura insignia del Gobierno federal, diseñadas para impulsar el crecimiento económico y mejorar el nivel de vida de la población. Su importancia radica no solo en los beneficios directos que generan, como empleo e infraestructura funcional, sino en su capacidad de transformar regiones enteras al mejorar la conectividad y la movilidad. Además, reflejan la estrategia de desarrollo del Estado según los proyectos que son considerados prioritarios y los que no. 

En 2025, la administración de Sheinbaum destinará 189 mmdp a proyectos prioritarios, equivalentes al 22.6% de la inversión física total. Sin embargo, este monto es 18.6% (43 mmdp) inferior a lo asignado en 2024, lo que podría influir en la ejecución de las obras heredadas y en el inicio de nuevos proyectos. De los diez proyectos propuestos para 2025, nueve están relacionados con obras de transporte público, mientras que uno se enfoca en obras hidráulicas. En particular, el plan ferroviario, que incluye ocho trenes y aglomera 79% (149 mmdp) del presupuesto para proyectos prioritarios, destaca por su ambición de duplicar las líneas férreas operativas y mejorar la movilidad de personas y mercancías.

El proyecto con mayor asignación es el Tren Maya, heredado de la administración anterior, que recibirá 40 mmdp en 2025. Entre las nuevas iniciativas, el Tren México-Querétaro sobresale con un presupuesto de 30 mmdp. Se consolida así como el segundo proyecto con más recursos. Este enfoque refuerza la intención de priorizar la infraestructura de transporte, especialmente los trenes de pasajeros y de carga, como motores del desarrollo económico y la integración territorial.

Es importante resaltar que la influencia de estos proyectos prioritarios afecta directamente la distribución de la inversión física por ramo, función y estado. Por ejemplo, el enfoque en proyectos ferroviarios explica el aumento significativo en el ramo de Comunicaciones y Transportes, mientras que la continuidad del Tren Maya beneficia de manera particular a Tabasco y Campeche. 

Este patrón subraya la necesidad de un análisis detallado y una planeación estratégica, temas que se desarrollan con mayor profundidad en los apartados posteriores, donde se analiza la distribución de los recursos por ramo, función y estado. Estos análisis permiten comprender cómo se alinean estas decisiones con las necesidades de desarrollo del país y la mejora del bienestar general de la población.

Prioridades de inversión 2025 por Ramo

El análisis por ramo del gasto sirve para identificar las áreas prioritarias, evaluar los impactos de las decisiones presupuestales en sectores clave y entender las estrategias gubernamentales para el desarrollo económico y social. Además, este análisis destaca incrementos o recortes en áreas específicas, lo que facilita prever sus efectos en infraestructura, bienestar y competitividad. De esta manera, se provee información valiosa para tomadores de decisiones y para la ciudadanía interesada en el destino de los recursos públicos.

Las medidas de ajuste al déficit público significarán recortes a la inversión a la mayoría de los ramos presupuestarios del sector público: de 28 ramos que en 2024 contaron con presupuesto para inversión, 20 tendrán recortes, dos apenas mantendrán sus recursos en términos reales y seis tendrán incrementos. 

Del lado ganador, la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes (SICT) encabeza esta lista, con un aumento de 53.8 mmdp respecto a 2024, equivalente a una tasa de crecimiento real del 72.9%. Este incremento está claramente vinculado a la priorización de obras de movilidad y conectividad, ya que siete de los diez proyectos prioritarios corresponden a este ramo: 

  1. Vías de comunicación.
  2. Tren México-Toluca.
  3. Tren Lechería-Jaltocan-AIFA.
  4. Tren México-Querétaro.
  5. Tren AIFA-Pachuca.
  6. Tren Saltillo-Nuevo Laredo.
  7. Tren Querétaro-Irapuato. 

Aportaciones Federales, el segundo ramo con mayor incremento en magnitud: recibirá 7.3 mmdp adicionales o un incremento de 2.7%. El incremento de este ramo se debe a su mayor blindaje institucional por parte de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Es decir, es más complicado que el Gobierno federal reduzca los recursos que reparte a las entidades, porque se calculan con fórmulas bien definidas. Estos recursos representan una oportunidad clave para que estados y municipios fortalezcan su infraestructura local, satisfagan necesidades urgentes de sus comunidades y promuevan el desarrollo económico en sus territorios.

En tercer lugar, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) verá un aumento significativo de 7.7% o 4.3 mmdp para llegar a un monto de 60.8 mmdp. Este crecimiento obedece a que 44% de sus recursos de inversión física se destinarán al mantenimiento de infraestructura existente, mientras que otro 40% financiará proyectos de infraestructura económica relacionados con la electricidad. Estas inversiones son fundamentales para garantizar la seguridad energética, reducir interrupciones en el suministro eléctrico y apoyar la industrialización y el comercio. Pese al incremento, su presupuesto de inversión se mantendrá por debajo de lo observado en 2014 (65.3 mmdp). 

Los otros ramos que tendrán incrementos son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 16.2% (3.7 mmdp). Esto también se debe a su mayor blindaje presupuestario, como lo explicamos en nuestra nota de salud para el PEF 2025. Además, se proyecta un incremento de 119% para el Poder Judicial, equivalente a 342 millones de pesos (mdp) y en el Legislativo de 56% o 215 mdp. Hay que recordar que al ser ramos autónomos, tienen la facultad de solicitar en el proyecto de egresos el monto que deseen, pero el Congreso posteriormente les suele aprobar menos recursos. 

El ramo con el mayor recorte será la Defensa Nacional. Contará con 47.4 mmdp, una contracción de 64.4% (85.6 mmdp) frente a 2024. El ajuste se debe a la reducción de los recursos para la construcción del Tren Maya, que en 2024 ascendieron a 125 mmdp, y para 2025 sólo se proyectan 40 mmdp. Pese al recorte, la Defensa seguirá siendo una de las principales dependencias encargadas de la inversión, como explicaremos más adelante. Esto es importante para la población porque impacta directamente en los recursos públicos destinados a proyectos de infraestructura como el Tren Maya, que prometen generar empleos, fomentar el turismo y estimular economías locales. Sin embargo, la menor inversión proyectada podría retrasar sus beneficios sociales esperados, así como la rentabilidad del proyecto. 

Le sigue un recorte a Petróleos Mexicanos (Pemex) de 18.9% o 49 mmdp. Así, su gasto de inversión será de sólo 209 mmdp, el peor monto en décadas. Frente a su mejor nivel de 2014 (605 mmdp) la inversión de Pemex será de apenas un tercio. Esto limitará aún más el rescate productivo de la empresa y las aspiraciones de lograr metas como la autosuficiencia y estabilidad energética, así como de desarrollo económico; y podemos decir que Pemex no aprovechará la reducción de impuestos y transferencias financieras para impulsar su inversión.

Preocupa también una reducción en la inversión de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) de 57.4% o 26.9 mmdp, para colocarse 20 mmdp. Los recortes se concentran en la Comisión Nacional del Agua (Conagua), de manera que se limitará el desarrollo de obras de saneamiento o de distribución del recurso hídrico Todo ello podría afectar el acceso al agua, el manejo de recursos naturales y la calidad de vida de las comunidades vulnerables.

De manera similar, el ramo de la Secretaría de Salud (SSA) sufrirá un desplome de 91.9%. Pasa de 1.8 mmdp en 2024 a solamente 0.1 mmdp en 2025 (-1.7 mmdp). Este recorte puede traducirse en hospitales y clínicas inconclusos o deteriorados. Como explicamos en nuestra nota del PEF 2025 en salud, el recorte en la inversión no se compensa por mayor gasto del IMSS-Bienestar. 

Los cambios en los montos proyectados para 2025 reflejan un reajuste en las prioridades gubernamentales. Si bien el impulso a Comunicaciones y Transportes y CFE puede fortalecer la conectividad vial y la seguridad energética, los recortes en Pemex, Educación y Salud subrayan un costo de oportunidad significativo, que compromete áreas esenciales para el desarrollo sostenible y el bienestar general.

El análisis por ramos del gasto en inversión física proyectado para 2025 revela una concentración significativa en tres sectores clave: Aportaciones Federales, Petróleos Mexicanos y Comunicaciones y Transportes. En conjunto, estos tres ramos absorberán el 74% de la inversión física. La cuarta parte restante se distribuirá en otras áreas fundamentales como Educación, Salud y Seguridad. Tales son las prioridades gubernamentales. Inevitablemente impactarán en la población y el desarrollo económico.

Para 2025, las Aportaciones Federales serán el ramo con la mayor inversión en infraestructura, con una tercera parte del monto total (34% o 283 mmdp). Este porcentaje es el más alto del periodo reciente, excepto en 2019, cuando alcanzaron el 35%. De forma histórica, las Aportaciones Federales han sido el segundo ramo con la mayor inversión después de Pemex, pero los recientes recortes a la petrolera han cambiado el órden. Destaca además que el 43% de estas aportaciones de inversión física se destinan para fondos de infraestructura social (5% para estados y 38% para municipios), 24% para fortalecimiento estatal y 22% para fortalecimiento municipal2. 

Petróleos Mexicanos (Pemex), que concentra el 25% de la inversión física en 2025, sigue siendo un actor clave. Recibe una menor proporción de recursos respecto a 2024, cuando percibió el 27%, o frente a 2014 cuando obtuvo el 52% de la inversión. Este retroceso refleja la ausencia de proyectos prioritarios en el sector energético. También podría limitar su capacidad para garantizar la seguridad energética y promover el desarrollo industrial, factores que son esenciales para la estabilidad económica a largo plazo. El 86% de los recursos de inversión física para Pemex se destinarán a programas presupuestarios relacionados con proyectos de hidrocarburos y 11% a mantenimiento de infraestructura.

Pasando a la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transporte (SICT), ésta concentrará el 15% de la inversión física en 2025, equivalente a 127.7 mmdp. Este aumento no solo representa el mayor porcentaje desde 2018, sino que también supera el nivel alcanzado en toda la administración de López Obrador. La mayor participación de la SICT es positiva, ya que se recupera (en parte) una de las principales dependencias civiles encargadas de la inversión. Muestra también, un cambio de rumbo frente a la militarización que detectamos en 2024. 

Hay que señalar que las Fuerzas Armadas (Defensa Nacional y Marina) concentrarán el 9% de la inversión física en 2025. Aunque son ocho puntos porcentuales menos que en 2024 (17%), sigue siendo un presupuesto más alto que en cualquier otro año del periodo analizado y un aumento significativo respecto al 7% registrado en 2019. . En contraste, en el primer año de Peña Nieto apenas obtuvieron el 1.5% de la inversión física total. Este incremento subraya la creciente importancia que se le otorga a las Fuerzas Armadas para el desarrollo de infraestructura. Sus principales proyectos de inversión serán el Tren Maya (Defensa) con 40 mmdp y el Corredor Interoceánico “Istmo de Tehuantepec” (Marina) con 25 mmdp. 

Prioridades de inversión 2025 por Función

El análisis de la distribución de la inversión física por funciones evalúa cómo las prioridades gubernamentales se alinean con las necesidades de desarrollo del país. Una asignación adecuada en áreas como Transporte y Vivienda puede impulsar la infraestructura y mejorar la calidad de vida. Sin embargo, una distribución limitada en funciones clave como Salud, Educación, Ciencia, Tecnología, Justicia y Seguridad Pública, que deberán repartirse apenas el 15% de la inversión física en 2025, compromete la satisfacción de necesidades vitales y factores estratégicos para el desarrollo. Para 2025, de 22 funciones de inversión, 19 sufrirán recortes y sólo tres tendrán incrementos. 

En el lado ganador destaca la función de Protección Social con un presupuesto de 449 mdp, un aumento de 2,737% frente a los 16 mdp aprobados en 2024. Se trata de inversiones del IMSS e ISSSTE para el desarrollo de guarderías. Es una buena noticia, puesto que desde 2017 no se observaba una inversión de esta magnitud en este componente. 

Asimismo, se proyecta un alza de la inversión física de 110 mdp en la función de Justicia y 215 mdp para Legislación (5% y 56%) respectivamente frente a 2024. Es la inversión solicitada por los poderes Legislativo y Judicial. Como se explicó anteriormente, es probable que se recorte durante la aprobación final del presupuesto. 

El resto de funciones sufrirá recortes. La reducción más severa será para Combustibles y Energía (Pemex y CFE). Esta función contará con 270.8 mmdp en 2025, 14% (44.6 mmdp) menos que en 2024. Se trata de la peor inversión combinada en más de 10 años, para las Empresas Públicas del Estado. 

Destaca negativamente un recorte de 91% (19.4 mmdp) en la función Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza, para colocarse en 2 mmdp, el peor monto desde 2020. El recorte se focaliza principalmente en obras hidroagrícolas de la Conagua. Este recorte limitará la productividad del campo y la resiliencia ante las sequías, como lo explicamos en nuestra investigación sobre la inversión de la Conagua. 

Desaparece de tajo la inversión en Recreación, Cultura y Otras Manifestaciones Sociales. En 2024, este sector contó con 4.4 mmdp, principalmente para el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH).

La inversión en Salud también tendrá un recorte de 9% o 3.1 mmdp. Como explicamos en nuestra investigación sobre el PEF 2025 en Salud, el recorte se da principalmente en los sectores sin seguridad social formal. 

Finalmente, destaca que la función Transporte contará con 192.6 mmdp, un recorte de 5% o 10 mmdp. Pese al anuncio de nuevos proyectos ferroviarios de Claudia Sheinbaum, esa función tendrá una disminución frente al último año de López Obrador. Aunque la inversión de transporte por ferrocarril aumentará para 2024, se reducirá la inversión en carreteras, como explicaremos más adelante. 

En 2025, la función de Combustibles y Energía concentrará la mayor proporción de la inversión física, con 32.5% del total (270.8 mmdp). Le siguen muy de cerca Vivienda y Servicios Comunitarios, con 31.1% (268.3 mmdp), y Transporte, con 23% (192.7 mmdp). Estas tres funciones concentran más del 85% de los recursos proyectados. Queda de manifiesto su relevancia estratégica dentro del presupuesto de inversión física. Esto implica que el resto de las funciones, entre ellas áreas fundamentales como Salud, Educación, Ciencia, Tecnología, Justicia y Seguridad pública, deben repartirse apenas el 15% de la inversión física. Esta distribución limitada afecta la capacidad de satisfacer necesidades esenciales y compromete aspectos estratégicos. Por ejemplo, un sistema de justicia ineficiente y un entorno inseguro son factores clave para desincentivar la llegada de capitales nacionales y extranjeros.

Combustibles y Energía mantendrá su posición dominante a pesar de recibir 14.2% menos recursos que en 2024 (-44.6 mmdp). Este porcentaje proyectado para 2025 es similar al registrado en el último año de López Obrador, pero significativamente menor al promedio de su mandato (41%), donde esta función llegó a acaparar hasta el 46% de la inversión física en 2021. También es inferior al 58% observado en el primer año de Peña Nieto, lo que señala un cambio en las prioridades de gasto público para el sector energético. Destaca que esta función esté ausente en los proyectos prioritarios de la nueva administración hacia 20253.

Por otro lado, las funciones de Vivienda y Servicios Comunitarios y Transporte, aunque experimentaron recortes, aumentaron su participación en el total de la inversión física. Esto debido a la caída más acelerada en la inversión en Combustibles y Energía. 

Vivienda y Servicios Comunitarios (95% de esta función corresponde a las Aportaciones Federales) registró una disminución marginal de 0.2% (-0.5 mmdp) pero aumentó su participación en el total de la inversión a 32%. Por su parte, Transporte alcanzó también el 23% de la inversión, el nivel más alto en en una década. Este comportamiento está alineado con la composición de los proyectos prioritarios de 2025, donde nueve de los diez que están contemplados se relacionan con trenes y vialidades.

Inversión a detalle: subfunciones 

El análisis de las subfunciones del gasto público en México proporciona un panorama detallado sobre los rubros específicos que son favorecidos o afectados por las decisiones presupuestales. De 34 subfunciones de la inversión física que proyectan presupuesto en 2025, sólo 12 tendrán incrementos en comparación con 2024 y el resto sufrirá recortes. 

Del lado ganador, la subfunción de Transporte de Ferrocarril destaca en el PPEF 2025 con un presupuesto de 157 mmdp, el monto más elevado desde 2022. Se trata de un incremento de 13% (18.5 mmdp) frente a lo aprobado en 2024 o 77.6% (68.5 mmdp) frente al promedio del sexenio de López Obrador. 

No obstante, otras subfunciones de transporte enfrentan recortes significativos, como Transporte por Carretera (-12.8 mmdp), Transporte Aéreo (-1.7 mmdp) y Transporte por Agua y Puertos (-1.8 mmdp), frente al promedio del sexenio de López Obrador. Para 2025, las subfunciones ferroviarias y de carreteras concentran el 100% de la inversión física destinada al transporte, con una distribución de 81% y 19%, respectivamente. En lo que respecta al transporte ferroviario, 73% de su presupuesto se destina a proyectos de trenes de carga y de pasajeros. Se olvidan por completo los subsectores de transporte aéreo y marítimo. Este enfoque asimétrico limitará la capacidad del Estado para sostener el comercio y la conectividad, elementos esenciales para el crecimiento económico, la integración territorial y la movilidad eficiente de bienes y personas.

Asimismo, la subfunción Electricidad (CFE) contará con 60.8 mmdp, 8% (4.3 mmdp) más que en 2024 y Desarrollo Regional (Aportaciones Federales) tendrá 254.9 mmdp, 3% (6.9 mmdp) más que en 2024. Ambas funciones también tienen un incremento frente al promedio de Gobierno de López Obrador por 15.6% y 10.5% respectivamente. En el caso de la inversión en electricidad, se observa mayor voluntad política para favorecer a este sector. Por su parte, la inversión en Desarrollo Regional, está blindada por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), y su aumento es tendencial. 

Preocupa la reducción en las subfunciones relacionadas a los recursos hídricos. Abastecimiento de Agua tendrá 13.3 mmdp (-7.4 mmdp frente a 2024), Hidroagrícola contará con 2 mmdp (-19.4 mmdp menos) y Ordenación de Aguas residuales, Drenaje y Alcantarillado tendrá cero pesos (-4.4 mmdp menos). Compensará ligeramente la subfunción Administración del Agua con 4.3 mmdp en 2025, mientras que en 2024 no tuvo recursos aprobados. En suma, para 2025 se prevén 19.7 mmdp para inversión relacionada con el agua, 58% (26.9 mmdp) menos que en 2024. No obstante, este monto seguirá siendo superior al promedio de López Obrador (20. 3 mmdp) o de Peña Nieto (17 mmdp). Esta reducción en inversión puede impactar directamente en el acceso a servicios básicos como agua potable, drenaje y riego agrícola, afectando especialmente a las comunidades vulnerables que dependen de estas infraestructuras.

Finalmente, el análisis por subfunciones del gasto proyectado para 2025 revela recortes significativos en el sector de Defensa. Se prevé una asignación de 7.4 mmdp, es decir, una disminución de 30.5 mmdp frente al promedio recibido durante el sexenio de López Obrador. Asimismo, Marina contará con 2 mmdp, 72.3% (5.2 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Si bien las Fuerzas Armadas mantendrán su papel en el desarrollo de infraestructura con obras como el Tren Maya o el Corredor Interoceánico, tendrán menos recursos para cumplir sus funciones naturales de protección de la soberanía nacional. Estos recortes podrían limitar la capacidad operativa de las fuerzas armadas en un contexto donde la seguridad nacional es la preocupación más importante para el desarrollo económico y la estabilidad social, como lo señala un artículo reciente de México Evalúa. 

Aunque la distribución de recursos entre subfunciones refleja las prioridades del Gobierno, también pone en evidencia los costos de oportunidad asociados. Se priorizan rubros como el transporte ferroviario y el desarrollo regional, mientras recortes en áreas clave como seguridad, infraestructura carretera o energía comprometen la conectividad, el comercio, la estabilidad y la competitividad económica del país. Estos patrones subrayan la necesidad de decisiones presupuestales balanceadas que maximicen el impacto positivo en el desarrollo sostenible y el bienestar general.

Tres estados concentran casi la mitad del presupuesto en 2025

Analizar la distribución territorial de la inversión física permite comprender cómo se asignan los recursos públicos entre las entidades federativas y evaluar si esta asignación responde a las necesidades de desarrollo regional y equidad. Este análisis contribuye a identificar disparidades, priorizar proyectos estratégicos y promover un crecimiento económico equilibrado en todo el país.

La distribución de la inversión física por estado en 2025 pone de manifiesto las prioridades regionales del nuevo Gobierno y los desafíos asociados a la equidad territorial en la asignación de recursos. En el primer año de Sheinbaum, Ciudad de México y Tabasco concentran el 40% de la inversión física proyectada, lo que significa que cuatro de cada diez pesos destinados a infraestructura irán a estas dos entidades, mientras el 60% restante se repartirá entre los otros 30 estados. Ciudad de México lidera con 202.6 mmdp, equivalentes al 24.2% del total, seguida por Tabasco con 130.1 mmdp (15%). Campeche ocupa un distante tercer lugar con 55.5 mmdp (6.6%).

Comparando con el promedio del sexenio de López Obrador, las tres principales receptoras de inversión física –Campeche, Ciudad de México y Tabasco– mantienen su liderazgo, concentrando en conjunto el 47% de los recursos en ambos periodos. Sin embargo, se observa un cambio significativo: mientras que Campeche lideró con casi el 17% de la inversión física durante el sexenio anterior —debido a la inversión petrolera de Pemex— Ciudad de México tomará la delantera en 2025, con un incremento de casi 10 puntos porcentuales respecto al promedio recibido durante el gobierno de López Obrador (14.3%). Este cambio se debe a la inclusión de proyectos prioritarios relacionados con trenes que involucran a esta entidad, mientras que no se consideran proyectos del sector petrolero, tradicionalmente enfocados en Campeche. Tabasco, por su parte, mantiene una posición estable, concentrando el 16% de la inversión física en ambos periodos. Esta preponderancia se debe a que Tabasco es el estado con la mayor producción de petróleo terrestre4 con el 25% del total, por lo que recibe inversión constante de Pemex para la extracción de hidrocarburos. 

En el otro extremo, los estados con menor asignación de inversión física en 2025 son Aguascalientes y Zacatecas. El primero recibirá apenas 0.3% del total, mientras que el segundo obtendrá 0.4%. Estas cifras reflejan una continuidad respecto al sexenio anterior, donde ambas entidades ocuparon las últimas posiciones, con promedios de 0.3% y 0.5%, respectivamente.

La concentración de casi la mitad de la inversión física en tres estados plantea interrogantes sobre la equidad del gasto público en infraestructura. Si bien es necesario priorizar proyectos estratégicos en regiones clave como Ciudad de México y Tabasco, esta distribución asimétrica puede perpetuar desigualdades regionales, y limitar el desarrollo económico y social en entidades con menores recursos. Aguascalientes y Zacatecas, con asignaciones mínimas, enfrentan retos significativos para mejorar su infraestructura y atraer inversión privada.

Una distribución más equilibrada de la inversión física podría generar mayores beneficios a nivel nacional, al fortalecer la conectividad, la competitividad regional y la cohesión territorial. Los tomadores de decisiones deben considerar cómo optimizar estos recursos para impulsar el bienestar de todas las regiones del país, asegurando que la infraestructura pública se traduzca en oportunidades reales para sus habitantes.

Frenón a las asociaciones público-privadas

Como hemos expuesto hasta este punto, para 2025 se propone un recorte importante en el gasto de inversión física. No es una condición deseable, considerando que se espera que la economía crezca al 2.3% en términos reales. Con una menor inversión pública, cumplir con esta meta será todo un desafío. Sin embargo, la nueva administración puede impulsar la inversión mediante otros esquemas de financiamiento. Una posible solución es el modelo de inversión a través de asociaciones público-privadas (APP)5. Si se planifican adecuadamente, estas alianzas entre particulares y el Gobierno, pueden potenciar la creación de infraestructura para fortalecer las capacidades productivas de un país. Sin embargo, en el nuestro, esta oportunidad ha sido desaprovechada.

Desde la administración anterior se han creado prejuicios negativos sobre la inversión privada y las posibles colaboraciones que pudieran darse en el sector público y privado. A tal punto, que se ha ido reduciendo el número de proyectos de inversión financiados mediante este tipo de mecanismo y, para 2025 se proponen tan sólo 13 proyectos de inversión bajo el esquema APP. Mientras que para 2024 se habían aprobado 18 proyectos de inversión.

La disminución en el número de proyectos se debe a la terminación de dos proyectos a cargo del IMSS para la construcción de un hospital en Chiapas y otro en Nayarit. Así como la terminación de tres proyectos de construcción de hospitales a cargo del ISSSTE. 

Sin embargo, no se están proponiendo nuevos proyectos de inversión mediante este esquema de financiamiento La nueva administración está desaprovechando esta oportunidad para impulsar la inversión en el país y fortalecer el crecimiento económico. 

Conclusiones

El proyecto de inversión en infraestructura para 2025 tendrá graves consecuencias. En el corto plazo, el menor gasto podría desacelerar el crecimiento económico, lo que impactaría indirectamente a la recaudación tributaria y la solvencia del Gobierno. Sin embargo, el mayor impacto se sentirá a mediano plazo, ya que los recortes en áreas sustantivas como la salud, abastecimiento de agua, combustibles o transporte carretero, limitarán la capacidad del Estado de garantizar derechos o proveer servicios a la población. 

En estas circunstancias, una solución para fomentar el desarrollo económico y social sería aprovechar el uso de las APPs. Aunque no se contemplen nuevas figuras en el Paquete Económico 2025, no es tarde para crear un Plan Nacional de Infraestructura que las contemple. Los datos así lo exigen.

Notas:

  1. Esto se debió a que los ingresos del Remanente de Operación del Banco de México (Banxico) fueron utilizado para reducir el endeudamiento de aquel año, lo que mejoró el indicador de la Regla de Oro. ↩︎
  2. Los nombres completos de estos fondos son: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF); y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones del Distrito Federal (Fortamun). ↩︎
  3. Por ejemplo, la refinería de Dos Bocas, a pesar de ser un proyecto prioritario, no cuenta con presupuesto proyectado para 2025. En el Paquete Económico 2024 tampoco contó con presupuesto, pero durante el año se le reasignaron 43.4 mmdp. ↩︎
  4. Alrededor del 65% de la producción de crudo en México se realiza en aguas territoriales, cerca de las costas de Campeche, Tabasco y Veracruz. ↩︎
  5. Para mayor detalle sobre las APP, consultar el cuadernillo de México Evalúa “Impulso para grandes obras. Detonar a las Asociaciones Público Privadas (APP)”, en: https://politicas-publicas-a-tu-medida.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2024/10/Cuadernillo-2.pdf ↩︎

5 evidencias sobre las finanzas públicas: Anual 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Recupera la presentación de los indicadores del análisis, aquí

Tras el cierre del cuarto año del actual Gobierno federal su legado de finanzas públicas parece estar ya definido. El crecimiento de los ingresos públicos será menor que el de los sexenios pasados, el endeudamiento seguirá al alza, la inversión física y los subsidios difícilmente superarán los máximos históricos y las empresas públicas seguirán siendo un lastre para el erario.

El año pasado estuvo marcado por un incremento de los precios del petróleo a nivel mundial, el cual impulsó los ingresos petroleros de nuestro país a niveles no vistos desde 2014. Sin embargo, los ingresos totales se mantuvieron estancados, debido a una pérdida de 239.7 mmdp vinculada con los estímulos a las gasolinas, por una menor recaudación de IEPS e IVA. Si a lo anterior se suma el apoyo fiscal a Pemex, las intervenciones del Gobierno en la política energética significaron pérdidas de más de medio billón de pesos. El desbalance fiscal resultante impulsó al endeudamiento hasta el peldaño de los 1.26 billones de pesos, la cifra más alta en pesos reales desde 2008, cuando se empezó a registrar el dato.

Ese gran endeudamiento, lamentablemente, no fue utilizado para financiar inversión. Aunque el gasto en obra pública llegó a 935 mmdp, el mayor monto del sexenio, fue 26% menor al endeudamiento. Según los datos vigentes de la SHCP, antes de 2019 la inversión siempre había sido superior al endeudamiento. Además, el reciente crecimiento en inversión se debe, sobre todo, a proyectos de dudosa rentabilidad, como el Tren Maya y Dos Bocas, mientras que sectores como Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad siguen por debajo de sus mejores épocas.

Esta receta se repite en los subsidios. Aunque alcanzaron los 857 mmdp, el mayor monto de la actual administración, siguen por debajo del promedio histórico. El incremento prácticamente se concentró en un solo programa –Pensiones para Adultos Mayores–, y de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 están por debajo de lo observado en el sexenio pasado.

Finalmente, la CFE presentó su peor balance de operación que se tenga registro, lo que la aleja más del objetivo de ser rentable por sí sola. Encima de esto, por segundo año consecutivo el Gobierno federal faltó en su compromiso de darle suficiente apoyo a la empresa para que no cerrara 2022 en números rojos.

Éstas son las cinco evidencias principales que sacamos en claro en las finanzas públicas de 2022.

1 El alto costo de la política de intervención gubernamental en el sector energético

A pesar de que en 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014, y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro, el Gobierno tuvo que recurrir al mayor endeudamiento neto desde 2008 (desde que hay registro) por un monto de 1.26 billones de pesos. ¿Cómo explicar esta paradoja? Es sencillo: al otorgar los estímulos para contener el precio a las gasolinas y el apoyo fiscal a Pemex, otros ingresos fueron sacrificados.

El incremento de los precios del petróleo en 2022 impulsaron los ingresos petroleros a 1.48 billones de pesos, 18.7% (233 mmdp) más que en 2021 o 23.9% (286 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, el ISR llegó a 2.26 billones, 11% (224 mmdp) más que en 2021 o 11.6% (235 mmdp) más que el promedio de la administración pasada, gracias a las medidas de fiscalización.

Sin embargo, los ingresos totales sólo aumentaron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021, o 5.5% (344 mmdp) frente al mencionado promedio. Este incremento de los ingresos totales es el peor de los últimos cuatro sexenios, como explicamos en nuestro análisis del cierre de año. 

El principal factor que estancó los ingresos en 2022 fue la decisión de otorgar los estímulos a los combustibles, que funcionaron como un subsidio. Debido a esta política, en 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021, y se quedaron cortos frente al calendario en 124% (397 mmdp).

Sin embargo, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar servicios y programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021, y 72% o 269 mmdp superiores frente al calendario. Es decir, los menores ingresos de IEPS frente al calendario (397 mmdp) no fueron compensados del todo por los excedentes petroleros federales (269 mmdp), y dejaron un boquete fiscal de 128 mmdp.

Una situación adicional, y que pocos analistas consideran, es que la política de contención de precios no se limitó al IEPS, sino que también empeñó al IVA a través de devoluciones de este impuesto a los distribuidores de gasolina, para que vendieran su producto por debajo del valor real. En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3% en el año. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Este aumento en las devoluciones puede considerarse como una pérdida fiscal por la política de contención de precios, como también explicamos en el Erario Anual de 2022.

Así, por la política de contención de precios de las gasolinas, el Gobierno federal perdió 239.7 mmdp, más que todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp): 128 mmdp por menor cobro del IEPS y 111.7 mmdp por menor cobro de IVA.

A la cifra anterior se le pueden sumar las pérdidas fiscales por la reducción de la carga tributaria a Pemex a través del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el cual pasó de 65% en 2019 a 40% en 2022. De enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC pagado a la Federación fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos). Sin embargo, de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp, es decir, 161 mmdp adicionales. (En este análisis explicamos más a fondo la naturaleza y la evolución del Derecho de Utilidad Compartida.)

Finalmente, en 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. Estas transferencias se usan para el pago de la deuda de Pemex y para su operación, como la construcción de la refinería de Dos Bocas. Para colmo, se ha vuelto una situación estructural el constante sobregasto de los recursos aprobados en la materia, como lo hemos mencionado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp por la primera (y faltan los datos definitivos a diciembre) y 188 mmdp por las transferencias. Además, con la pérdida tributaria causada por la disminución del cobro de IEPS (128 mmdp), más los hasta 111.7 mmdp que se dejaron de cobrar por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por la política de intervención (ya se justifica llamarla así) en el sector energético llegó a 588 mmdp, recursos suficientes como para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. Si encima de esto consideramos los subsidios a las tarifas eléctricas, que en 2022 ascendieron a 82.4 mmdp (que detallaremos en la evidencia 5), el costo asciende a 670.4 mmdp.

2 De la austeridad a la laxitud fiscal

Los desbalances fiscales mencionados sellaron el fin de la política de austeridad, de la que sólo queda el recuerdo y una narrativa. En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008 (que se tiene este registro). En puntos del PIB, estos RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año del sexenio pasado los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB.

Un factor preocupante es que en 2022 se superó por tercer año consecutivo el endeudamiento programado frente al PIB. El exceso fue de 27% (264 mmdp) en relación con el monto de endeudamiento neto estimado de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), pues originalmente sólo se habían aprobado unos RFSP de 996.6 mmdp. En términos del PIB, el monto aprobado fue de 3.5% pero lo observado ascendió a 4.4%, es decir, casi un punto en exceso.

En 2019 el endeudamiento observado quedó 9.5% (71 mmdp) por debajo de lo estimado, pero en 2020 fue 36% (279 mmdp) superior y en 2021, 18.7% (170 mmdp) mayor. Así, de 2020 a 2022 el Gobierno ha sobrepasado en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los (CGPE), lo que demuestra una laxa disciplina fiscal.

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron a causa  del aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda: el costo financiero (pago de intereses) del Gobierno fue de 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando, debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, con respecto a los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas. 

 

3 Inversión física en 2022: un logro a medias

No hay que celebrar tan pronto: aunque el gasto en infraestructura federal en 2022 alcanzó el nivel más alto del sexenio, su composición y sostenibilidad han empeorado: unos cuantos proyectos consentidos empujan el aumento, pero se deja atrás a la mayor parte de los sectores económicos, y a costa de un desequilibrio en el endeudamiento.

Después de tres años de estancamiento, en 2022 el gasto en inversión física llegó a llegó a 934.7 mmdp, 25.2% (188 mmdp) superior a la de 2021 y la mayor de este sexenio, aunque se mantuvo por debajo en 4% (36.9 mmdp) frente al promedio de la administración pasada. La mejora parcial podría interpretarse como un avance en el impulso económico a través de la inversión pública, sin embargo, si se descuentan obras insignia de dudosa rentabilidad económica y social, como el Tren Maya (178 mmdp) o la refinería de Dos Bocas (146 mmdp), la inversión fue de sólo 609 mmdp, nivel similar al observado en 2007.

De hecho, el 74% (140.8 mmdp) del crecimiento de la inversión física de 2021 a 2022 (188 mmdp) se explica tan sólo por el proyecto del Tren Maya. En 2022 el gasto de esta obra fue de 178.6 mmdp, 373% (140.8 mmdp) superior a lo reportado en 2021. Es destacable que su presupuesto fuera sobrepasado en 181% (115 mmdp) frente a lo aprobado por el Congreso, monto con el que se podría financiar al INE 5.8 veces. Independientemente de las fuertes críticas sobre la rentabilidad y el calibre de los impactos ambientales del proyecto, no hay duda de que esta obra insignia ha sobrepasado por mucho el presupuesto que le fue autorizado.

Por otro lado, se estima[1] que el gasto en la refinería de Dos Bocas cierre 2022 en 146 mmdp, un incremento de 19% (23.7 mmdp), lo que explicaría el 12% del aumento de la inversión en 2022. Además, se espera que su sobreejercicio en 2022 ascienda a 225% o 101 mmdp. En conjunto, el aumento en 2022 para las dos obras insignia (164.5 mmdp) explica el 87.5% del aumento de la inversión física, lo que muestra la poca diversidad de la misma.

Un punto adicional sobre la refinería de Dos Bocas: no existe información sobre el avance financiero de la obra, ni en los reportes trimestrales de finanzas públicas, ni en la cartera de inversión, ni en ambas plataformas de la Secretaría de Hacienda. Esta falta de transparencia es preocupante, debido a la envergadura de dicho proyecto.

La focalización de la inversión en unas pocas obras prioritarias significa que muchos sectores económicos y sociales han sido descuidados. Frente al promedio del sexenio anterior, 16 de 24 sectores tuvieron una menor inversión, entre los que destaca Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad.

En 2022 el sector de Combustibles y Energía –que engloba la inversión de Pemex y CFE– reportó 373.4 mmdp, 9.8% (33.2 mmdp) más en comparación con 2021, pero una caída de 14% (60.3 mmdp) frente al sexenio pasado. Esto significa que, a pesar de la llamativa obra de Dos Bocas, la inversión de Pemex sigue sin despuntar, lo que no contribuye a que su plataforma petrolera aumente (ésta fue de 1.6 millones de barriles, la peor cifra desde 1979, como detallamos en nuestro Erario Anual). También explica el deterioro operativo de la CFE, como abordaremos más adelante.

Otro sector gravemente afectado es el de Educación, el cual recibió 17.5 mmdp en 2022, sólo 0.9% (152 mdp) más que en 2021, pero 30% (7.6 mmdp) menos frente al sexenio pasado. Esta caída limita la construcción de escuelas y universidades, necesarias para garantizar el acceso a la educación de calidad en México, permitir la movilidad social y el desarrollo económico.

Ni hablar del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual recibió 506 mdp en 2022, un aumento de 95% (247 mdp) frente a 2021, pero se mantiene 93% (6.5 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Dejar de lado el desarrollo tecnológico a costa de favorecer unos pocos sectores es una muestra más de que la política de desarrollo está mal enfocada y tiene pocas posibilidades de éxito.

Asimismo, se destaca negativamente la inversión en Asuntos de Orden Público (seguridad civil policial) con sólo 5.1 mmdp, 20% (1.3 mmdp) menos frente a 2021 o 28% (1.9 mmdp) inferior frente al sexenio pasado. Por su parte, Protección Ambiental, con 6.7 mmdp en 2022, se colocó 78% (2.9 mmdp) por arriba de 2021. pero 58% (9.1 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Seguridad civil y medio ambiente: otros sectores olvidados.

También hay que mirar con lupa los sectores favorecidos. Si bien Transporte llegó a 228 mmdp en 2022, 171% (144.3 mmdp) más que en 2021, o 207% (144 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado, todo se debe al subsector de Transporte de Ferrocarril (Tren Maya).

El gasto del subsector de Transporte por Carretera en 2022 fue de 38.6 mmdp, 6% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 44% (30.5 mmdp) menor al promedio, un monto que significa en sí una afectación al desarrollo y mantenimiento de nuevas vías de comunicación. Para el Transporte Aéreo[2] el gasto fue de 13.1 mmdp, 1,142% (12 mmdp) mayor a 2021, pero 59% (18.9 mmdp) menor al promedio. Finalmente, en 2022 no se reportó gasto en el subsector de Transporte Marítimo, mientras que en el sexenio pasado se promedió un gasto anual superior a los 3.5 mmdp.

Muchos de los recortes frente a años pasados se han dado por modificaciones que el Poder Ejecutivo ejecutó discrecionalmente al programa de inversión aprobado en el Congreso. Frente al calendario aprobado, ocho de 23 funciones económicas tuvieron recortes frente al programa. Destacan Asuntos de Orden Público (policía), con un subejercicio de 79% (19.3 mmdp); Protección Social, con uno de 80% (335 mdp) o Asuntos Económicos (Istmo de Tehuantepec), con 97% (9.6 mmdp). Incluso Combustibles y Energía (Pemex y CFE) se quedaron 13% (66.4 mmdp) por debajo de la meta, a pesar de ser supuestamente sectores prioritarios para el Gobierno.

Por contra, el sector Transporte –Tren Maya– gastó 80% (101 mmdp) más, y Seguridad –por fideicomisos de la Sedena– un 845% (39.4 mmdp) más de lo aprobado. En resumidas cuentas, es obvio que se tuvieron que sacrificar sectores importantes para beneficiar al Tren Maya y al ´guardadito´ de la Sedena, usado para construir obras prioritarias.

La focalización de la inversión en un puñado de proyectos también ha significado la concentración de la inversión federal en ciertas regiones. El 90% (170 mmdp) del incremento de la inversión en 2022 frente a 2021 (188 mmdp) se concentró en sólo cuatro entidades del sur del país: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Tan sólo Quintana Roo llegó a una inversión de 75 mmdp, 498% (62.2 mmdp) más que en 2021 o 1,548% (70.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Asimismo, Tabasco obtuvo 153 mmdp de inversiones federales, 49% (43.3 mmdp) más que 2021 o 31% (35.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

En 2022 sólo la Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato y Veracruz tuvieron caídas en su inversión frente a 2021, pero son 19 las entidades que tuvieron peor inversión federal si la comparación es con el promedio del sexenio pasado. Edomex fue la más afectada, con 64% o 49.9 mmdp menos, a pesar de tener la mayor población. Asimismo, llama la atención Veracruz, con una inversión 52% (36.9 mmdp) menor.

En efecto, los cambios en los patrones de la inversión federal modificaron la concentración de la misma en las entidades. El Estado de México pasó de ser la entidad más favorecida en 2018, con 17.3% del total de la inversión, a tener sólo el 3% en 2022, una pérdida de 14 puntos porcentuales. De igual forma, la Ciudad de México pasó de 14.7% a 12%. Por el contrario, la entidad más favorecida fue Quintana Roo, la cual pasó de tener sólo el 0.5% de la inversión federal a 8.1%, un aumento de 7.6 puntos porcentuales, seguida de Tabasco, que pasó de 10.4% a 16.7%. Sin embargo, la entidad que más concentra la inversión es Campeche –por la operación de Pemex–, con el 22.7% en 2022, un nivel similar al promedio del sexenio anterior (21%).

Además del inequitativo aumento de la inversión federal, lo que preocupa es que la proporción del gasto en infraestructura frente al endeudamiento no ha hecho más que deteriorarse en el sexenio. Mientras que el gasto en inversión física registra un crecimiento de 23.8% (180 mmdp) frente a 2018, el endeudamiento neto (Requerimientos Financieros del Sector Público) aumentó en 99.6% (629 mmdp). Es decir, las necesidades de endeudamiento han aumentado 3.4 veces más que la inversión ejercida.

Otra forma de verlo es que antes de 2019 la deuda siempre fue inferior a la inversión física. En promedio, en el sexenio pasado la deuda fue 21% (177 mmdp) inferior a la inversión, pero en lo que va de éste se ha revertido esta proporción: ahora es 30% (242 mmdp) mayor

Lo anterior es un indicativo de que el aumento histórico del endeudamiento no ha sido para financiar proyectos de inversión que permitan, en el futuro, un mayor crecimiento, sino que ha servido para financiar el gasto corriente, lo cual es insostenible. Esta inestabilidad financiera se acrecienta si consideramos que los proyectos prioritarios, hacia los cuales se orienta el gasto de inversión, tienen un dudoso potencial económico y social.

La última consideración al respecto de la inversión física es que en 2022 se superó el plan anual de inversión en 6.9%, la primera vez desde 2016. Lo anterior se logró gracias a una mayor inversión física indirecta –realizada por el sector paraestatal con recursos federales o propios–, previsiblemente por el gran gasto en el Tren Maya, realizado por el Fondo Nacional de Turismo (Fonatur), entidad paraestatal. Dicha inversión indirecta llegó a 448 mmdp, 49% (146 mmdp) más que en 2021, y la mayor proporción que se tenga registro. Además, superó su calendario en 144% (137 mmdp).

Sin embargo, la inversión física directa –realizada por el Gobierno central– fue de 487 mmdp, apenas 9% (41.8 mmdp) más que en 2021, y sólo cumplió con el 86.4% del plan anual, el menor nivel desde 2019. Todo esto sirve para demostrar que en realidad no se ha mejorado la gestión de la inversión; si se superó la meta global del año fue gracias al sobreejercicio en el Tren Maya.

4 Subsidios 2022: inferiores y menos progresivos 

A pesar de la narrativa que enaltece a la presente administración por la ‘gran’ inversión que hace en programas sociales, en los hechos la promoción de la equidad social, a través de las políticas de subsidios, tiene severas deficiencias en relación con el sexenio anterior. No se ha igualado el gasto alcanzado en la administración anterior, permanece por debajo. Pero, además, los recursos llegan cada vez menos a la gente en condiciones de pobreza. 

En 2022 el gasto en subsidios llegó a 857 mmdp, 8.5% (67.1 mmdp) más que en 2021, alcanzando el mayor monto de lo que va de sexenio, pero se mantuvo todavía por debajo, en 1% (6 mmdp), frente al promedio del sexenio pasado. La distancia es mucho mayor si se compara frente al máximo de 2015 (945 mmdp): el de 2022 fue menor en 9% o 87 mmdp. Pese al discurso de priorizar la repartición de la riqueza, el monto que el actual Gobierno gasta en tal causa aún está por detrás.

Además, el gasto en esta administración se ha enfocado en un número reducido de programas. En 2022, las Pensiones para Adultos Mayores supuso un gasto de 244.5 mmdp. El año pasado ese programa acaparó el 28.5% (244.4 mmdp) del total del gasto en subsidios, la mayor concentración jamás registrada. Como punto de comparación, en 2018 esas Pensiones concentraron sólo el 5.5% (46 mmdp) del total del gasto en subsidios. En ese año, el programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas)– contó con sólo 116.6 mmdp, el 13.9% del total de recursos. En otras palabras, la política social del actual Gobierno tiene como prioridad un solo programa: una sola apuesta.

El aumento en el presupuesto de las Pensiones para Adultos Mayores ha ocasionado que otros programas tuvieran que ser sacrificados, ya sea recortados o eliminados, como veremos más adelante. Esto es evidente, pues aunque el total de subsidios se incrementó sólo 67 mmdp (8.5%) frente a 2021, o 64 mmdp (8.2%) frente a 2018, las pensiones aumentaron 51% (82 mmdp) y 462% (200.9 mmdp) en las mismas comparaciones.  

De 76 programas de subsidios con gasto registrado en 2021, 41 tuvieron recortes en 2022 (por 41 mmdp). Además, desaparecieron de tajo cinco programas, lo que significó un recorte de 3.5 mmdp. Sólo 31 programas tuvieron incrementos (por 110 mmdp), mientras que se registraron tres programas nuevos con gasto de 1.1 mmdp. En suma, 46 programas fueron disminuidos o desaparecieron (el 57%), y sólo 34 tuvieron incrementos o fueron creados (el 43%): una apuesta más por la austeridad generalizada y concentración que por el progreso incluyente.

Esta comparación es aún más elocuente si se aísla el crecimiento de las Pensiones para Adultos Mayores. De los 110 mmdp adicionales en los 34 programas con incrementos o recientemente creados, el 75% (82 mmdp) fue por las Pensiones y el 25% (28 mmdp) por los 33 programas restantes.

Lamentablemente, en el conjunto de los programas que fueron recortados se cuentan programas con misión importante. El programa de subsidios con el mayor recorte frente a 2021, en términos netos, fue el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un gasto de 99.5 mmdp, 9.2% (10 mmdp) menos que en 2021. Éste es el principal programa para financiar la atención a la salud de las personas que no cuentan con derechohabiencia a un esquema de seguridad social. Le sigue Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con un gasto de 23.6 mmdp, 21.7% (6.5 mmdp) menos. Asimismo, el programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales –financiamiento para universidades estatales–, obtuvo 102.6 mmdp, 4.3% (4.6 mmdp) menos. Es decir, importantes programas de educación y salud fueron diezmados.

En términos porcentuales, los programas más afectados fueron:

  1. Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable, con un recorte de 57% (1.5 mmdp)
  2. Programa Becas Elisa Acuña, con 51% (2.2 mmdp) menos.
  3. Programa de Mejoramiento Urbano, con 37% (3.9 mmdp) menos.

Es decir, medioambiente, becas (sin la etiqueta del Bienestar) y gestión urbana, también reducidos.

Los programas que de plano desaparecieron fueron:

  • Apoyo Financiero a Microempresas Familiares
  • Programa de Microcréditos para el Bienestar
  • Programa para la Productividad y Competitividad Industrial
  • Vinculación Productiva
  • Programa Nacional de Reconstrucción

(Nótese el ‘perfil’ de los programas eliminados: se encaminaban a empoderar a la gente, induciéndola a progresar con su esfuerzo.)

La comparación no estaría completa sin el registro del resto de programas con mayores aumentos, tras las Pensiones:

  1. Programa de Fertilizantes, 216% (5.1 mmdp) por arriba frente a 2021
  2. Programa IMSS-Bienestar, 51% (5.5 mmdp) frente a 2021 (aunque los subsidios en salud siguen bajos frente al sexenio pasado, como lo explicamos en nuestro Erario Anual de Salud).
  3. Pensiones para Personas con Discapacidad, 13% (2.2 mmdp)
  4. Programa de los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, 9% (6.5 mmdp) por arriba (un subsidio sin duda regresivo, como veremos adelante)

En perspectiva histórica, de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 tuvieron recortes en 2022 frente al promedio del sexenio pasado. De hecho, sólo la función de Protección Social (Pensiones del Bienestar, Sembrando Vida, etc.) y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales (Jóvenes Construyendo el Futuro) tienen aumentos considerables. La primera función, Protección Social, llegó a 302 mmdp, 37% (81.4 mmdp) más que en 2021 o 125% (167 mmdp) más que en el sexenio pasado. La segunda, Asuntos Económicos, llegó a 22.3 mmdp, 9% (2.2 mmdp) menos que en 2021, pero 54% (7.8 mmdp) más que el promedio de la administración pasada.

El resto de las funciones principales presentan caídas respecto del promedio histórico. Los subsidios para la Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza llegaron en 2022 a 38.4 mmdp, 60% (56.9 mmdp) menos que el promedio. Asuntos de Orden Público (policías civiles) tuvieron 554 mdp, 95% (10.9 mmdp) menos del promedio. Ciencia y Tecnología, con 19.3 mmdp en 2022, presenta un recorte de 32% (9.2 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Asimismo, Educación, con todo y las becas del Bienestar para educación inicial y media, tuvo un gasto de 223.7 mmdp, 4% (8.4 mmdp) menos que el promedio. Protección Ambiental, con 3.6 mmdp, sufrió un recorte de 62% (5.8 mmdp); Cultura, con 2.4 mmdp, estuvo 71% (5.9 mmdp) por debajo del promedio; Vivienda y Servicios a la Comunidad, con 22.3 mmdp, se colocó 81% (97 mmdp) debajo del promedio de sexenio pasado. De igual forma, los subsidios a la Salud, sin contar transferencias a fideicomisos, fueron de sólo 74 mmdp, 18.6% (16.9 mmdp) inferiores al promedio.

Estas decisiones en la política de subsidios han modificado notablemente su composición. En 2018, la función de Educación era la que se llevaba un mayor ‘trozo’ de los recursos, con el 27%, pero en 2022 se quedó en el 26%, y pasó al segundo lugar. Por su parte, la función de Protección Social, que en 2018 acaparó sólo el 15% de los recursos, en 2022 obtuvo el 35% de los mismos. También destaca la disminución en Otras Industrias y Asuntos Financieros, que engloba varios programas de fortalecimiento regional, en los que las entidades federativas eran las encargadas de ejecutar el gasto. Dicha función pasó del 12% a sólo 1%: toda una muestra del proceso de concentración fiscal de la Federación.

Otra de las consecuencias de todo esto: los programas sociales benefician cada vez menos a la gente pobre. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)[3], el ingreso corriente total per cápita (ICTPC) –que mide los ingresos totales de las personas, como salarios, rentas o transferencias públicas– de la población más marginada se ve menos impactado por la política social del Gobierno, en comparación con el cierre del sexenio pasado.

En 2018 el ICTPC del decil más pobre aumentaba 23% luego de transferencias federales, mientras que en 2020 aumentó sólo 14.3%. Por el contrario, los deciles más ricos vieron sus ingresos incrementados en mayor magnitud en 2020 que en 2018, luego de transferencias gubernamentales.  Lo anterior indica que los programas sociales son cada vez menos progresivos, y que la narrativa de “primero los pobres” no tiene asidero en la realidad.

Según el Coneval, esto “podría ser consistente con el cambio de orientación de la política social, que se caracterizó por la sustitución de programas focalizados en población en condición de pobreza por programas prioritarios con enfoque de acceso universal”. Se refiere a las pensiones para Adultos Mayores, las Becas de Educación Media Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro o Jóvenes Escribiendo el Futuro, los cuales tienen una muy baja progresividad.

En materia de gobernanza fiscal, los subsidios han mejorado a través programas con Reglas de Operación (ROP), pero han empeorado en cuanto a la opacidad en su clasificación geográfica.

En 2022 el 58% del gasto en subsidios (505 mmdp) se realizó mediante programas con ROP, mientras que el 42% (352 mmdp) restante se realizó a través de programas clasificados como Otros Subsidios[4].  Si bien existe una mejora frente a este sexenio y el pasado, en 2008 se logró un porcentaje del 70% con ROP, y en 2011 de 57%. Es decir, apenas estamos recuperando los niveles alcanzados hace más de 10 años.

Una parte positiva de los programas con ROP es que generalmente tienen una mayor disciplina fiscal: en 2022 los programas sujetos a ROP sobrepasaron su presupuesto en sólo 1% (3.7 mmdp), mientras que los Otros Subsidios lo hicieron en 23% (66.7 mmdp). 

La parte negativa en materia de gobernanza es que el gasto en programas de subsidios sin clasificación geográfica o localizados en CDMX fue de 62%, la mayor proporción de la década. Algunos programas, como la Pensiones para Adultos Mayore, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Pensiones para Personas con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro o el IMSS-Bienestar, reportaron el 100% de su gasto en la Ciudad de México, lo que limita la transparencia del gasto y permite su discrecionalidad. 

5 El peor año operativo de CFE

La CFE está por la tarea de seguir rompiendo récords. Negativos, se entiende. En 2021 la energética tuvo su peor balance financiero, ya que fue abandonada por la SHCP, quien dejó de darle subsidios. En 2022 la marca superada fueron las pérdidas operativas, ya que la empresa pública registró un déficit de -127.3 mmdp, el peor desde 1990, que se tiene registro.

Antes de continuar, hagamos algunas precisiones técnicas. El balance operativo es la diferencia entre los ingresos propios de la CFE por la venta de electricidad, menos su gasto de operación, sin contar el pago del servicio de la deuda. Si este balance es negativo, significa que la empresa no es rentable por sí sola. Por otro lado, el balance financiero, también conocido como balance después de transferencias, toma todos los ingresos de la empresa (incluyendo subsidios) menos todos sus gastos (incluyendo pago de la deuda). Si el balance es negativo, significa que la empresa no es rentable ni con el apoyo del Gobierno, esto es, que es una carga para el Estado y que tiene que endeudarse para operar. Esto último es lo que está sucediendo en los últimos dos años.

En 2022 la CFE reportó un gasto programable (operativo) de 552.4 mmdp, 4.5% (23 mmdp) mayor al de 2021 y 18% (84 mmdp) superior al promedio del sexenio anterior. Este nivel se debe a un mayor costo en combustibles y pensiones, como expondremos más adelante. Por su parte, los ingresos propios fueron de sólo 425 mmdp, 2.4% (9.9 mmdp) mayores a los de 2021 pero 17% (88 mmdp) inferiores al promedio. En perspectiva histórica, los ingresos de la CFE han caído, pero sus gastos siguen subiendo.

La anterior combinación de factores provocó que el balance de operación de la CFE cayera en un déficit de -127.3 mmdp, 12% (13.9 mmdp) mayor al de 2021, y el peor que se tenga registro. Hay que destacar que de 2013 a 2028 tal balance registró un superávit promedio por 45 mmdp, mientras que en lo que va de este sexenio se registra un déficit promedio de -86.5 mmdp. Aunque los déficits comenzaron en 2017, se han incrementado en los últimos años y la empresa es cada vez menos rentable.

Hay que mencionar que para 2022 la Secretaría de Hacienda y la CFE habían establecido una meta para el balance de operación en -43.4 mmdp. Es decir, se había aceptado un déficit operativo, pero limitado. Sin embargo, este balance cerró en -127.3 mmdp, tres veces más (83.9 mmdp) de lo estimado. De hecho, de 2019 a 2022 el déficit operativo ha sido cuatro veces (-58 mmdp) mayor al estimado, mientras que en el sexenio pasado hubo un superávit promedio 1.9 veces (25.5 mmdp) mayor al estimado. Detrás de estos desequilibrios está el hecho que la CFE siempre subestima su gasto en combustibles, como veremos a continuación.

 

Ya que el déficit operativo fue tan elevado, los subsidios no fueron suficientes para sacar de números rojos a la CFE. En 2022 las transferencias de la SHCP a la CFE llegaron a 83.3 mmdp, 8.6% (6.5 mmdp) más que en 2021 o 10% (7.4 mmdp) por arriba del promedio de 2016[5] a 2018. Además, sobrepasó el presupuesto aprobado en 12.9%, o 9.4 mmdp.

En 2022 el balance después de transferencias de CFE cayó en un déficit de -57.9 mmdp, 1.7% (1.1 mmdp) menor al observado en 2021 (-59 mmdp)[6], aunque el segundo peor desde 1990. Sin embargo, si la SHCP no hubiera excedido su presupuesto en subsidios para la empresa, el déficit de la energética hubiera llegado hasta -67.3 mmdp, y hubiera impuesto un nuevo récord en pérdida de patrimonio.

De cualquier forma, el objetivo del balance financiero o balance con transferencias para 2022 era de cero; es decir, la SHCP se había comprometido a subsanar todas las pérdidas operativas de la CFE mediante subsidios, y lograr que la empresa cerrara con un balance neutro. Como ven, condicionada por un conjunto de presiones fiscales, como los estímulos a las gasolinas, la reducción del DUC o el sobregasto en obras prioritarias, Hacienda nuevamente no pudo cumplir con su propósito. Por dos años seguidos el Gobierno federal ha abandonado a la CFE.

Como adición, hay que recordar que en 2017 y 2018 la CFE cayó en déficit operativo de -14.8 y -45.7 mmdp, respectivamente, pero la SHCP tenía el compromiso de llevar a la CFE a un superávit financiero de 40 y 22 mmdp cada año. Para cumplir con la meta de 2017, el Gobierno tuvo que sobreejercer su presupuesto en subsidios en 52% (29 mmdp), y en 62% (38 mmdp) para cumplir la de 2018. Aunque cuestionable, queda de manifiesto que en el sexenio pasado la CFE sí era una prioridad en el gasto (lo cual no fue lo ideal, remarcamos).

El ejemplo anterior sirve para apuntar una reflexión. Aunque los subsidios a las tarifas eléctricas deben limitarse, pues no son progresivas al no focalizarse en los sectores más necesitados, en el corto plazo es importante que la SHCP evite un deterioro financiero de la CFE. La empresa debe alcanzar sus metas de balance financiero y no perder patrimonio. Lo deseable sería incrementar el gasto en inversión de la empresa, para que mejore su productividad y, a futuro, deje de depender de subsidios para (mal)subsistir.

Como adelantamos, uno de los principales problemas financieros, tanto de la CFE como de la SHCP, es que se subestima de manera sistemática el costo de operación de la empresa, en especial su gasto en combustibles, así como en pensiones. Al subestimar los costos de operación, en realidad lo que se subestima es el balance de operación, de tal forma Hacienda puede presupuestar menores subsidios de los que en realidad necesita para sacar a la CFE del déficit, y a cambio puede programar más recursos en otros programas para quedar bien en la discusión presupuestaria. Es un asunto político, pues. Lo anterior significa que la CFE, para obtener el apoyo financiero que precisa, depende de que se recorten otros programas o que los ingresos del Gobierno sean mucho mayores a los estimados. En 2021 y 2022 no corrió con suerte.

De 2019 a 2022 la CFE excedió su gasto operativo (gasto corriente) en 15% (66 mmdp). De hecho, sólo en 2020, por el desplome inesperado en los precios de los combustibles, la empresa salió tablas: gastó apenas 0.4% (1.9 mmdp) por debajo de la meta. Sin embargo, en 2021 volvieron los excesos, con un gasto corriente de 522 mmdp, 22% (95 mmdp) mayor al aprobado, y para 2022 se gastaron 542 mmdp, 26% (111.6 mmdp) más de lo aprobado, la mayor brecha en los últimos años. 

Claramente, el déficit se debe al sobregasto de la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos. De 2019 a 2022 el sobrecosto de esta partida promedia un 39% (60 mmdp). Es destacable que en 2022 se había aprobado un gasto de 149.7 mmdp, pero se acabaron gastando 258 mmdp, 173% más, o 109 mmdp en exceso, suficientes para quintuplicar el gasto del INE de 2022 (19.5 mmdp). Para 2023 se aprobaron sólo 115 mmdp, 48% (105 mmdp) menos del promedio de 2016 a 2022, por lo que podemos prever más desbalances financieros.

Otro factor que ha intensificado la presión sobre las finanzas de la CFE es el pago de pensiones. En 2022 se pagaron por este concepto 51.3 mmdp, 1.8% (900 mdp) más que en 2021 o 18% (7.7 mmdp) más del promedio del sexenio pasado, y el mayor monto registrado. La erogación de 2022 significó, además, un sobregasto de 5% (2.5 mmdp) frente al presupuesto aprobado.

Como explicamos en un artículo anterior, en 2020 el director de la CFE, Manuel Bartlett, redujo el número de años de servicio necesarios para que los trabajadores de la CFE se jubilasen, luego de que en 2016 se llegara a un acuerdo para aumentarlos. Esto ha presionado al alza los costos laborales asociados y del pago de pensiones. La reforma de 2016 implicó una capitalización millonaria de más de 200 mil millones de pesos a través de la Sener, con el objetivo de reducir la presión por el pago de pensiones. Tal parece que el esfuerzo (y sacrificio) del erario público de 2016 fue desperdiciado.

La presión presupuestaria por el lado de la compra de combustibles y el mayor gasto en pensiones ha derivado en un descuido de la inversión física de la CFE. En 2022 se gastaron sólo 35.2 mmdp, 20% (9.1 mmdp) menos que en 2021 o 25% (11.5 mmdp) menos que el promedio del sexenio pasado. Además, se dejaron de gastar el 26% (12.4 mmdp) para inversión, que fueron aprobados en el presupuesto 2022. La consecuencia fue que la inversión per cápita de la CFE fue de sólo 271 pesos, la peor que se tenga registro desde 1990. Lo anterior muestra que, pese a las publicitadas inversiones como la del parque fotovoltaico Puerto Peñasco, en realidad la inversión de la CFE está en su peor momento histórico.

La baja inversión de la CFE evitará que la empresa sea rentable, provea electricidad a precios competitivos y deje de depender de subsidios. Según la Auditoría de Desempeño de la tercera entrega de la Cuenta Pública 2021 de la ASF[7], la CFE ha fallado en su mandato de generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano.

En 2021 los beneficios antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en Inglés) fueron de sólo 68.4 mmdp, 30% menos que en 2018 (98.3 mmdp), debido al mayor incremento de los costos que de las ventas. Además, la generación de valor económico, calculado por medio del EVA (Valor Económico Agregado), fue negativo por de 209.7 mmdp, debido a que la empresa obtuvo una pérdida en su operación de 816.4 mmdp.

Los problemas están asociados con la necesidad histórica de modernizar y ampliar la infraestructura en todos los eslabones de la cadena, como son la modernización y la construcción de nuevas centrales eléctricas, apunta la ASF. En promedio, el parque de generación de CFE tiene una antigüedad de 43.4 años, en comparación con los 13.7 años que tienen las centrales de los productores externos de energía (PEE). De las 155 centrales de la CFE que generaron energía, 65 (41.9%) excedieron su vida útil.

Lo anterior generó que en 2021 el precio medio de la electricidad suministrada a los usuarios finales en México fuera de 2.19 pesos/kWh, cifra inferior en 0.10 pesos/kWh al precio de la electricidad reportado por Estados Unidos (2.29 pesos/kWh), debido al subsidio implícito en las tarifas eléctricas en México del sector doméstico y agrícola. El sector industrial tuvo un precio medio de 1.96 pesos/kWh, cifra inferior en 12.90 pesos/kWh al precio de EUA. No obstante, el precio medio de los sectores comercial y de servicios son superiores a los de Estados Unidos en 1.25 y 1.62 pesos/kWh, respectivamente.

Anexos al tema de subsidios

[1] Inversión oficial estimada al cierre de 2022 realizada por la Secretaría de Hacienda en la Exposición de Motivos del Paquete Económico 2023.

[2] Hay que recordar que el Aeropuerto Felipe Ángeles se clasificó dentro de la función de Seguridad Nacional al ser construido por la Sedena en un aeropuerto militar. Por eso, el subsector de Transporte Aéreo se muestra reducido.

[3] Coneval. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

[4] Los Otros Subsidios, aquellos sin ROP,  no están obligados a regular su diseño sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto limita el impacto social y la rendición de cuentas, además de que abre un mayor espacio a la discrecionalidad.

[5] A partir de 2016 se estableció una nueva metodología para contabilizar y programar los subsidios del Gobierno federal a la CFE.

[6] En 2021 la SHCP había reportado un déficit financiero de -60.5 mmdp, el cual fue revisado a -54.6 en pesos corrientes de 2021.

[7] ASF. Auditoría 47-DE.

Una historia de oportunidades perdidas: inversión en salud al 3T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

El número de hospitales en México y la calidad de su equipamiento no es suficiente para garantizar el derecho humano a la salud de la población. Para colmo, de 2019 a 2021 el Gobierno dejó de gastar, en promedio, el 44% (6.5 mmdp) de los recursos aprobados para inversión en salud, lo que hubiera alcanzado para construir cuatro hospitales generales o 26 clínicas de medicina familiar cada año[1].

Al tercer trimestre de 2022 el Gobierno acumula un retraso de 62% (6.4 mmdp) en inversión en infraestructura de salud. A este ritmo, la inversión en hospitales y equipamiento podría acabar con otro retraso de casi 50% (6.5 mmdp), como sucedió en 2021.

No es un tema de austeridad, sino de prioridades políticas. Al mes de septiembre la inversión total del Gobierno llegó a 613 mmdp, su mayor nivel desde 2016. Este crecimiento se debe a que la Secretaría de Turismo, encargada del Tren Maya, ha invertido un 107% (46.3 mmdp) por encima de lo aprobado al periodo, y la Sedena lo ha hecho en 129% (14.3 mmdp). Así de claro: el costo de gastar de más en dichos proyectos ha sido dejar de gastar en hospitales y en muchos otros sectores.

Ninguna de las tres principales instituciones de salud del Gobierno federal se salva. El IMSS, que en el sexenio pasado generalmente aprovechaba todos sus recursos de inversión, dejó de gastar entre el 44% y 69% cada año de 2019 a 2021. Al 3T lleva un retraso de 82% (5.5 mmdp).

En el ISSSTE, por su parte, ya se invertía en infraestructura menos de lo aprobado en la Administración pasada, pero la tendencia se ha profundizado. En 2021 se invirtieron sólo 414 mdp, su peor monto en seis años, producto de un subejercicio del 79% (1.5 mmdp) de los recursos autorizados para su infraestructura. Al 3T de 2022 tiene un retraso de 35% (635 mdp).

Finalmente, la Secretaría de Salud apenas ha cumplido con sus metas de inversión. Pero si descontamos las transferencias a fideicomisos (calificadas como ‘inversión’ de forma cuestionable), al 3T de 2022 va retrasada en 21% o 286 mdp.

En general, si no tomamos en cuenta las transferencias a fideicomisos, que no hacen otra cosa que inflar la inversión, en 2021 el gasto en infraestructura para la salud fue de tan sólo 6.6 mmdp, 52% (7.2 mmdp) por debajo de lo invertido en 2018, último año del sexenio pasado. La caída en la inversión ha pasado una costosa factura a la infraestructura hospitalaria del país: mientras que en los primeros cuatro años de Gobierno del EPN el número de hospitales, centros de salud y clínicas creció en 373 unidades, en los primeros cuatro años de este Gobierno se han perdido 935 unidades de salud.

Te contamos esta historia de oportunidades desperdiciadas…

Debilitamiento del IMSS

El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es la institución de salud más grande en México, tanto por el número de personas que atiende[2] como por el presupuesto que administra. Por este motivo, su ejercicio de gasto (o falta de él) tiene un gran impacto en la inversión total en salud. En 2021, el 53% (3.4 mmdp) de la inversión efectiva[3] en salud provino del IMSS.

En el sexenio pasado era poco común que el IMSS dejara ir recursos de inversión en salud. En 2016 y 2018 prácticamente cumplió con su presupuesto aprobado, al gastar 2% y 5% más, respectivamente. No lo hizo en 2017, cuando su inversión se quedó corta en 23% o 1.9 mmdp, posiblemente por el inicio de las medidas de austeridad de ese año.

La tendencia se ha revertido en este sexenio. En 2019 el IMSS tuvo una inversión aprobada de 13.8 mmdp, pero se ejecutaron sólo 4.2 mmdp, es decir, 69% (9.5 mmdp) menos. Como muestra, en ese año se dejó de gastar el 100% (2.2 mmdp) del presupuesto para la sustitución del Hospital General de San Alejandro Puebla o el 70% (2.7 mmdp) para la sustitución de equipo médico a nivel nacional, según la Cartera de Inversión 2019.

Es común que a inicios de un Gobierno se reduzca la inversión, a causa del relevo de personal y la curva de aprendizaje del equipo entrante. No obstante, los subejercicios se han mantenido en los siguientes años. En 2020 el IMSS ‘dejó ir’ el 44% (5.8 mmdp) de la inversión que tenía aprobada para el año. Esto repercutió, por ejemplo, en la omisión de la compra de tomógrafos por 801 mdp o en la rehabilitación del Sistema de Red Frío, necesario para la conservación de vacunas, por 80 mdp. Así es, incluso en 2020, en plena pandemia, el IMSS dejó de gastar en obra y equipamiento.

Hacia el tercer año del Gobierno, en 2021, incluso aumentó el subejercicio, cuando alcanzó el 59% (4.9 mmdp). En términos prácticos se dejó de gastar 539 mdp en la compra de equipos de estomatología o la construcción de clínicas en Mérida, Yucatán, por 121 mdp, por poner más ejemplos. En suma, en 2021 la inversión del IMSS fue de sólo 3.4 mmdp, 66% (6.6 mmdp) menos que en 2018.

Al tercer trimestre de 2022 la inversión del Instituto es de sólo 1.2 mmdp, 20% (329 mdp) menos que el mismo periodo de 2021 o 62% (2 mmdp) menos que en 2018. Esta caída se debe a un retraso en la ejecución de recursos de inversión del 82% (5.5 mmdp), pues al mes de septiembre el IMSS debería haber ejecutado 6.8 mmdp en obra pública.

Al 3T de 2021, el IMSS reportaba un subejercicio similar al de 2022, con 78% o 5.5 mmdp. Es probable que este año, al cuarto trimestre, se acelere la inversión, pero difícilmente se cumplirá el calendario anual, por lo que el retraso podría superar nuevamente el 50% (4 mmdp) de los recursos anuales.

Desuso constante: inversión del ISSSTE

A diferencia del IMSS, el ISSSTE ya padecía de subejercicios en su inversión pública desde el sexenio pasado. En los últimos tres años del Gobierno de Peña Nieto el sistema de salud para trabajadores del Estado dejó de invertir el 28% (631 mdp) de los recursos aprobados para este fin, en promedio, cada año. Sin embargo, la tendencia se ha agravado.

En 2019 los cambios al interior del Instituto limitaron su ejecución de recursos. De 1.7 mmdp de recursos aprobados para inversión, sólo se ejecutaron 1 mmdp, 43% (753 mdp) menos. Ese año se dejó de gastar el 100% (50 mdp) para la ampliación de una clínica en Ciudad Guzmán, Jalisco, o el 98% (702 mdp) para la compra de equipo médico en hospitales de tercer nivel, por ejemplo.

El siguiente año, 2020, cambió la tendencia, debido a la pandemia. De tener aprobados 1.9 mmdp en inversión, se gastaron 2.9 mmdp, un incremento de 54% (1 mmdp). Tan sólo en equipamiento de unidades médicas de primero, segundo y tercer nivel se gastaron 1.08 mmdp adicionales a lo aprobado en la cartera de inversión. El aumento no fue gratis, pues se dejó de gastar el 100% (289 mdp) de la construcción de una clínica en Palenque Chiapas, el 99% (108 mdp) en la remodelación de una clínica en Ensenada o el 100% (312 mdp) en otras clínicas familiares, y se sufrieron recortes en otros proyectos.

Para 2021 volvieron los recortes generalizados, pues de 2 mmdp aprobados para la inversión se gastaron sólo 414 mdp, es decir, 79% o 1.5 mmdp menos. Lo anterior provocó que la inversión del ISSSTE alcanzara su nivel más bajo en un lustro (66% o 802 mdp menor a la observada en el último año del sexenio pasado). A diferencia de 2020, en 2021 se dejaron de gastar el 100% (299 mdp) de los recursos para equipamientos de centros de primer nivel, y el 81% (709 mdp) del programa de equipamiento de unidades de segundo nivel. Es decir, el impulso duró sólo en 2020, a pesar de que la emergencia sanitaria de prolongó durante todo 2021.

Al 3T de 2022 la inversión del ISSSTE mantiene un retraso de 35% (635 mdp) de los recursos aprobados, pero dicho déficit es menor a los observados en 2019 y 2021. Aunque esto ha permitido que la inversión de Instituto llegue a 1.17 mmdp, este gasto es aún 42 mdp inferior al observado en el mismo periodo de 2018.

Inversión inflada en la SSA

A diferencia de otros sistemas de salud como el IMSS o el ISSSTE, el análisis del presupuesto de la Secretaría de Salud conlleva la dificultad de identificar las transferencias a fideicomisos, si lo que queremos es ponderar el gasto efectivo de la institución.

En primer lugar, cuando los recursos pasan de la SSA al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), se desconoce en qué se usan y, si se usan, en qué momento se da efectivamente la aportación. Además, dichas aportaciones se dan en los últimos meses de cada año, lo que ayuda a disimular subejercicios, como lo hemos identificado anteriormente.

Hay que tomar en cuenta también que una parte de las transferencias a fideicomisos se contabilizan como inversión física. Esto podría tener cierta justificación, pues en teoría el 2% del presupuesto del Insabi debe de transferirse al Fonsabi para la construcción de obra pública. Anteriormente, dichas transferencias a fideicomisos eran muy similares al gasto reportado en infraestructura del Fonsabi. Sin embargo, en 2021 se dedicaron sólo 296 millones de pesos para inversión física, un recorte de 93% (4.1 mmdp) frente a 2020 y, pese a esto, se clasificaron como gasto de inversión física 9.2 mmdp de los 54.7 mmdp en transferencias a fideicomisos de la SSA. Para decirlo directo: en los últimos años el monto de inversión del Fonsabi y las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión no concuerdan, por lo que la inversión de la SSA está claramente inflada, lo que sobrestima toda la inversión de la función Salud del Gobierno.

Otro punto importante: si bien entre 2017 a 2019 se clasificaron transferencias a fideicomisos como inversión, no hubo sobrejercicios de dichas aportaciones, mientras que en 2020 y 2021 hubo un sobregasto de más de 140%. En palabras coloquiales, de 2017 a 2019 la inversión en salud estaba inflada desde la aprobación del presupuesto, pero dicha simulación fue ‘respetada’ a lo largo del año fiscal, por así decirlo. No obstante, en 2020 y 2021 no sólo se infló la inversión desde la aprobación del presupuesto, sino que durante el año se ampliaron las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión, lo que enmascaró los recortes del gasto real en infraestructura. Se pasó de la simulación al descaro. Detallemos con un caso… 

En 2019 el gasto de inversión aprobado de la SSA fue de 5.8 mmdp, de los cuales 4.0 mmdp (69% del total) eran transferencias a fideicomisos y sólo 1.8 mmdp (31%) fue gasto de inversión real. Para finales del año la SSA erogó exactamente los 4.0 mmdp en transferencias a fideicomisos y dejó de gastar 294 mdp del resto de la inversión real.

En 2020, la SSA contó con una inversión aprobada de 5.5 mmdp, de los cuales 3.9 mmdp (70%) fueron transferencias a fideicomisos y 1.6 mmdp (30%) inversión real. Para finales de año, la inversión total reportada por la SSA fue de 11.5 mmdp, 108% (5.9 mmdp) más de lo aprobado. Esto generó la apariencia de que el Gobierno dio un gran impulso a la salud durante la pandemia. Sin embargo, las transferencias a fideicomisos contabilizadas como inversión fueron de 9.6 mmdp, 147% (5.7 mmdp) más de lo aprobado, y el resto de la inversión, 1.8 mmdp, fue sólo 14% (226 mdp) más de lo aprobado. Es decir, no hubo un gran incremento de la inversión en salud dentro de la SSA durante la pandemia.

Una historia muy similar sucedió en 2021, cuando las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión tuvieron un sobregasto de 143% (5.4 mmdp), mientras que la inversión real fue de 2.1 mmdp, 45% (666 mdp) más de lo aprobado, pero inferior en 47% (1.9 mmdp) menor al máximo alcanzado en 2016, sin fideicomisos.

Al tercer trimestre de 2022 el gasto de inversión de la SSA asciende a 5.0 mmdp, 26% (1 mmdp) por encima del calendario mensual, pero descontando las aportaciones a fideicomisos (3.9 mmdp) la inversión es de sólo 1.1 mmdp, 21% (286 mdp) por debajo del calendario. Con esta métrica, la inversión real de la SSA es 69% (499 mdp) menor frente al mismo periodo de 2021.

Uno de los impactos del retraso en la inversión real de la SSA es que en septiembre de este año se reportó un avance nulo en el gasto de 77.7 mdp para instrumental médico del Hospital Infantil, así como en la sustitución de equipo de radioterapia del Instituto Nacional de Pediatría por 120 mdp, por poner unos ejemplos. Con este ritmo de avance es muy probable que gran parte de estos recursos queden sin utilizarse para finales del año.

Gasto total en salud

La forma más expedita de analizar la inversión en salud es consultar la página de Estadísticas Oportunas de la Secretaría de Hacienda en la sección de inversión por clasificación funcional. En este apartado se suma el gasto de inversión de la SSA, IMSS e ISSSTE[4]. Esto implica que la métrica más accesible de inversión en salud contiene los sobregastos en fideicomisos de la SSA que inflan los datos y enmascaran los subejercicios en inversión del IMSS e ISSSTE.

Con los datos oficiales de las Estadísticas Oportunas, la inversión en salud en 2021 fue de 15.8 mmdp, 11% (2 mmdp) menor que en 2018. Sin embargo, si descontamos las transferencias a fideicomisos, la inversión en 2021 fue de tan sólo 6.6 mmdp, 52% (72 mmdp) menos que en 2018.

Otra implicación es que sin las transferencias a fideicomisos, resulta evidente que en el actual sexenio se han dejado ir recursos aprobados para inversión en salud. En 2019, el ISSSTE dejó de gastar el 43% (753 mdp), el IMSS el 69% (9.5 mmdp) y la Secretaría de Salud un 5% (294 mdp). Esto fue mínimamente compensado con un sobregasto de 81 mdp de la Semar y Sedena. En suma, la inversión total fue de 7.3 mmdp, es decir, se dejó sin gastar el 59% (10.4 mmdp) en infraestructura médica. Si se hubiera cumplido con el presupuesto aprobado, se habrían invertido 17.8 mmdp, el mayor gasto desde 2012.

En 2020, el ISSSTE tuvo un sobregasto de 54% (1 mmdp), pero el IMSS dejó de erogar 44% (5.8 mmdp) y la SSA (de nuevo, sin contar las transferencias a fideicomisos) gastó sólo 14% (226 mdp) de más en inversión. Aquel año la inversión en salud de la Semar y Sedena no llegó ni a un millón de pesos. De tal forma, la inversión total en salud fue de 12.8 mmdp, 26% (4.6 mmdp) por debajo de la meta. Un gran fracaso para la gestión pública por dejar ir recursos, incluso a mitad de la pandemia.

Por último, en 2021 el IMSS dejó ir el 59% (4.9 mmdp) en inversión, el ISSSTE 79% (1.5 mmdp), la SSA (sin fideicomisos) gastó 45% (666 mdp) y la Sedena y Semar gastaron 56 mdp extras. De tal forma, la inversión funcional en salud se quedó 47% (5.8 mmdp) por debajo de su potencial aprobado.

En suma, de 2019 a 2021 se dejaron de gastar 20.8 mmdp, los cuales bien habrían servido para construir 13 hospitales generales o 85 clínicas familiares adicionales. No sorprende que los recortes en salud hayan provocado una caída en las unidades médicas, como veremos en el siguiente apartado.

Al 3T de 2022 la inversión funcional en salud es de 7.9 mmdp, 26% (2.8 mmdp) por debajo de 2018 y el peor monto que se tiene registro desde 2011. Si descontamos las transferencias a fideicomisos, la situación es peor, pues la inversión en salud es de sólo 4 mmdp, 39% (2.5 mmdp) menor que en 2018. Esta situación parte de un subejercicio de 62% (6.4 mmdp), situación similar a la de 2021, por lo que es probable que este año cierre con un recorte en la inversión médica de 50% como sucedió el año pasado.

Estancamiento de infraestructura médica

La menor inversión en salud ha pasado una costosa factura a la infraestructura hospitalaria del país: mientras que en los primeros cuatro años de gobierno del EPN el número de hospitales, centros de salud y clínicas crecieron en 373 unidades, en los primeros cuatro años de este Gobierno se han perdido 935 unidades de salud.

La clasificación de las unidades de salud se divide en dos: 1. las unidades de consulta externa, que incluyen a los centros de salud, clínicas, unidades móviles y unidades de medicina familiar; 2. unidades de hospitalización, que incluye a los hospitales integrales, regionales, generales y de especialidad.

A finales de 2018 se contabilizaron 22,615 unidades de salud, cifra compuesta por 21,230 unidades de consulta externa y 1,385 unidades de hospitalización. Al cierre de 2022 se espera[5] que el total de unidades de salud cierre en 21,680 unidades, cantidad compuesta por 20,151 unidades de consulta externa y 1,529 unidades de hospitalización. Es decir, se habrán perdido 1,079 unidades de consulta externa (que llegan a las comunidades más vulnerables), aunque se habrán construido 144 nuevos hospitales, localizados generalmente en zonas urbanas, menos vulnerables.

Las cifras anteriores cobran más relevancia si se comparan con los resultados del sexenio anterior. Si bien en los primeros cuatro años de AMLO se han construido más hospitales que en los primeros cuatro años del sexenio pasado (144 vs. 32), han desaparecido 1,079 clínicas y centros de salud que llegan a las comunidades más pobres, cuando EPN las incrementó en 339.

En los primeros cuatro años del sexenio pasado, las pequeñas unidades médicas de la SSA aumentaron en 193, con AMLO han desaparecido 806 unidades. No obstante, los hospitales de la SSA crecieron sólo en 17 unidades en los primeros cuatro años del sexenio pasado, y en éste acumulan un aumento de 78.

La administración actual se ha enfocado a la construcción de obras emblemáticas, a costa de la reducción en la inversión de pequeñas obras repartidas en más regiones del país. De la misma manera, el incremento de los hospitales de la SSA frente a la desaparición de clínicas y centros de salud tiene la misma lógica político/electoral de construir grandes obras que se puedan presumir, a costa de una estrategia orientada a dar mayor atención a las personas.

Otra explicación es que la correcta administración de las pequeñas clínicas o centros de salud conlleva una mayor capacidad técnica y burocrática, tanto en el manejo de la nómina como en el surtido de instrumentos médicos y medicinas. No es sorpresa que la estrategia de centralización de la atención en salud se refleje en una desaparición de las pequeñas unidades hospitalarias.

En el caso del sistema IMSS-Bienestar, en los primeros cuatro años del sexenio pasado se sumaron 137 nuevas clínicas o centros de salud y nueve hospitales. En el mismo periodo del actual sexenio, el IMSS-Bienestar ha perdido 250 unidades de consulta externa, y no ha ganado ninguna unidad de hospitalización. Dicha situación pone en entredicho la factibilidad y voluntad política de sustituir al Insabi con el IMSS-Bienestar. Finalmente, los centros para la población asegurada formalmente se caracterizan por un estancamiento del IMSS y una caída del ISSSTE. En los cuatro primeros años del actual sexenio se perdieron 52 unidades externas del ISSSTE (-10 con EPN), aunque aumentaron en cinco sus hospitales (+1 con EPN). En el caso del IMSS, las unidades de consulta externa aumentaron en 24 (+4 el sexenio pasado) y los hospitales en 12 (+3 el sexenio pasado).

[1] Al revisar la cartera de inversión encontramos que el costo de construir un hospital general de 165 camas oscila en los 1.6 mmdp, mientras que la construcción de una clínica de medicina familiar cuesta en promedio 242 mdp.

[2] Coneval. Nota técnica sobre la carencia por acceso a los servicios de salud, 2018-2020 https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Documents/MMP_2018_2020/Notas_pobreza_2020/Nota_tecnica_sobre_la_carencia_por_acceso_a_los_servicios_de_salud_2018_2020.pdf

[3] Definimos la inversión efectiva como aquella reportada cuando se descuentan transferencias a fideicomisos. En 2021 fue de 6.6 mmdp.

[4] También se incluyen los gastos de las Aportaciones Federales, Sedena y Marina pero dichas erogaciones en conjunto representan menos del 4% de la inversión del sector, por tal motivo no ahondamos en ellos.

[5] Según cifras del Cuarto Informe Presidencial.

Inversión pública 2023: beneficios disparejos

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023.

La inversión pública garantiza el desarrollo de un país si y sólo si: 1. se distribuye en múltiples proyectos, 2. de forma equitativa entre regiones, y 3. aumenta progresivamente. Es lamentable, pero México se aleja cada día más de estas premisas.

Para 2023 se promete una inversión de 1.1 billones de pesos, 21.7% (196 mmdp) más que en 2022. Es el monto más alto de la década. El asunto es que Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán acapararían el 55% de tal crecimiento. El resto de los estados tendrá aumentos mínimos. Además, frente al sexenio pasado, 17 entidades tendrán menos inversión: los principales perdedores son el Estado de México, Baja California Sur y Tamaulipas. 

El sector más beneficiado será el de Transporte (por el Tren Maya), con un aumento de 55% o 73 mmdp. Por contra, la promoción de infraestructura para ciencia y tecnología, comunicaciones, educación, protección ambiental, seguridad y turismo sale mal parada frente al sexenio anterior.

Pero incluso dentro del sector Transporte habrá perdedores. Aunque en 2023 aumentará en 130 mmdp la inversión en ferrocarriles frente al sexenio pasado, aquélla dedicada al transporte aéreo, carretero y marítimo se desplomará.

Como es tradición, Pemex será el ramo con más inversión, con el 40% del total. La sorpresa es que Turismo tendrá el 13% de la inversión, su mayor proporción histórica, gracias al Tren Maya, y esto convive con el hecho de que la Secretaría de Comunicaciones Infraestructura y Transportes, dejada en el olvido, ejercerá sólo 6% del total, la mitad de lo observado el sexenio pasado.

El PEF 2023 contempla siete proyectos consentidos, con un presupuesto de 236.1 mmdp, 21.2% de la inversión física presupuestaria. Es decir, que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física será para ellos. Sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) respecto del aprobado en 2022.

Por otro lado, la refinería de Dos Bocas (que extrañamente no es considerado prioritario) tendrá sólo 47.2 mmdp, cifra ínfima frente a los 153.6 mmdp que se estima terminará gastando en 2022. No sería sorpresa que termine ejerciendo más de lo que se estimó, a costa de otros proyectos.

Encima de estos datos desconcertantes, en sí la promesa de inversión parece muy optimista, pues se sustenta en estimados de crecimiento económico endebles. En 2022 también se prometió la mejor inversión desde 2016, pero sigue estancada. Si los ingresos del gobierno son menores a los estimados, es probable que sectores de inversión no prioritarios sean aún más castigados, que durante esta administración en todos los años se han quedado cortos en el programa de infraestructura.

Por último, hay que apuntar que se sigue desperdiciando el potencial de las Asociaciones Público Privadas (APP). Para 2023 el monto presupuestado será de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022, y representará solamente el 1.1% de la inversión física del siguiente año.

Te contamos esta historia de consentidos y olvidados…

Prometer no cuesta nada

La inversión pública es una válvula de escape cuando las finanzas públicas del Gobierno van mal; es decir, se tiende a recortar el gasto en este sector para acomodar las cuentas. Para 2023 se espera un crecimiento económico muy optimista, una plataforma petrolera no vista desde 2017, una inflación no acorde con la tendencia actual y otros supuestos irreales, como lo hemos expuesto anteriormente. Si estos supuestos no se cumplen, la primera sacrificada será la infraestructura.

La inversión presupuestada para 2023, de 1.1 billones, será 21.7% (196 mmdp) mayor de lo aprobado en 2022 o 38% (303 mmdp) superior a 2018, último año de la administración pasada. Con todo, es sólo 5% (51 mmdp) superior al promedio observado en el sexenio pasado. Es decir, de cumplirse las metas de inversión, apenas se recuperaría el terreno perdido. Y no lo duden: sería toda una hazaña, pues implicaría un aumento de 40% (316 mmdp) frente a 2021, el último dato observado de esta administración.

En 2022 ya hemos visto que a la inversión se la rebaja en las prioridades a la menor provocación, sobre todo cuando coincide con tiempos políticos. Como detectamos en nuestro análisis trimestral, para 2022 se planeó la mayor inversión pública desde 2016, pero al mes de marzo acabó teniendo el peor registro desde 2011. Esto se debió a que el Gobierno ‘avanzó’ sólo el 11.3% del plan anual de la inversión física directa[1], el menor ritmo para un primer trimestre desde 2013, en el contexto de la revocación de mandato y el adelanto del gasto en subsidios.

Al mes de junio el avance de la inversión física directa es de tan sólo 34%, el segundo peor ritmo después de 2019, mientras que la inversión acumulada sigue por debajo de lo observado en 2018. Es posible que en 2023, acercándose las elecciones presidenciales, se vuelva a dejar de lado la inversión. Por todo esto, hay que tomarnos la propuesta de inversión para 2023 con cautela.

Otro hecho para documentar el escepticismo es que la inversión física generalmente se queda corta frente a lo previsto. Entre 2019 y 2021 el subejercicio promedio fue de 7% o 55 mmdp. Esto difiere del sexenio pasado, cuando sólo en dos años (2015 y 2018) la inversión quedó por debajo de la meta, y en promedio el retraso fue de sólo 0.3% (5 mmdp). Otra forma de verlo es que el subejercicio de la administración actual es 10 veces superior al del Gobierno anterior.

Es probable que en 2023 se repita de nuevo esta historia, sobre todo porque el año próximo es la pista de salida para las elecciones presidenciales. Si se mantiene la racha actual –retraso de 7% anual– la inversión en 2023 sería de 1.02 billones de pesos, y así no se superarían los niveles alcanzados entre 2013 y 2016.

Tren al sur: ganadores y perdedores

No hay duda de que existen entidades consentidas en cuanto a proyectos de infraestructura. De los 196 mmdp de inversión extra que habrá en 2023 frente a 2022, Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán obtendrán 109 mmp, el 55% de crecimiento.

La entidad más beneficiada el siguiente año será Yucatán, con 37.5 mmdp de inversión pública, 542% (31.6 mmdp) más que este año. Este incremento se debe, principalmente, a que recibirá 29.2 mmdp para la construcción del Tren Maya.

El incremento en inversión para los siguientes tres estados más beneficiados también será impulsado por dicha obra prioritaria del Ejecutivo: Quintana Roo obtendrá 37.8 mmdp, 152% (22.7 mmdp) más que en 2022; Chiapas recibirá 58.5 mmdp, 109% (30.5 mmdp) más, y posteriormente Tabasco tendrá 222.8 mmdp, 12% (23.9 mmdp) más. Hay que recordar que este último estado también es un gran receptor de inversiones de Pemex, lo cual también ayuda a explicar la cantidad de recursos que obtendrá.

La entidad con mayor crecimiento no relacionado con el Tren Maya será Ciudad de México. La capital recibirá 134.7 mmdp, 19% (21.4 mmdp) más, principalmente por la ampliación de proyectos de mantenimiento de carreteras y proyectos ferroviarios –tren suburbano al AIFA, otro proyecto prioritario–. Asimismo, recibirá un aumento sustancial de obras del ISSSTE.

Del resto de entidades sólo Campeche y Tlaxcala tendrán disminuciones en 6% (13.1 mmdp) y 1% (26 mdp), respectivamente. En el caso del estado del sureste, se deberá a una disminución de inversiones de Pemex; a pesar de ella, Campeche seguirá siendo la entidad con la mayor concentración de la inversión física, con 20.4% del total, seguida de Tabasco, con el 20.2%, ambas por la sólida presencia de la petrolera en la entidad.

La historia de la inversión pública es distinta si la contamos con la referencia de lo observado en el sexenio pasado[2]. Frente al promedio de 2013 a 2018, en 2023 17 entidades recibirán en conjunto 117.5 mmdp menos inversión. El principal perdedor será el Estado de México, que recibirá 35.5 mmdp, 57% (47.7 mmdp) menos que lo promediado en la administración de Peña Nieto, a pesar de que dicha entidad es la más poblada del país. Si en algo se nota el cambio de régimen es en la inversión.

Otras entidades con sustanciales recortes son Baja California Sur, Colima y Tamaulipas, todas con reducciones superiores al 50%. También Aguascalientes, Baja California, Veracruz y Zacatecas tendrán recortes mayores al 30%.

Hay que destacar que, frente al sexenio pasado, los estados con mayor crecimiento en la inversión serán prácticamente entidades del sur del país. La más beneficiada será Quintana Roo, con 674% (32.9 mmdp) más que el promedio de 2013 a 2018. Yucatán crecerá 382% (29.7 mmdp) frente al promedio, Oaxaca 78% (15.9 mmdp) y Tabasco 75% (95.5 mmdp). Es positivo que se invierta más en el sur, que ha sido históricamente una región rezagada; lo cuestionable es que este aumento ha sido a costa de otras entidades.

Todos los huevos en pocas canastas

Así como con las entidades consentidas, también habrá en 2023 sectores favorecidos en cuanto al aumento de la inversión: de los 196 mmdp extra para infraestructura, Transporte se llevará 73 mmdp adicionales (37%), y Combustibles y Energía 37.6 mmdp (19%). Es decir, tan sólo dos sectores de 23 existentes se llevarán más del 50% del incremento.

El sector Transporte contará con 206 mmdp (18% de la inversión total), el mayor monto de la década. Este presupuesto estará impulsado principalmente por el subsector de Transporte por Ferrocarril (Tren Maya), el cual aumentará 90% (73 mmdp), así como el de Transporte Carretero, que crecerá 29% (11.1 mmdp). Sin embargo, el Transporte Aéreo caerá 89% (11.6) mmdp, ahora que “terminó” la fase de construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles. Además, por segundo año consecutivo no se presupuestan recursos para Transporte por Agua y Puertos.

El sector de Combustible y Energía contará con un presupuesto de 488 mmdp (el 44% del total), el mayor monto desde 2015. Su crecimiento se deberá a un aumento de 9% (36.9 mmdp) en la subfunción de Petróleo y Gas, y en mucho menor medida al crecimiento de 1% (709 mdp) en Electricidad. Es decir, se espera un fortalecimiento de Pemex, pero un estancamiento de la CFE, como veremos más adelante.

El otro sector con un aumento considerable será Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza, que llegará a 23.8 mmdp, un aumento de 301% (17.8 mmdp), y alcanzaría así su mayor presupuesto en la década. Por subfunción se puede observar que la totalidad del aumento se lo llevará la inversión Hidroagrícola de la Conagua.

Asimismo, el sector Salud tendrá una inversión de 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) superior al de 2022. No obstante, como lo analizamos en nuestra investigación de gasto en salud para 2023, el aumento será empujado principalmente por la inversión en los institutos para personas con seguridad social, como IMSS e ISSSTE, y no en la Secretaría de Salud, que atiende a la gente sin seguridad formal, el grupo más vulnerable de la sociedad.

De igual forma, se destaca un aumento de 20% (41 mmdp) en el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, que llegará a 252 mmdp. Una parte se debe al incremento de 211% (14 mmdp) en la inversión para la subfunción de Abastecimiento de Agua, y otra al de 14% (27.5 mmdp) en Desarrollo Regional (Aportaciones a Entidades).

Finalmente, llama la atención un aumento del sector Otros Asuntos Económicos, que tendrá 17.4 mmdp, 79% (7.7 mmdp) extras, frente a 2022. Aquí se clasifican los recursos del Fonden, el cual ciertamente tendrá un incremento en recursos. Sin embargo, como lo hemos analizado, el gasto para atender desastres naturales ha visto reducida su función de reconstrucción en más de 80%, y se ha vuelto un programa de transferencias clientelares.

Endebles, los sectores seguridad civil, educación, ciencia…

A pesar de estos incrementos, la estructura de la inversión física se mantendrá prácticamente inalterada: de cada 100 pesos, 44 irán al sector de Combustibles y Energía (Pemex y CFE), mientras que el gasto en sectores relacionados con la educación, salud o protección ambiental se mantendrá bajo, comparativamente.

El gran perdedor frente a 2022 será el sector de Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior, que contará con 23.7 mmdp, 8% (2 mmdp) menos. Esto se debe a un recorte de la misma magnitud en el subsector de Policía, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Esto contrasta frente a los aumentos en 188% (9.2 mmdp) de la inversión en Seguridad Nacional (Sedena y Semar). Esto indica una tendencia a la militarización de la inversión, por lo menos de 2022 a 2023, como se precisa más adelante.

Frente al Presupuesto 2022 no se destacan otros grandes recortes, pero la cosa cambia frente al sexenio pasado. En 2023 habrá 15 sectores de 25 con menos presupuesto con respecto al gasto promedio de 2013 a 2018.

De hecho, bajo esa perspectiva el sector de Seguridad Nacional es el gran perdedor, con un recorte de 42% (10.3 mmdp) frente al promedio de 2013 a 2018, mientras que el de Asuntos de Orden Público tiene un incremento de 206% (15.9 mmdp). Esto podría considerarse como una señal de la intención de desmilitarizar al país; no obstante, hay que recordar que los recursos del subsector de Policía se clasifican dentro de la Guardia Nacional, un ente militar de facto, como lo hemos analizado.

El mayor perdedor en monto será el sector de Vivienda y Servicios a la Comunidad, el cual tendrá un presupuesto de 13% o 38 mmdp por debajo del promedio del sexenio pasado. Este sector engloba principalmente a las Aportaciones federales, lo que significa que las transferencias etiquetadas para la inversión en las entidades serán las más afectadas, en cantidad.

El siguiente sector más afectado será el de Comunicaciones, que en 2023 contará con 197 mdp, similar al presupuesto de 2022, pero 95% (3.3 mmdp) menos que en el sexenio pasado. El mayor gasto en este sector se dio entre 2013 y 2016, con 5.5 mmdp en promedio, principalmente en comunicaciones satelitales; sin embargo, entre 2017 y 2018 el gasto promedió 1.3 mmdp. Desde entonces ha seguido cayendo.

Asimismo, la inversión pública en el sector de Ciencia y Tecnología tendrá en 2023 un presupuesto de 463 mdp, 5% más que en 2022, pero 94% (7.1 mmdp) menos que en el sexenio pasado. Esto colabora a perpetuar la dependencia tecnológica que tiene México con respecto al resto del mundo, que limita el desarrollo del país.

De igual forma, el sector de Protección Ambiental tendrá en 2023 sólo 6.3 mmdp, un recorte de 64% (10.9 mmdp), principalmente por recortes en el subsector de ordenación de Aguas Residuales, Drenaje y Alcantarillado. Por un lado, como dijimos, habrá más inversión hidroagrícola, pero se reduce la orientada al manejo de aguas residuales, por lo que la gestión del agua estará incompleta.

Por su parte, el sector Justicia contará con 2.6 mmdp, 48% (2.4 mmdp) menos que el promedio. Esto se debe a un recorte de 36% (679 mdp) en el subsector de Reclusión y Readaptación Social, y a uno de 85% (2.5 mmdp) en Impartición de Justicia, dentro de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y el Poder Judicial, respectivamente. Esto impacta en el desarrollo de juzgados y en la capacidad por parte del sistema de justicia de enfrentar la congestión de casos.

Finalmente, y no menos importante, el sector de Educación, que contará con 20.4 mmdp para infraestructura, 15% (2.7 mmdp) más que en 2022, pero frente al promedio del sexenio pasado está 25% por debajo (6.8 mmdp).  La principal reducción se dará en Educación Superior; luego en Educación Media Superior, compensada ligeramente por un aumento en Educación Básica. Además, por tercer año consecutivo no se presupuestan recursos para infraestructura en Educación para Adultos.

Sectur, la nueva SCT: inversión por ramo

La evolución de la inversión por ramo refleja más claramente las prioridades territoriales y sectoriales ya mencionadas, pero también las políticas. Mientras que la inversión por sector nos permite observar en qué se invierte, la inversión por Ramo refleja quién invierte, es decir la dependencia encargada.  De los 196 mmdp extra de inversión para 2023 frente a 2022, 76 mmdp (39%) lo tendrá la Secretaría de Turismo (Sectur), 36.9 mmdp (18.7%) lo ganará Pemex y 31.5 (16%) la Secretaría del Medio Ambiente, a través de la Conagua. Esto refleja la apuesta por el sector Transporte, Energético e Hidroagrícola que ya mencionamos.

Al analizar por dependencia se puede constatar las prioridades detrás del incremento en la inversión salud. Se observa un aumento de 257% (6.4 mmdp) en la inversión del ISSSTE y de 62% (5.5 mmdp) para el IMSS, pero de sólo 9% (570 mdp) para la Secretaría de Salud.

Se resalta además un incremento de apenas 1% (708 mdp) para la CFE, que contará con 50.4 mmdp para inversión. Este monto es 0.4% (197 mdp) mayor al promedio del sexenio pasado; con él difícilmente se podrá solventar la obsolescencia de plantas eléctricas, los altos costos de producción y la dependencia de subsidios, como lo hemos comentado. Esto contrasta con el gran aumento en el sector de Combustibles y Energía, cuyo ganador es Pemex.

También es llamativa una caída de 36% (4.1 mmp) en la inversión de las Entidades No Sectorizadas, debida, en gran medida, a que el proyecto del Istmo de Tehuantepec contará con sólo 6.8 mmdp, 35% (3.9 mmdp) menos que en 2022. El resto de la caída se explica por la menor inversión en el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.

Lo más interesante al analizar la inversión por dependencia es que la Secretaría de Comunicaciones, Infraestructura y Transportes (SCT) tendrá un gasto de 63.2 mmdp, 14% (7.6 mmdp) más que en 2022, pero 52% (68.6 mmdp) menos que en el promedio de 2013 a 2018. El total de la inversión de la SCT representará sólo el 6% del total, mientras que en el sexenio pasado promedió el 15% del total.

Es evidente que la SCT dejó de ser la institución predilecta del Estado para el desarrollo de infraestructura de transporte, y su lugar fue tomado por la Sectur, lo que nos lleva a cuestionar si no se estarán desperdiciando las capacidades institucionales de la primera y si la segunda está preparada para asumir su nuevo rol (aparte de la menor inversión carretera y marítima que este cambio ha supuesto).

Los proyectos consentidos

Los proyectos prioritarios han sido tema de discusión desde los inicios de la actual administración, y este año, con los recursos que se les pretende asignar para el siguiente, se prolongará la conversación. El Paquete Económico 2023 contempla siete proyectos prioritarios –Tren Suburbano AIFA, Tren Interurbano México-Toluca, Obras hidráulicas de la Conagua, Tren Maya, Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Espacio Cultural de Los Pinos y Proyectos Prioritarios SICT–, con un monto de 236.1 mmdp. Esto representa el 21.2% de la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, lo quiere decir que uno de cada cinco pesos destinados en inversión física serán para los proyectos prioritarios del presidente. 

Entre estos siete proyectos sobresale el Tren Maya, con un presupuesto de 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) con respecto al aprobado en 2022. El monto presupuestado para 2023 representa el 12.8% de toda la inversión física presupuestaria. Otra comparación: representa más del 68% de todo el presupuesto de la Secretaría de Salud.

El presupuesto aprobado total (2019-2022) del Tren Maya ha superado los 261 mmdp, y a junio de este año ya se ha ejercido más del 81% (53.9 mmdp) del presupuesto aprobado para 2022, lo que indica que existirá un sobregasto al cierre de 2022.

Por otro lado, para 2023 el Tren Interurbano México-Toluca mantiene, en términos nominales, los 7 mmdp presupuestados en 2022. Se prevé un avance de obra de 17 km, que añadidos a los 41 km ya construidos, completaría el 100% de los 57.87 km de la obra prevista. Sin embargo, aún no se proyecta una fecha de inauguración.  

Respecto a los proyectos de construcción y conservación de la infraestructura hidráulica de la Conagua, no se detallan cuáles son todas las obras en que consisten. Sin embargo, el Paquete Económico menciona algunas de carácter vital: el sistema de abastecimiento de agua potable intermunicipal para comunidades yaqui tiene, por ejemplo, un presupuesto asignado de 1 mmdp; entretanto el proyecto más caro será Agua Saludable para la Laguna, con un presupuesto de 8.6 mmdp, destinado a abastecer de agua potable a zonas de Coahuila y Durango.

El aumento de más 177% (26.8 mmdp) en obras de la Conagua llega en el momento preciso en que México se enfrenta a una de las mayores crisis hídricas de la historia. Sin embargo, esta inversión prioritaria representa este año sólo el 10% del presupuesto ejercido de la refinería Dos Bocas en 2022.

Adicionalmente, el Tren Suburbano Lechería-Jaltocan-AIFA registró un avance de obra de 35% a junio de este año, algo preocupante, ya que se planea inaugurar a mediados de 2023. Hacienda reportó que la obra costará 17.9 mmdp y, a pesar de ello, sólo se presupuestaron 1.25 mmdp para la obra en 2023, una disminución del 28% (0.5 mmdp) comparado con 2022. En 2021 la obra ejerció 314 mdp, y a junio de este año sólo se han ejercido 100 mdp… En efecto, los planes para terminar la obra parecen muy optimistas por el momento.

A pesar del aumento en el monto aprobado de los proyectos prioritarios, existe un rezago importante en el avance real de la obra. Por ejemplo, el Espacio Cultural de los Pinos y Bosque de Chapultepec ha ejercido solamente el 0.3% (12.3 mdp) aprobado para 2022, mientras que en 2020 y 2021 ejerció el 5.8% (228 mdp) y 0%, respectivamente. De acuerdo al portal de Transparencia Presupuestaria, la infraestructura para la interconexión del complejo cultural Bosque de Chapultepec tiene un avance físico de 0%; los estudios de preinversión llevan un avance de 0% y el proyecto integral, que está a cargo de cinco unidades diferentes, lleva un avance de 5%, a pesar de que el proyecto ha sido catalogado como prioritario desde 2020. 

Dentro de los proyectos mencionados como prioritarios en el Paquete Económico se excluyen varias obras consentidas de la actual administración. La principal de ellas es la refinería Dos Bocas, cuyo monto ejercido total será de 330.8 mmdp entre 2019 y el cierre de 2022, según la Exposición de Motivos del PEF 2023. Este monto es más del doble del presupuestado en un inicio, y sólo en este año se planean ejercer 153.6 mmdp, lo cual representa más del 14% de toda la inversión física presupuestaria estimada para 2022.

Estos 153.6 mmdp para la obra insignia son 106.4 mmdp superiores a lo que fue aprobado este año (47.2 mmdp). Un sobregasto de más de 100 mmdp no debe tomarse a la ligera, ya que para solventar los costos de la refinería se deben hacer recortes en otras áreas. La herramienta para generar estos recortes son las medidas de austeridad, las cuales ya han dejado en las penurias a varias instituciones y programas vitales del país. 

Para 2023, el presupuesto propuesto para la refinería será de 47.2 mmdp (misma cifra que el aprobado para 2022), por lo que seguramente se quedará corto, ya que con las presiones políticas que genera el fin del sexenio se buscará finalizar la obra a toda costa. La pregunta es: ¿en dónde se harán los recortes que permitan concluir Dos Bocas?

Además de la refinería, otros proyectos de inversión importantes que no se contemplan como prioritarios en el Paquete Económico 2023 son: la construcción de las sucursales del Banco del Bienestar, la construcción de las Universidades para el Bienestar, el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el Parque Ecológico Lago de Texcoco, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México.

El Parque Ecológico Lago de Texcoco mantiene para 2023 el mismo presupuesto que se aprobó para 2022 (2.2 mmdp), a pesar de que sólo se han ejercido 89 mdp este año. Con un avance físico del 3%, según los datos de Transparencia Presupuestaria, la obra parece sólo una idea de último momento para hacer algo con el terreno del aeropuerto cancelado.

Por su parte, el Sistema Integrado de Transporte para la Zona Oriente del Valle de México, proyecto que busca solucionar las problemáticas de movilidad de la zona, tiene proyectado para 2023 un presupuesto 41% menor que el aprobado para 2022. Adicionalmente, el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México tendrá un incremento del 105% (750 mdp) en su presupuesto para 2023, con el fin de mantener su capacidad de operación.

La construcción de las sucursales del Banco del Bienestar tomará un papel aún más relevante, ya que se planea alcanzar la meta de 2,744 nuevas sucursales a mediados del año siguiente. De acuerdo con comunicados recientes, hoy se han concluido 1,560 instalaciones, por lo que se tendrán que construir 1,184 nuevas sucursales en menos de un año, aproximadamente tres cada día. 

Según declaraciones del Ejecutivo, la construcción y equipamiento de una sucursal del Banco del Bienestar cuesta aproximadamente 3.5 mdp, pero en Transparencia Presupuestaria se registra que una sucursal cuesta alrededor de 4.2 mdp. Es decir, los costos para su construcción serían mucho más altos de lo que se tenía planeado. Con estos datos, las 1,184 sucursales faltantes por inaugurar tendrán un costo aproximado de casi 5 mmdp.

El olvido de las APP

A pesar de ser detonantes de crecimiento económico, las Asociaciones Público Privadas (APP)[3], han sido relegadas en la actual administración. Desde el Gobierno se ha difundido el estigma de que dichos esquemas generan daño al interés nacional, pues son buenos negocios para el sector privado pero malos para el público. Esta retórica se refleja en los datos, ya que de 14.9 mmdp presupuestados para 2022, sólo se terminarán ejerciendo 11.8 mmdp (20.8% menos).

Para 2023, el monto presupuestado en las APP es de 12.5 mmdp, un 16% (2.4 mmdp) menos que el aprobado para 2022. Esto representará solamente el 1.1% de toda la inversión física presupuestaria proyectada para 2023, que será de 1,115 mmdp.

En cuanto al destino específico de los recursos, la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes se llevará el 60% de los recursos para proyectos carreteros, un total de 7.5 mmdp (en 2022 fueron aprobados 5.1 mmdp). 

Por otro lado, el IMSS y el ISSSTE tendrán una disminución de 134 mdp (-4.7%) y 59 mdp (-4.7%), respectivamente, comparado con lo presupuestado en 2022. El resto será para la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, con una disminución de 164 mdp (-12%) comparado con 2022. 

De acuerdo con el Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2023, no se realizarán nuevos proyectos a través de APP. Los recursos presupuestados serán destinados para el cumplimiento de proyectos autorizados en ejercicios anteriores. Los proyectos son los que mostramos en la siguiente gráfica:

Entre estos proyectos se destaca el Complejo Penitenciario Federal de Papantla, cuya primera piedra fue colocada hace 20 años durante la administración de Vicente Fox, y que funciona como una APP con los mismos problemas de una cárcel pública.

Anexos

[1] Inversión física directa se refiere a la inversión realizada por las entidades del sector público, sin contabilizar a las entidades bajo control presupuestario indirecto o transferencias a las entidades federativas. En otras palabras, es la inversión donde el Ejecutivo tiene más discrecionalidad en su gasto.

[2] La inversión desagregada por entidad sólo puede obtenerse a través de información de la plataforma Transparencia Presupuestaria. Sin embargo, los datos de inversión de dicha plataforma son inferiores a aquéllos oficiales de las Estadísticas Oportunas y los Informes al Congreso en un margen promedio de 10%, entre 2013 y 2021. Por lo tanto, los recortes de la inversión frente al sexenio pasado son mayores.

[3] Las Asociación Público-Privadas son acuerdos entre el sector público y el sector privado para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública. Hay que destacar que no son una privatización pues la rendición de cuentas por la prestación del servicio público la retiene el sector público, mientras que en una privatización, la responsabilidad pasa al sector privado.

Proyectos de inversión VIP

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2020.

¿Por qué en mi estado no?

En el contexto de tensiones y forcejeo político en torno al presupuesto, se miran con lupa las tajadas del pastel de las transferencias a los gobiernos locales. Pero hay otro elemento que tiene igual o más repercusión en las finanzas de los estados: los proyectos de inversión del gobierno federal.

Veamos. En el PPEF 2020 se propone gastar 2.4% del PIB en inversión física total. De esa tajada, el 0.9% del PIB se gasta prácticamente a través de fondos del Ramo 33 (Aportaciones), vía entidades federativas y municipios. Pero el resto, más de la mitad de esa inversión (1.5% del PIB: 401 mmdp), se asignaría a 34 programas 100% propios de la Federación (ver lista en el anexo), clasificados como ‘K-Proyectos de inversión’. Ese monto luce sustancial: 6.6% del PPEF 2020, pero es 21% (110 mmdp) menor a lo ejercido en promedio en 2013-2018 por el Sector Público en este rubro, como se puede ver en la siguiente gráfica.

Cómo se compone esa inversión cuenta otra historia: 85% (340 mmdp) del monto a invertir en estos proyectos está clasificado en el sector de “Combustibles y Energía”, y se propone que 291 mmdp sean ejercidos por Pemex; el restante, por CFE. Esta concentración temática de la inversión, contribuye a que su distribución geográfica también se ‘cargue’ en pocos estados. Es pertinente aclarar que el sesgo geográfico siempre ha existido, pero se radicalizó en la definición del Presupuesto 2020.

Ganadores y perdedores de la inversión federal en 2020

La mayor parte del gasto propuesto en proyectos de inversión para el próximo año (76%) se concentra en sólo tres de 32 entidades federativas: Campeche (41.7% o 167 mmdp), Tabasco (21.4% o 85 mmdp) y la CDMX (13.2% o 53 mmdp).

Se propone distribuir únicamente 15% de la inversión entre 27 estados de la República. En los últimos siete presupuestos, esos mismos 27 estados obtenían entre 22% y 23% de la inversión. La pérdida de este beneficio en la mayoría de los estados resulta de aumentar la inversión en Pemex, especialmente en la refinería, el cierre del NAIM y en general de una mirada distinta del ‘desarrollo’. Y el efecto que tiene en los estados es aún peor cuando se considera que se redujeron transferencias relacionadas con distintos fondos de obra pública del Ramo 23, que si bien se operaban en condiciones de discrecionalidad y malas prácticas, funcionaban para compensar la falta de dispersión geográfica de la inversión federal en Proyectos K.

Sin duda, llama la atención los giros quizá no-del-todo-azarosos en la geografía de la inversión. En tiempos de Peña Nieto ganó participación el Edomex; al subir AMLO pierde participación Edomex y gana participación CDMX (¿cada quien le da a sus hijos?). Por otro lado, se observa que Campeche y Tabasco siempre han tenido una buena participación por su relación con Pemex, empresa que siempre se ha llevado una tajada relevante en la inversión, pero que ahora ve incrementada todavía más su participación.

En el gasto propuesto en proyectos de inversión ‘K’ ajenos a Pemex apreciamos el mismo fenómeno de concentración, pero con mayor detalle.

La distribución de los proyectos de inversión ‘K’ (sin Pemex) ha incrementado su concentración de manera considerable para 2020; CMDX 44% (48 mmdp) o casi la mitad de a inversión, nueve entidades federativas obtendrán 35% (38mmdp) y las veintidós restantes se repartirán 21% (23 mmdp).

Las nueve entidades que concentran el presupuesto en proyectos de inversión distinta de Pemex después de la CDMX son Estado de México (9% o 9.8 mmdp), Chiapas (5% o 5 mmdp), Coahuila y Oaxaca (4% o 4 mmdp cada una), Puebla y Veracruz (3% o 3.6 mmdp y 2.6 mmdp respectivamente), Sonora y Nuevo León (2% o 2.2 mmdp cada una).

Con todo, hay que subrayar que este gasto en proyectos de inversión sin Pemex mermó aún más que la inversión total. Para 2020 se redujo 63 mil millones de pesos (37%), respecto al promedio observado en la última administración (2013-2018). Sin duda, éste es el menor presupuesto propuesto en los últimos siete años, como se aprecia en la caída de la siguiente gráfica.

Al comparar el promedio de inversión federal en proyectos K por estado en la administración actual vs. la anterior, destacan tres aspectos:

  • Hay recorte para 27 entidades federativas
  • En 13 estados la pérdida de esa inversión supera 50%
  • En contraste, cinco estados exhiben un incremento significativo respecto al promedio observado en la administración anterior: CDMX (aumento en 80% o 17 mmdp), Coahuila (186% o 5 mmdp), Oaxaca (37% o 1.2 mmdp), Puebla (28% o 950 mmpd) y Morelos (4% o 53 mdp).

Una descompensación casi súbita

Las malas prácticas de algunos fondos del Ramo 23 debían terminarse, pero la solución no es cortar de tajo los recursos para los gobiernos locales, lo que ha creado tensiones políticas crecientes. Además, es necesario considerar que la dependencia fiscal de los gobiernos locales es alta por definición (90% de sus ingresos son de origen federal). A pesar de que es perfectamente factible que mejoren su esfuerzo recaudatorio, la realidad es que el Gobierno federal recauda los tributos que tienen mayor potencial.

En adición, para 2020 también se propone que el total del gasto federalizado[1] sea de 1.97 billones de pesos, lo que representa una caída de 0.51% (-10,008 millones) respecto al aprobado en 2019. Es importante notar que este gasto ha venido disminuyendo en tres de los últimos cuatro presupuestos.

Hay otros aspectos que posiblemente contribuyen a las tensiones entre la Federación y los gobiernos y grupos de interés locales.

  • La inversión en agua en el PPEF 2020 disminuye 79% respecto a lo ejercido en 2012, lo que afecta la actividad agrícola.
  • Se cerraron programas para el campo sujetos a Reglas de Operación (ROP) y se abrieron programas que no estarán sujetos a ROP, lo que ocasiona incertidumbre sobre su funcionamiento y posible beneficio para el campo.
  • El presupuesto del Ramo de Agricultura y Desarrollo Rural presenta un recorte de 31% real (-21 mmdp) respecto a lo ejercido en 2018 y 27% real (-17 mmdp) respecto a lo aprobado en 2019.
  • A partir de 2019, el presupuesto aprobado en la Sader cambió su composición para tener en su mayoría el presupuesto en programas de subsidios que no están sujetos a reglas de operación. En el PPEF2020 los programas de “Otros subsidios” representan el 50% del presupuesto del Ramo, mientras que en 2018 esto representaba 4.7%.
  • Existe, prácticamente, nula transparencia en el plan de distribución de los programas de subsidios de SADER en 2020 el 92% del presupuesto de subsidios está clasificado como no distribuible geográficamente, lo que incrementa la incertidumbre sobre dónde será gastado y la discrecionalidad asociada.
  • Al tercer trimestre 2019, los sectores de salud-IMSS, comunicaciones y transportes y agua exhibieron un subejercicio importante en el rubro de inversión física, parece que Gobierno federal no puede solo.

La falta de ROP y la opacidad en la distribución geográfica de los programas de subsidios bien pueden equipararse a la discrecionalidad y malas prácticas de varios fondos del Ramo 23, que precisamente fueron cerrados por esos motivos.

Naturalmente, varios gobiernos locales claramente han exigido más presupuesto para obra pública municipal, al parecer las organizaciones campesinas también han exigido recursos para el mismo fin. Aportar recursos federales a la inversión local es una buen propuesta, siempre y cuando se realice en el seno de una relación de corresponsabilidad entre el gobierno federal y los gobiernos locales, que a la fecha no se ha logrado, que suponga el uso obligatorio de ROP en los programas de transferencias y subsidios y la transparencia en la inversión en infraestructura y obra pública; la asignación de recursos a estados y municipios con buenas prácticas de gobernanza y la formación de capacidades institucionales en los gobiernos locales.

Anexo con gráficos

Los principales proyectos de inversión (K) de esta administración por monto, son:

Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.

Fuente: Elaboración propia con información de Cuenta Pública 2013-2018, PEF 2019 y PPEF 2020, de Transparencia Presupuestaria SHCP. Datos en miles de millones de pesos constantes de 2020, por medio del INPC promedio anual observado reportado por Inegi y estimado en CGPE2020.

[1] A diferencia del gasto federalizado publicado por la SHCP, en este artículo no se considera como parte del gasto federalizado al Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) ya que los recursos sólo se transfieren para compensar la disminución en las Participaciones.