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Etiqueta: endeudamiento

Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2024. 4 comentarios en Presupuesto 2024 o el fin de la prudencia fiscal

Atrás se han quedado las promesas de no endeudamiento y la presunción de responsabilidad fiscal: para el último año del sexenio se propone el mayor déficit presupuestario de los últimos 35 años, con la intención de expandir el gasto corriente en un contexto electoral. Se trata de un endeudamiento imprudente, al no estar enfocado en inversión pública capaz de detonar el crecimiento, lo cual obligará al siguiente Gobierno a hacer un ajuste fiscal: recortes al gasto o alza de impuestos.

Incluso con un estimado optimista de crecimiento económico de 3% del PIB, para 2024 apenas se anticipa un aumento de los ingresos totales de 0.8%, para llegar a 7.3 billones de pesos, o 21.3% del PIB. A pesar de esta limitante, la SHCP propone una expansión del gasto de 7.8%, hacia los 9 billones de pesos o 26.2% del PIB. Sin mayores ingresos para financiar el gasto, no quedará más recurso que la deuda.

Para 2024 se anticipa un déficit presupuestal –diferencia entre ingresos y gasto– de 4.9% del PIB, incluso superior a lo observado en la década de 1990. Si contamos la deuda del resto del sector paraestatal y Empresas Productivas del Estado, se estima que el endeudamiento neto llegará a 1.8 billones de pesos, o 5.4% del PIB, el mayor monto jamás registrado.

El endeudamiento en sí no es negativo, si se usa, por ejemplo, para detonar la inversión. Pero precisamente este componente del gasto, la inversión, caerá en 23% frente a 2023. Como resultado, por cada peso de endeudamiento sólo se gastarán 0.59 pesos en inversión, la proporción más baja desde 2009, y el resto se usará para financiar el gasto corriente. Se trata de una violación al artículo 73 de la Constitución.

La resaca del endeudamiento pegará en el siguiente sexenio en forma de mayores pagos por intereses de la deuda. Tan sólo por los créditos adquiridos hasta 2023, Hacienda anticipa un costo financiero de 1.2 billones de pesos en 2024, el mayor monto en los últimos 25 años.  Hacia futuro seguiremos rompiendo récords, lo que reducirá los recursos disponibles para salud, educación, seguridad y otros gastos esenciales.

Acá el recuento del principio del fin… del sexenio.

Desaliento para los ingresos

Tal parece que el acostumbrado optimismo en el pronóstico de ingresos ha quedado en el pasado. Para el último año de gobierno la SHCP estima que la recaudación total llegará a 7.3 billones de pesos, 1.8% (136 mmdp) menos de lo aprobado para 2023, pero 0.8% (58 mmdp) por arriba de lo estimado al cierre de año. La situación es poco común: para 2023 se estimó un aumento de 9.9% en los ingresos frente al año previo, y en 2022 se estimó un incremento de 4.1% frente a 2021.

La prudencia en el estimado de ingresos totales parece fundamentarse en la experiencia de 2023. Al segundo trimestre de 2023 el retraso de los ingresos frente al calendario fue de 5.2% (190 mmdp), como lo hemos documentado, y para el cierre de año se estima cerrar con un déficit de 2.6% o 194 mmdp. Los retrasos en los ingresos programados, a estas alturas del sexenio, suponen un verdadero problema, ya que los fondos de estabilización están prácticamente agotados y no han servido para reponer los faltantes. Por esta razón, la SHCP ha preferido asumir el costo de proponer un gran colchón de endeudamiento para 2024, en lugar de estimar ingresos optimistas. Vaya, así se asegura de contar con recursos el último año de gobierno.

Con los estimados de ingresos del Sector Público para 2024 ya podemos hacer una evaluación general de la política recaudatoria del sexenio de López Obrador.

Si se cumplen estas expectativas, la recaudación total habrá crecido 6.5% frente a 2018, último año del sexenio pasado. Con la misma métrica, en el sexenio de Peña Nieto los ingresos totales aumentaron 12.9%; con Calderón, 15.5%, y con Fox 35.7%. En otras palabras, el crecimiento de los ingresos netos será el peor de las últimas cuatro administraciones.

En materia de ingresos tributarios, que detallaremos en seguida, se tendrá para el final del sexenio un aumento del 20%, gracias a las mayores medidas de fiscalización; sin embargo, tal crecimiento será inferior al 80.7% logrado por Peña Nieto, quien afrontó una reforma fiscal. No obstante, el aumento en el actual sexenio sería superior a lo logrado por Calderón, que consiguió un aumento de 9.8%, y de Fox, por 8.1%.

Hay que recordar que los sexenios de Fox y Calderón fueron beneficiados por una bonanza petrolera, mientras que Peña, quien sufrió la caída en la producción del crudo, realizó una reforma fiscal. En el actual sexenio se apostó por aplicar mayores medidas de fiscalización, lo cual fue insuficiente para impulsar vigorosamente los ingresos totales. No queda duda de que para el próximo sexenio será inevitable discutir una nueva reforma fiscal que incluya un plan para mejorar la recaudación tributaria, pero también uno para mejorar los ingresos petroleros.

Para fundamentar el pesimismo: ingresos petroleros

Desde 2012 los ingresos petroleros han venido cayendo casi de forma constante, y en 2024 se profundizará esa caída. Para el año que viene Hacienda estima ingresos por 1.04 billones de pesos, 24% (333 mmdp) menores frente a los aprobados en 2023, y 11.3% (133 mmdp) por debajo de lo estimado al cierre del año. Se trata del peor estimado de ingresos petroleros de los últimos 20 años, y de materializarse sería el segundo peor nivel observado sólo por arriba de lo registrado durante 2020.

Para 2023 Hacienda fue muy optimista, lo cual ha salido muy caro: se estimó una recaudación petrolera de 1.38 billones de pesos, un incremento de 15% (185 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero la realidad es que a al segundo trimestre del año los faltantes de ingresos petroleros fueron de 31% (220 mmdp), y para el cierre del año se estiman en 14.4% (199 mmdp). Por esta razón, parece que en 2024 Hacienda estará ‘jugando más a lo seguro’ en sus estimados de renta petrolera, eso sin mencionar que no tendrá las cartas a su favor: precio del petróleo, tipo de cambio y producción.

Como es costumbre, la plataforma de crudo parece estar sobrestimada. Para 2024 prevé una producción de 1,983 miles de barriles diarios (mbd), superior a los 1,872 mbd estimados para 2023. A julio promedia sólo 1,656 mbd*, 216 mbd por debajo de lo aprobado para este año, la tercera peor brecha de la que se tenga registro.

La sorpresa es que para este año el pronóstico de producción petrolera de Hacienda incluye producción de crudo y condensados. Los condensados son hidrocarburos que se encuentran en forma de gas en los yacimientos de petróleo, pero que al contacto de la temperatura ambiente se transforman en un líquido ligero. Pemex comenzó a contabilizar la producción de condensados dentro de su monto global de producción petrolera a partir de 2018, lo que le ayudó a disimular la caída en su producción tradicional de crudo. Para 2024 se ha copiado esta práctica por primera vez en un Paquete Económico.

El problema con esta modificación es que los estimados de producción petrolera ya no son comparables con años anteriores. Antes de 2018 por lo menos hay seguridad de que no incluían el componente de condensados, y de 2019 a 2023 no se manifestó expresamente. El hecho es que se desconoce qué tanto del aumento de la plataforma para 2024 se prevé por crudo y qué tanto por condensados. Es necesario que la SHCP tenga un estimado público sobre la producción de crudo tradicional y de condensados de forma separada, para poder hacer evaluaciones precisas sobre su cumplimiento.

Si sólo consideramos la producción tradicional de crudo al mes de julio, la plataforma petrolera es de 1,656 mbd, pero si consideramos los condensados se llega a 1,882 mbd, según datos de la Secretaría de Energía. Con todo, parece complicado alcanzar la producción estimada de 1,983 bdp. Si la producción total de crudo (con condensados) se mantiene al mismo nivel de 2023, en el siguiente año habría una pérdida en la recaudación petrolera de 36.1 mmdp, según las sensibilidades de ingresos de la SHCP.

Las menores expectativas de ingresos petroleros provienen en parte del estimado del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME). Para 2024 Hacienda anticipa un precio de 56.7 dólares por barril (dpb), inferiores a los 66.7 promediados a julio de 2023 o a los 68.7 dpb aprobados para este año. Aunque el estimado para 2024 parece más sobrio, hay que recordar que el precio del petróleo cayó por debajo de los 50 dpb en 2020, 2018, 2017, 2016 y 2015. En materia de precios no parece haber garantía, y el cumplimiento de esta meta estará condicionado a factores geopolíticos difíciles de predecir.

Por ejemplo, si el precio de la MME se cotiza en promedio en 60 dpb el año que viene, habría una ganancia de 36.1 mmdp, pero si cayera a 50 dpb habría una pérdida de 89.1 mmdp. Por el nivel de precios visto hasta la fecha (66.7 dpb), parece que hay más oportunidades de tener una mejora en la recaudación, pero no es posible asegurarlo.

La caída en las proyecciones de ingresos petroleros en 2024 parece provenir, más bien, de un menor tipo de cambio. Para 2023 se anticipó un precio promedio del dólar en 20.4 pesos, pero en lo que va del año ha promediado 17.8 pesos por dólar. Aunque un peso más fuerte beneficia las importaciones, reduce el valor de las exportaciones, como la venta de petróleo al extranjero. Como lo explicamos en nuestro análisis al segundo trimestre de 2022, el 46% de los retrasos en la recaudación petrolera en 2023 se han suscitado por un tipo de cambio más fuerte; el 39.5% por una menor producción petrolera y el 14.5% por el precio de la MME menor a lo anticipado. Es decir, el tipo de cambio ha sido el principal factor de la caída de la renta petrolera.

Para 2024 el dólar se prevé en 17.1 pesos, el menor estimado desde 2016, por lo que se puede intuir que éste es el principal factor detrás de las menores expectativas de ingresos petroleros para el siguiente año. Esta menor expectativa puede jugar a favor del fisco. Según la encuesta a especialistas del sector privado, para 2024 se anticipa un tipo de cambio de 18.7 pesos por dólar al cierre del año. De presentarse una estimación al nivel de la encuesta de Banxico, los ingresos petroleros podrían aumentar en 82.4 mmdp.

El último factor destacable respecto de los ingresos petroleros es que en 2024 se agudizará la concentración de la renta petrolera en Pemex, debido a la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) de 40 a 35%. Como lo hemos detallado anteriormente, el cobro del DUC ha venido cayendo desde 2019, cuando se encontraba en 65%, provocando que una menor parte de los ingresos petroleros lleguen al Gobierno federal, y que una mayor proporción se quede en Pemex. Gracias a esta medida, de 2020 a 2022 Pemex ha recibido alrededor 543 mmdp de ingresos adicionales, y para 2024 es probable que reciba unos 300 mmdp adicionales en apoyo.

El problema del DUC es que se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de Pemex. Es decir, la empresa estatal debe darle recursos al Gobierno a partir del valor de sus ventas –descontando algunas inversiones y costos, pero no todos–, por lo que es posible que se le cobren impuestos incluso si no tiene utilidades. Por el contrario, el Impuesto Sobre la Renta (ISR) se paga sólo si hay utilidades; es decir, al considerar el total de ventas menos el total de costos operativos deducibles. Por esta razón, puede ser positivo que se reduzca el DUC de Pemex; no obstante, el problema es que se ha hecho sin un plan de transición, a partir del cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir dicha pérdida recaudatoria, como puede ser, en efecto, una reforma fiscal.

Si en 2024 la SHCP espera una reducción de 11.3% (133 mmdp) en los ingresos petroleros frente al estimado al cierre de 2023, la reducción del DUC a Pemex hará que esta caída no sea pareja: mientras que los ingresos de Pemex caerán 3.8% (29.8 mmdp), para el Gobierno federal caerán 25.4% (103 mmdp). Como resultado, sólo el 29% (304 mmdp) del total de ingresos petroleros estimados para 2024 llegarán a la Tesorería de la Federación, la menor proporción jamás registrada. Esto presionará aún más los gastos que financian derechos como la salud, educación, seguridad, entre otros.

Ingresos tributarios

Los ingresos provenientes del cobro de impuestos tampoco son muy optimistas para 2024, a pesar de una estimación alta de crecimiento económico. Para el siguiente año Hacienda anticipa un nivel de ingresos tributarios de 4.9 billones de pesos, 2.1% (100 mmdp) por arriba de los aprobados para 2023, o 6.1% (284 mmdp) más frente al estimado para el cierre de año. Se trata de la estimación más pesimista de crecimiento desde 2015, a excepción de la vista en 2021, en el contexto de la pandemia.

El pesimismo proviene de la experiencia reciente. Al primer semestre de 2022, los ingresos tributarios se quedaron por debajo de la meta en 3.8% o 90 mmdp, el peor retraso desde 2012, debido a un menor pago de IVA, fruto de la política de estímulos complementarios a las gasolinas. En conjunto, de 2019 a 2023, los estimados de recaudación tributaria quedarán 2.9% (128 mmdp), en promedio, por debajo de las metas planteadas en cada Paquete Económico. Esto podría cambiar para 2024, con unos estimados más sobrios, ya que Hacienda ha asumido el costo político de incrementar el techo de deuda, en lugar de proyectar ingresos tan optimistas como en años anteriores. 

A pesar del bajo crecimiento esperado de la recaudación, existen riesgos para el siguiente año vinculados al crecimiento de la economía. Para 2024 Hacienda estima un crecimiento de 3%, cuando la encuesta del sector privado de Banxico prevé un aumento de sólo 1.6%. El año pasado, Hacienda también anticipó un crecimiento del 3% para 2023, cuando el consenso de las expectativas del sector privado eran de un crecimiento de sólo 1.3%. Las más recientes encuestas ahora coinciden que el crecimiento para este año será de 3%, es decir, le han dado la razón a Hacienda.

No obstante, sin considerar 2020, año de la pandemia, las estimaciones de Hacienda se han quedado cortas en 2019 y 2022, mientras que en 2021 fueron ligeramente superiores. Digamos que Hacienda ha acertado en dos ocasiones (2021 y 2023) y ha errado en dos (2019 y 2022). Ya veremos si la dependencia logra cerrar el sexenio con un balance favorable. En cualquier caso, vale la pena apuntar que de errar su estimación en un punto del PIB, habría una pérdida de ingresos tributarios de 23 mmdp.

En todo caso, una de las principales apuestas para incrementar la recaudación en 2024 se centra en el ISR. Para el siguiente año Hacienda estima ingresos de 2.7 billones de pesos, 2.9% (77 mmdp) más de lo aprobado en 2023 o 3% (79.8 mmdp) más del estimado al cierre de 2023.

A pesar de las medidas de fiscalización del SAT, en lo que va del sexenio, en cuatro de cinco años, las expectativas de recaudación de ISR se han quedado cortas (considerando expectativas al cierre de 2023). Sólo en 2022 se logró un superávit de 216 mmdp. No obstante, durante el sexenio pasado, en cinco de seis años se logró una recaudación superior a la aprobada en las Leyes de Ingreso por 165 mmdp en promedio cada año. Hacienda no ha sido muy certero en sus expectativas, pero eso podría cambiar el siguiente año.

En lo que va de 2023, el desempeño del ISR ha sido favorable, a pesar del aumento de devoluciones y compensaciones. Al segundo trimestre acumuló 1.37 billones de pesos, un crecimiento de 2.9% (38.2 mmdp) con respecto a 2022, y frente al calendario fue 3.7% (48.7 mmdp) mayor. Debido a que en 2024 la posibilidad de pedir devoluciones del programa de estímulos complementarios a las gasolinas de 2022 habrá finalizado, es factible que los estimados de Hacienda se cumplan o se superen.

En el caso del IVA, las expectativas no son muy halagüeñas. Para 2024 Hacienda estima ingresos por este tributo de 1.3 billones, 10.6% (157 mmdp) menos de lo aprobado en 2023, pero 2.6% (33 mmdp) más de lo estimado al cierre de 2023. Esta diferencia en las proyecciones se debe a que para 2023 se anticipa que el IVA se quede corto en 13%, o 190 mmdp, frente a lo aprobado para el año. En otras palabras, para 2024 Hacienda no está esperando recaudar tanto como anticipó (equivocadamente) para 2023, pero piensa que la recaudación mejorará frente a lo que se consiga en el año.

Es necesario comentar que al cierre del quinto año de gobierno, Hacienda se habrá quedado corta en sus estimados de recaudación de IVA en 1% (23 mmdp), mientras que en el sexenio se logró un superávit de 2% (24 mmdp). En el caso de 2023 (cuando se anticipa el peor retraso) la menor recaudación se debe a las mayores devoluciones, provocadas por la política de estímulos a las gasolinas de 2022. Así como en el caso del ISR, es probable que en 2024 las devoluciones se estabilicen y se mejore la recaudación efectiva del IVA.

La mayor promesa para los ingresos tributarios se sitúa en el IEPS: se espera que este tributo se incremente en 35% (178.5 mmdp) frente a lo aprobado para 2023, o 32% (166 mmdp) respecto de lo estimado al cierre del año. La mejora proviene prácticamente del IEPS cobrado a combustibles, del cual se espera un incremento de 56% (165 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o 54% (160.9 mmdp) respecto de lo estimado al cierre.

A pesar de que en todo 2023 no se han otorgado estímulos complementarios a las gasolinas y que los estímulos tradicionales han sido cercanos a cero, no se han cumplido las metas de recaudación. Al segundo trimestre, el IEPS total quedó 15% (35 mmdp) por debajo de la meta, mientras que el componente de gasolinas tuvo una déficit de 31% (37.7 mmdp) frente a lo estimado al periodo. Al igual que en el caso del IVA e ISR, este déficit se debe al incremento de 260% en las devoluciones de impuestos. De la misma forma que en los tributos comentados, es probable que en 2024 se reduzcan estas devoluciones de impuestos, y que mejore la tributación del IEPS.

Sin embargo, hay que comentar una situación preocupante: la mejora en la recaudación tributaria por la venta de gasolina no compensará los menores ingresos por la venta de petróleo. En su conjunto, la recaudación de IEPS de gasolina e ingresos petroleros del Gobierno federal llegarán a 760 mmdp, 6% (46 mmdp) menos frente a lo aprobado para 2023, el peor monto jamás presupuestado.

Esta situación puede agravarse si se incrementa el precio del petróleo a nivel internacional, obligando al Gobierno a aumentar los estímulos al IEPS de gasolinas, para evitar mayores precios en año electoral. Si bien un incremento de los precios del petróleo aumenta la renta petrolera en general, con la reducción del DUC a 35% es menos probable que los mayores ingresos petroleros compensen la pérdida del IEPS por mayores estímulos. Generalmente nunca se compensan estos ingresos, y el Gobierno federal sale perdiendo.

Explosión del gasto y militarización presupuestal

Pese al estancamiento de los ingresos tributarios, para 2024 se espera que el gasto neto llegue a 9 billones de pesos, un incremento de 4.3% (368 mmdp) frente a lo aprobado en 2023, o de 7.8% (652 mmdp) respecto del estimado al cierre de año. En términos de puntos del PIB, el gasto representará 26.2% del tamaño de la economía mexicana, el mayor nivel jamás registrado.

De cumplirse el estimado de 2024, al cierre del sexenio el gasto neto del Sector Público habrá aumentado en 20%, mientras que con Peña Nieto aumentó 11%, 29% con Calderón y 29% con Fox. En términos del PIB, el gasto habrá aumentado 3.1 puntos, mientras que con Peña Nieto cayó en 0.6 puntos, con Calderón aumentó 3.4 y con Fox creció 2.6 puntos. En otras palabras, el crecimiento del gasto será el segundo más ambicioso en los últimos cuatro sexenios, a pesar del menor crecimiento de ingresos.

Como expondremos más adelante, el gran crecimiento del gasto sólo podrá lograrse con un incremento sustancial del endeudamiento.

Por componente del gasto, el presupuesto 2024 subraya las prioridades presidenciales observadas durante todo el sexenio. En términos de la función del gasto, la protección social presenta un incremento de 12% (220 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023. Esto se debe al aumento en el presupuesto de pensiones contributivas y no contributivas. La Pensión para Adultos Mayores llegará a 465 mmdp, un aumento de 871% (417 mmdp) frente a 2018, o de 31% (109 mmdp) frente a 2023. Por su parte, las pensiones contributivas llegarán a 1.4 billones de pesos, un aumento de 17.1% (320 mmdp) frente a 2018 o de 2.4% (35 mmdp) respecto de 2023.

Por otro lado, el pago de intereses y servicio de la deuda es la segunda ‘función ganadora’ en el PPEF 2024. El incremento en los recursos destinados a este concepto abarca un 16.1% (142 mmdp) respecto a lo aprobado para este año, lo que representa 2.6 veces el aumento que se propone para salud y 5.1 veces el aumento para educación pública. Esto nos muestra el alto costo de oportunidad que representa el endeudamiento en el presupuesto público.

El ramo ganador con el PPEF 2024 es la Defensa Nacional, a la cual se le propone asignar un presupuesto por 259 mmdp, lo que representa un crecimiento real de 121% (142.2 mmdp). Esto implica, prácticamente, duplicar el presupuesto para la Sedena para el último año del sexenio. La razón: la construcción del Tren Maya pasa a esta secretaría. En cambio, Pemex es el ramo perdedor, al proponérsele un recorte de 30.8% (266.8 mmdp) con respecto al presupuesto aprobado en 2023, principalmente en inversión.

Al último año del sexenio le dan tijerazo a Turismo, al proponer un recorte de 99% (150.6 mmdp) en su presupuesto. Esto representa, prácticamente, eliminar todos los recursos de este ramo presupuestario, por la razón ya expuesta.

En términos del destino del gasto en el Presupuesto 2024, se propone que los recursos para transferencias, asignaciones y subsidios presenten un aumento real por 8.6% (204.3 mmdp), siendo el concepto de gasto con mayor incremento. No es de sorprender, dado el incremento de las pensiones del bienestar. Por otro lado, el presupuesto destinado para la inversión pública presenta un recorte de 39.5% (277 mmd) respecto al monto aprobado para 2023. Al recortar el presupuesto que se destina a la inversión, se debilitan las acciones del Gobierno para estimular el crecimiento económico y, con ello, conseguir las metas macroeconómicas proyectadas para 2024.

El sexenio del endeudamiento

Con la propuesta de ingresos y presupuesto para 2024, la diferencia entre los ingresos y gasto públicos sería la más grande en los últimos 25 años: el mayor déficit público de la historia reciente de México. Se propone un déficit presupuestario por 1.7 billones de pesos, lo cual implica un crecimiento real de 42.4% (504 mmdp) respecto al déficit aprobado para 2023. Sin embargo, no es algo que sorprenda, ya que desde 2020 el déficit presupuestario se ha ido deteriorando. Esto es, a partir de ese año el Gobierno comenzó a endeudarse como no lo había hecho antes.

Si analizamos la diferencia entre el déficit aprobado y el observado en cada año, vemos como a partir de la pandemia el segundo ha superado al primero. Esto tiene dos implicaciones: primera, que el endeudamiento que se aprobó entre 2020 y 2022 no fue suficiente, por lo que se tuvo que requerir un endeudamiento adicional; la segunda, que esto provoca que en los siguientes años se tenga que pedir más endeudamiento, convirtiéndose en una espiral de deuda.

Si al endeudamiento público le agregamos todos aquellos compromisos que se encuentran fuera del presupuesto, se obtienen los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)[1], los cuales miden el endeudamiento total del Gobierno. Para 2024, los RFSP son los más altos que se tenga registro, al ascender a 1.8 billones de pesos. Si se aprueba sin cambios, el endeudamiento público total crecería 37.8% (512 mmdp) respecto del monto aprobado para 2023.

¿AMLO se endeudó más o menos que otros presidentes?

Con la propuesta 2024, ya podemos saber cómo cerrará el sexenio de AMLO en términos de la política de endeudamiento. Si consideramos el endeudamiento en el que incurre el Gobierno federal[2], con AMLO veremos el sexenio de mayor endeudamiento desde el de Zedillo. El endeudamiento total contraído durante el presente sexenio suma 6.5 billones de pesos (20.2% del PIB), lo cual representa un crecimiento real de 54.9% (2,329 mmdp) respecto del endeudamiento que contrajo EPN. Si lo comparamos con el endeudamiento contraído por Calderon, el incremento pasa a 90% (3,110 mmdp).

Hay que apuntar que el endeudamiento histórico se dará en tiempos electorales, por lo que se convierte en un grillete presupuestario para la siguiente administración, que será la que enfrente los costos fiscales de esta política. Este hecho no se había visto en sexenios anteriores. Si comparamos el crecimiento del endeudamiento respecto del último año del sexenio anterior, vemos que el incremento es de 1.2 billones de pesos: a eso asciende el grillete presupuestario que dejaría a la siguiente administración.

Hay que reconocer que el endeudamiento no es un problema que surgió con AMLO, sino es un lastre que se ha ido heredando de sexenio en sexenio. Históricamente, desde 2009, los ingresos del Gobierno no son suficientes para financiar los gastos en los que incurre, lo cual da como resultado una brecha presupuestaria entre gastos e ingresos públicos, que es cubierta con endeudamiento. Sin embargo, a partir de 2017 se comenzó a observar una tendencia a cerrar la brecha y equilibrar el presupuesto público, principalmente mediante medidas de contracción del gasto público: entre 2016 y 2017, el gasto público pasó de 25.8% a 23% del PIB.

Esta tendencia duró poco, ya que entrando en la pandemia volvió a observarse un incremento en la brecha presupuestaria, resultado de que los ingresos públicos no pudieron compensar el incremento del gasto. Entre 2019 y 2020, el gasto público pasó de 23% a 24.9% del PIB, mientras que los ingresos públicos sólo pasaron de 22.2% a 22.4% del PIB. A partir de este año se comenzó a deteriorar la brecha presupuestaria, hasta llegar a la de 2024, que representaría la más grande diferencia entre los ingresos y gastos del Gobierno.

En resumen, la brecha fiscal no surgió con AMLO; sin embargo, durante el sexenio ésta se deterioró a niveles no vistos. Así, llegando al final del sexenio podemos decir que la política de endeudamiento del Gobierno fue irresponsable, pues agravó la hoja de balance del Sector Público, dejando grandes retos no sólo para el siguiente Gobierno, sino también para las futuras generaciones.

La politización del endeudamiento público

El excesivo endeudamiento observado durante este sexenio es resultado de la politización del endeudamiento, la cual puede ser explicada a partir de dos efectos: 1. el agotamiento de los ahorros públicos, y 2. los esfuerzos por disminuir el costo político de incrementar los impuestos.

Hablemos del primer efecto. Cuando estallaron las afectaciones sanitarias y económicas de la pandemia en México, se decidió no incurrir en un endeudamiento significativo, con el objetivo de cumplir una de las promesas de campaña del presidente, y estandarte del partido gobernante: no endeudar al país como sexenios anteriores[3]. Por ello, comenzó a utilizar de manera excesiva los fondos de estabilización presupuestaria, y a extinguir fideicomisos públicos para obtener recursos y así financiar el presupuesto. ¿Cómo acaba esta historia? Como dice su nombre, los fondos de estabilización presupuestaria sirven para blindar las finanzas ante movimientos macroeconómicos que puedan tener afectaciones a los ingresos públicos, como la caída del precio del petróleo, un alza repentina en tasas de interés, o sorpresivamente un tipo de cambio apreciado. Y lo que pasa es que desde 2022 el Gobierno ya no cuenta con ahorros para poder blindar las finanzas públicas; por ello tiene que incurrir en endeudamiento para poder enfrentar los choques adversos sobre los ingresos públicos.

El segundo efecto que puede explicar el comportamiento del Gobierno en política de endeudamiento es la premisa del ‘suavizamiento’ de impuestos, la cual implica que el Gobierno incurrirá en déficits presupuestarios para poder reducir los costos políticos del incremento de impuestos. Por tanto, no sorprende que ante las propias estimaciones de que los ingresos públicos van a la baja, se plantee un endeudamiento histórico a un año de las elecciones presidenciales.

Sin embargo, a pesar del incremento histórico del endeudamiento, se espera que el saldo total de la deuda pública como porcentaje de la economía aumente en sólo 2.3 puntos del PIB. Esto mantendría el nivel de deuda por debajo de niveles observados durante la pandemia, cuando llegó a representar un máximo de 51% del PIB. ¿A qué se debe esta relativa estabilidad del cociente de endeudamiento? La respuesta es que Hacienda le está apostando todo al crecimiento económico.

Para entender por qué las proyecciones de deuda de Hacienda para 2024 dependen sólo del crecimiento económico se debe analizar cómo es que afectan las variables macroeconómicas al saldo de la deuda como porcentaje del PIB[4]. A continuación, presentamos las variables macroeconómicas y fiscales que explican las estimaciones de deuda pública para 2024:

  • La tasa de crecimiento económico: si la economía crece a mayor velocidad que la de la deuda pública, el cociente de endeudamiento va a disminuir, debido a que “el pastel se hace más grande”. En este sentido, con una tasa de crecimiento económico de 2.5%[5], que representa el  escenario base planteado por la SHCP, la deuda pública como porcentaje del PIB disminuye en 1.1%.
  • La tasa de interés real: es el costo neto que debe pagar el Gobierno por la deuda. Al igual que cuando un hogar saca un préstamo bancario, el valor total de la deuda adquirida con el banco es la suma del valor del préstamo más el valor de los intereses. Si la tasa de interés que se paga es mayor a la inflación, entonces el préstamo saldrá más caro y el valor total de la deuda será mayor. Lo mismo sucede cuando el Gobierno se endeuda. Con el costo financiero estimado por la SHCP –pago de equivalente a 1.2 billones de pesos–, el valor de la deuda aumenta en 1.5 puntos del PIB; esto representa la mayor contribución que han tenido las tasas de interés en la acumulación de deuda desde el año 2001.
  • El tipo de cambio: es la paridad del peso frente al dólar. Si el peso se aprecia (el dólar se vuelve más barato) facilita el pago de interés de la deuda externa y disminuye el valor en pesos del saldo de la deuda denominada en monedas extranjeras. Pasa lo contrario si el peso se deprecia, es decir, si el dólar cuesta más medido en pesos.  Con el tipo de cambio proyectado por Hacienda para finales de año que es de 17.6 pesos por dólar, y considerando que la deuda externa representa 23% del saldo total, la depreciación del tipo de cambio contribuye a aumentar el saldo de la deuda pública en 0.2 puntos del PIB.
  • El balance primario[6] (que se estima con un déficit por 429 mmdp) contribuye al aumentar el saldo de la deuda en 1.2% del PIB. Esto, debido a que, en tanto déficit, representa la contratación de más endeudamiento.
  • Otros flujos creadores de deuda: además del balance primario, existen otros registros contables, como los requerimientos financieros de la banca de desarrollo o el pago de intereses de bonos indexados a la inflación. De acuerdo con los RFSP estimados por Hacienda para 2024, estos otros requerimientos contribuyen a aumentar la deuda en 0.5 puntos del PIB.

La suma de estos efectos es igual a 2.3% del PIB, el cual representa el incremento que estima Hacienda en el saldo de la deuda pública para 2024. Como podemos ver, de las cinco variables macroeconómicas presentadas, cuatro de ellas están empujando al alza el saldo de la deuda pública. La única variable que está frenando la acumulación de deuda es la tasa de crecimiento de la economía.

Esto muestra un alto grado de fragilidad en las estimaciones de deuda pública, sobre todo considerando que el escenario base de Hacienda en cuanto a crecimiento es demasiado optimista, al estar por encima de las estimaciones del sector privado o del FMI, quienes estiman una tasa de crecimiento de 1.6 y 1.5% respectivamente. ¿Pero, qué pasaría si la tasa de crecimiento de la economía mexicana fuera de 1.6 o 1.5%, y no como en los escenarios de Hacienda?

Si la tasa de crecimiento económico para 2024 llegara a 1.6% el incremento de la deuda pública, manteniendo lo demás constante, pasaría de 2.3 a 2.7%, con lo cual el saldo de la deuda pública ascendería a 49.2% del PIB para 2024. Esto nos muestra que a medida de que no se cumpla la estimación de crecimiento de la economía mexicana, el saldo de la deuda se irá disparando, para cada vez estar más cerca de representar el 50% del PIB.

¿Qué tan posible es que la deuda se dispare a 50% del PIB? Muy posible. Como vimos en el ejercicio anterior, basta con que la tasa de crecimiento sea menor a la estimada por Hacienda para que la deuda brinque a 49.2% del PIB. Sin embargo, allí están los otros factores macroeconómicos que contribuyen a este resultado. Uno de ellos de especial relevancia y de mucha volatilidad es el tipo de cambio.

Durante los últimos dos años se ha presenciado una importante apreciación del tipo de cambio, lo que ha ayudado a estabilizar el saldo de la deuda externa. Pero este ciclo de apreciación del peso está llegando a su fin, como observan diversos analistas. Si partimos de un escenario en el que la economía mexicana crece 1.6%, como estima el sector privado, y un tipo de cambio de 18.6 pesos por dólar a final de año, el saldo de la deuda llegaría a 50% del PIB. Se trata de un escenario muy posible y hasta cierto punto conservador, considerando que será un año de alta complejidad, debido a cambios en el liderazgo político en el país.

En resumidas cuentas, el Paquete Económico 2024 es irresponsable, al dejar la estabilidad de la deuda sobre una sola apuesta, que es el crecimiento económico. Pero más que eso, aun si se cumplieran las proyecciones optimistas de crecimiento económico de Hacienda, la estabilización de la deuda requiere que para 2025 se haga un recorte por 3.0% del PIB en el gasto… ¡Esto es equivalente a recortar todos los recursos de la educación pública! Así, aun cumpliendo sus expectativas, el siguiente Gobierno tendrá un reto de gran magnitud, si quiere mantener estable el saldo de la deuda.

Hasta aquí hemos hablado del incremento del endeudamiento y su estabilidad, pero hay otra pregunta: ¿para qué se está endeudando el Gobierno? Pregunta más bien esencial, si tomamos en cuenta que en el artículo 73 de la Constitución se establece que el Gobierno sólo puede endeudarse para financiar obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos.

A lo anterior se le conoce como la regla de oro, que dicta: el endeudamiento debe corresponder al gasto de inversión. De esta manera se puede garantizar que el uso de financiamiento está ligado con la creación de obras que generan un incremento en los ingresos. El actual Gobierno ha hecho caso omiso de la regla de oro, pues se ha endeudado por encima del gasto de inversión, lo que sugiere que el endeudamiento está siendo utilizado para financiar gasto corriente. El dato es palmario: con cada peso de endeudamiento se financiará 59 centavos de inversión, mientras que los restantes 41 centavos se irán para financiar gasto corriente. 

¿Por qué es malo financiar gasto corriente con endeudamiento? Principalmente porque este gasto bien puede corresponder al pago de intereses de la deuda. Esto lo podemos ver si analizamos los componentes que conforman el balance público, los cuales son el costo financiero de la deuda y el balance primario. Si el Gobierno tuviera un superávit primario equivalente al valor del costo financiero de la deuda, podría pagar los intereses de ésta sin la necesidad de endeudarse; esto es, tendría los recursos suficientes para financiar inversión, gasto de programas sociales y el pago de intereses de la deuda.

Sin embargo, lo que vemos es que para 2024 el Gobierno estima incurrir en un déficit primario por 1.2% del PIB. Esto nos dice que no tiene dinero para financiar el gasto para inversión y programas sociales, por lo que antes de pagar los intereses de la deuda, ya tendrá que endeudarse por 429 mmdp. ¿Entonces, cómo pagaría el costo de la deuda? Tendría que endeudarse para pagar deuda, sí, como sacar una tarjeta de crédito para pagar los intereses de otra tarjeta de crédito. Si hacemos la analogía con las finanzas de una empresa, podemos decir que el Gobierno está incurriendo en un esquema de financiamiento tipo ponzi[7], al tener que incurrir en deuda para pagar deuda. Esta forma de financiamiento puede llevar a la inestabilidad del sistema financiero entero.

Finalmente, hay que mencionar que el pago de intereses de la deuda ha crecido de manera importante en los últimos tres años. Se espera que para 2024 el costo financiero de la deuda ascienda a 1.2 billones de pesos, lo que implica un crecimiento real de 11.8% (133 mmdp) respecto al monto aprobado para 2023. Sería el costo financiero más caro en los últimos 25 años. En efecto, el Gobierno se está endeudando en los peores momentos, creando una bola de nieve de intereses que de no frenar continuará presionando las finanzas públicas en los siguientes años.

[1] Los RFSP agregan al balance público los requerimientos financieros del IPAB, del FONADIN, por PIDIREGAS, compromisos del programa de deudores, de la Banca de Desarrollo y fondos de fomento, así como adecuaciones por el pago de intereses de bonos indexados a la inflación.

[2] Analizamos el endeudamiento del Gobierno federal y no del Sector Público para tener una medida más certera de la recurrencia de deuda, ya que los Órganos Descentralizados como el IMSS e ISSSTE suelen tener superávits y disimulan los verdaderos déficits de los Gobiernos.

[3] Esto llevó a que México fuera el país de los mercados emergentes que destinó menores recursos fiscales para enfrentar la crisis.

[4] Metodología extraída de: Piscetek, Melissa. Public Debt Dynamics in New Zealand, 2019. New Zealand Treasury Working Paper 19/01.

[5] Según nuestros cálculos, Hacienda toma como base un crecimiento de 2.5% (intervalo bajo) en lugar del intervalo medio (3%), para calcular la evolución del saldo de la deuda. Lo cual aún representa un crecimiento por encima del crecimiento potencial de la economía de 2.39%.

[6] El balance primario se define como: Ingresos públicos totales-gasto total-costo financiero de la deuda.

[7] De acuerdo con el economista Hyman Minsky un esquema de financiamiento tipo ponzi es cuando un prestatario no puede cubrir los intereses y el principal con el flujo de recursos propios, por lo que depende de la existencia de inversionistas que le presten para poder hacer frente a sus obligaciones.

Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 1 comentario en Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Tan sólo se han reportado tres meses de 2023 y las expectativas de ingreso, gasto y endeudamiento para las finanzas públicas federales ya se están resquebrajando. El Gobierno aspiraba a tener la mayor tasa de crecimiento de los ingresos desde 2016, pero en su lugar ha enfrentado un retraso inédito en la recaudación, que lo ha obligado a recortar el gasto para procurar que el endeudamiento no se desborde.

En el primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, lo que implica una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y la peor caída desde 2018 para un inicio de año. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. El problema no es menor.

Que los ingresos se quedaran cortos frente a las expectativas era previsible, debido a que el Gobierno se planteó objetivos demasiado optimistas en cuanto a crecimiento o producción petrolera, como detallamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Encima de esto, el Gobierno federal ha reducido aún más la carga fiscal de Pemex, mientras que la recaudación tributaria sigue sufriendo pérdidas, ya que en 2022 se concedieron estímulos complementarios a las gasolinas.

Ante la falta de ingresos, el gasto neto del Sector Público enfrentó una reducción anual por primera vez desde 2019: 3.7% (71 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, para colocarse en 1,868 mmdp. Esto fue provocado por un recorte del gasto frente a lo programado de 9.3% o 191 mmdp, el mayor retraso en los últimos 15 años. Se destaca que tal recorte fue superior al atraso en los ingresos (117 mmdp), con el fin de limitar el endeudamiento. Este dilema (recortar el gasto o aumentar la deuda) será una constante en 2023.

Las consecuencias: todos los Ramos Autónomos tienen recortes en su gasto frente al calendario; 18 de los 26 Ramos Administrativos van con retraso, y también el gasto federalizado, IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE. Algunas dependencias o ramos tienen recortes no vistos en décadas, como la Secretaría de Turismo –que construye el Tren Maya–, las participaciones federales o el IMSS.

Otro efecto del freno al gasto han sido que el avance anual de la inversión física al primer trimestre fuera de sólo 15.5% –el peor registrado en la última década–, lo que ocasionó también que la inversión a marzo fuera la segunda más baja del sexenio. Asimismo, el avance anual en subsidios fue de 27% –el menor desde 2019–, lo que causó que el gasto al primer trimestre cayera 11% (31.7 mmdp) y se colocara por debajo del monto de 2022 y 2021. El Gobierno está sacrificando incluso inversiones en obras prioritarias y programas sociales.

Pese al freno al gasto, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la métrica más amplia de endeudamiento– fue de 185.21 mmdp al primer trimestre, un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) respecto al déficit observado en 2022. Se agotó así el 14.3% del endeudamiento aprobado anual: el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. De no haberse realizado recortes al gasto, el endeudamiento hubiera llegado a 375.7 mmdp, o 29.1% de la meta anual de endeudamiento, ambas cifras sin precedentes.

Te narramos este prólogo a las ilusiones truncas de las finanzas públicas de 2023

La peor caída de ingresos desde la crisis de 2009

Por lo general la Secretaría de Hacienda peca de optimista en sus estimados de ingresos, pero en 2023 se lució: anticipó un crecimiento de los ingresos totales de 9.9% frente lo aprobado en 2022, 15.5% de los petroleros y 11.6% de los tributarios. Lo anterior, sustentado por un crecimiento de 3% del PIB, el doble de lo estimado por los analistas privados, y una producción petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), producción jamás alcanzada en el sexenio.

Tan sólo hicieron falta tres meses del año para que la realidad golpeara. De enero a marzo los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución de 5.5% o 102 mmdp, la peor caída interanual desde 2018. Hay que aclarar que en marzo de 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México[1], lo que elevó los ingresos totales en el primer trimestre de ese año y provocó la caída porcentual de 2018, año que no contó con esos ingresos no previstos[2]. Entonces, si descontamos 2018, la contracción de los ingresos al primer trimestre de 2023 es en realidad la peor desde 2009, cuando impactó en México la crisis financiera global.

Frente al calendario, al mes de marzo Hacienda había anticipado recaudar 1,860 mmdp, pero se obtuvieron sólo 1,743 mmdp, un retraso de 6.3% o 117 mmdp. De nuevo, sólo en otra ocasión los ingresos se quedaron cortos frente al calendario en un primer trimestre: 2009, año de la crisis, cuando los ingresos se quedaron cortos en 8% o 104 mmdp. De hecho, en los últimos tres años (2020 a 2022) los ingresos arrancaron el año por encima de lo previsto. Que los ingresos se retrasen de esa forma significa que no habrá recursos para fondear por completo los programas públicos aprobados, especialmente si se busca cumplir con el nivel de endeudamiento aprobado para el año.

Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) de los ingresos tributarios frente al primer trimestre de 2022, hasta llegar a los 1,153 mmdp: una caída de esta magnitud no se había presenciado desde 2012, cuando el IEPS dejó de cobrarse ante el incremento inusitado de los precios del petróleo. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp respecto de los 1,194 mmdp que Hacienda esperaba recaudar. Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar.

La caída de los ingresos tributarios se dio a pesar de que la cobranza del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para el primer trimestre de 2023 llegó a 178.5 mmdp, un aumento de 18.7% o 28.1 mmdp frente al mismo periodo de 2022. Este incremento es de 313% (135.3 mmdp) si se compara respecto a lo observado a marzo de 2018 (43.3 mmdp), lo que refleja el esfuerzo continuo por parte de la autoridad tributaria en la fiscalización de los contribuyentes durante todo el sexenio.

Más allá de la presión fiscal, la recaudación tributaria primaria –aquélla vinculada al dinamismo económico– llegó a 544 mmdp en el primer trimestre, una caída de 10% o 60.7 mmdp. Se trata de la peor contracción en este tipo de recaudación y que se tenga registro desde 2010. Lo anterior puede deberse a un desempeño económico peor de lo esperado, pero también a decisiones de política pública que han provocado una reducción de ingresos tributarios como el IVA e IEPS, como explicaremos más adelante.

La política de estímulos a las gasolinas aplicada en 2022 sigue causando estragos en la recaudación de 2023. En nuestro análisis anual 2022 expusimos que la pérdida recaudatoria provocada por los estímulos complementarios fue de 239.7 mmdp, más que el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp). Pues bien, es posible que nuestras estimaciones se hayan quedado cortas, y que la merma al erario aún no haya sido superada. Veamos.

Según el Decreto del 4 de marzo de 2022[3], los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Además, se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Hasta noviembre de 2022 la SHCP mantuvo la política de estímulos complementarios, por lo que podemos esperar grandes solicitudes de saldos a favor de IVA e IEPS durante todo 2023.

Al mes de marzo de 2023 el total de devoluciones y compensaciones tributarias ascendió a 343.7 mmdp, un incremento de 11.3% (33 mmdp), con lo que se consiguió el mayor monto para un primer trimestre desde 2012. Lo anterior no es poca cosa: desde la reforma fiscal de 2013 el SAT ha tenido en la mira la disminución de devoluciones y compensaciones de los contribuyentes. En este sexenio, por ejemplo, se eliminó la compensación universal, que permitía liquidar impuestos federales en contra –como ISR– con los saldos a favor de otros impuestos –digamos, IVA, como hemos explicado.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, se tiene que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.

En el caso del IVA, en el primer trimestre de 2023 la recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto al mediocre desempeño económico como al incremento de devoluciones y compensaciones. En primer lugar, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Aunque esta recaudación bruta es la mayor para un primer trimestre en todo el sexenio, es sólo 3.8% (19 mmdp) superior frente a 2018. Y es que en el sexenio de Peña Nieto la recaudación bruta de IVA se incrementó en 41% (148 mmdp).

En segundo lugar, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que de enero a marzo de 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016, antes de la eliminación de la compensación universal. Aunque no se puede saber a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada, el incremento de las devoluciones se deba a la política de estímulos a los combustibles, la única modificación en la política fiscal que pudo haber provocado dicho incremento.

Lo llamativo es que el IVA cayó tanto, que se quedó corto frente al calendario en 20.8% (77 mmdp), el peor retraso en los últimos 15 años, peor que en los años de crisis de 2009 y 2020. Ya sea por el desempeño económico o por las políticas fiscales, un retraso en la recaudación del IVA de esta magnitud generará presión en las políticas públicas o en el endeudamiento.

Finalmente, por lo que concierne al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien frente al calendario su recaudación al tercer trimestre es 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual sucede en un contexto en que las devoluciones y compensaciones de este impuesto cayeron 18% (16 mmdp) frente al año pasado, a 71 mmdp. Por lo tanto, la caía del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Una renta petrolera que pasa de largo

La ‘mala suerte’ y la decisión expresa de apoyar a Pemex a toda costa han provocado el colapso de los ingresos petroleros del Gobierno a inicios de 2023. Por un lado, el precio de los hidrocarburos a nivel internacional ha caído respecto de 2022 y, por el otro, la proporción de la renta petrolera que se queda Pemex ha llegado a un nuevo máximo histórico.

Para 2023, se estimó, como viene siendo costumbre, una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), muy superior a lo observado en el sexenio. Al mes de marzo la plataforma promedia sólo 1,645, 227 mbd. Asimismo, el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estimó en 68.7 dólares por barril (dpb), pero al mes de marzo promedió 65.9 dólares por barril (dpb), 2.4 dpb por debajo de lo aprobado. A diferencia de otros años, el precio de la MME va por debajo de lo aprobado y por ello no ha podido compensar la menor producción petrolera. Tampoco hay esperanza de obtener ingresos por coberturas, ya que dicho instrumento se contrató en 65 dpb, es decir, sólo se activará si el precio de la MME cae por debajo de ese precio. 

Como resultado, los ingresos petroleros del sector público (Pemex y Gobierno federal) fueron de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Lo anterior significó la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

El desplome de los ingresos petroleros ha golpeado de forma muy diferenciada a Pemex y al Gobierno federal. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, el Gobierno sufrió un desplome de los ingresos petroleros por 39.8% (53.3 mmdp), hacia los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020, pero los ingresos petroleros del Gobierno federal quedaron por debajo en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. En otras palabras, el Gobierno federal ha asumido la mayor parte del colapso petrolero. El problema es que los ingresos petroleros del Gobierno son aquellos destinados a financiar programas sociales, gasto de las dependencias, gasto federalizado, entre otros, mientras que los ingresos de Pemex… son sólo de Pemex.

La situación diferenciada entre Pemex y el Gobierno federal se debe a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo. Esto puede deberse a una política orientada a darle liquidez a la empresa. Esta posibilidad la anunció[4] el subsecretario de Hacienda Gabriel Yorio, aunque nunca confirmó la medida.

El hecho es que el pago de DUC al FMP en de enero a febrero de 2023 –los datos más recientes disponibles– fue de sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. La contracción en este pago fue porcentualmente mayor (26% o 52.8 mmdp) a la caída de los ingresos por comercialización de hidrocarburos frente a 2022. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC respecto de los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.

 

Todo parece indicar que, ante la mala situación de los ingresos tributarios, la única forma que el Gobierno encuentra de apoyar a Pemex es mediante el ‘perdón’ de impuestos. Y es que en el primer trimestre de 2023, las transferencias de la Sener a Pemex fueron de sólo 17.7 mmdp, una reducción de 76% (55 mmdp) frente al primer trimestre de 2022 y el peor monto desde 2019. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal aumentó en 52% (14.3 mmdp), a 41.9 mmdp[5]. Lo anterior provocó que el Gobierno federal se quedará con sólo el 32% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio.

En suma, las decisiones de política energética del Gobierno (las acarreadas desde 2022 y las de 2023) han generado una pérdida tributaria de 77 mmdp para el primer trimestre, la peor en una década. Aunque en el 1T de 2023 no se dieron estímulos complementarios al IEPS de gasolinas, la recaudación de este tributo quedó 32% (14 mmdp) por debajo de la meta. Además, los ingresos petroleros del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp). Dicho faltante obliga irremediablemente a incrementar la deuda o a recortar el gasto.

Frenazo histórico del gasto programable

Si los ingresos públicos iniciaron 2023 aletargados, lo del gasto público luce como un desmayo. De enero a marzo de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Es la primera vez que el gasto neto sufre una caída en un primer trimestre, desde 2019. De 2020 a 2022 se habían encadenado tres años con incrementos en el gasto al inicio de año.

Por otro lado, el gasto se quedó por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió ‘pasarse de frenada’ ante la mala situación de los ingresos.

Con el resultado anterior, el incremento del gasto neto en el sexenio actual, frente 2018, ha sido de sólo 5.2%, inferior al 18.4% acumulado en el sexenio de Peña Nieto, 38.8% en el sexenio de Calderón o 38.2% en el sexenio de Fox.

La contracción del gasto neto fue provocada por una caída del gasto programable –enfocado a cubrir el presupuesto de las dependencias, inversión o programas sociales–, mientras que el gasto no programable –como el costo financiero de la deuda o adeudos de años anteriores– tuvo un crecimiento.

El gasto programable fue de 1,284 mmdp, un recorte de 10.9% (157 mmdp) frente a 2022. Se trata de contracción interanual más grande que haya ocurrido en un primer trimestre desde inicios del milenio. En relación con el calendario de gasto a marzo, el retraso fue de 11.1% (160 mmdp), el mayor desde 2011. Asimismo, se destaca que el avance del gasto anual fue de sólo 21.6%, el peor para un primer trimestre en los últimos 15 años. De haber avanzado el gasto total como en años anteriores, éste habría llegado a 1,489 mmdp, 205 mmdp adicionales, lo que hubiera empeorado aún más el déficit público, como abordaremos más adelante.

Por el lado del gasto no programable, se registró un monto de 584 mmdp, 17.3% (86 mmdp) más que en 2022, el mayor observado desde el año 2000. Este incremento fue impulsado por el costo financiero de la deuda, que ascendió a 258 mmdp, 46.3% (82 mmdp) más que el año pasado, y por los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), que sumaron 27 mmdp, 421% (22 mmdp) más que en 2022. En contraparte, las Participaciones federales cayeron 5.6% (18 mmdp), a 298 mmdp.

Los recortes al gasto programable han tenido un impacto generalizado en la Administración Pública federal. De enero a marzo de 2023 todos los Ramos Autónomos presentan retraso en su gasto frente al calendario, y también 18 de los 26 Ramos Administrativos, el gasto federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

Aunque la austeridad es generalizada, al mes de marzo algunas dependencias y ramos presentan recortes históricos. La Secretaría de Turismo, que construye el Tren Maya, presenta un retraso de 73% o 38.7 mmdp, el mayor registrado. Ya sea por problemas de planeación o de suficiencia presupuestal, incluso una obra prioritaria del Gobierno ha comenzado con un recorte en su gasto. También es llamativo que el IMSS tenga un recorte de 10% (26 mmdp), el mayor desde 2009, una mala noticia para las personas con seguridad social.

Asimismo, las Participaciones federales –recursos de libre disposición para los estados– presentan un recorte de 9% (29 mmdp), el mayor en 15 años. No menos importante, las Aportaciones federales –recursos etiquetados– tienen un retraso de 5% (11.4 mmdp), el mayor desde 2016.

La única dependencia que tiene incrementos considerables frente al calendario es la Sener, con un 151% (11.2 mmdp) por arriba, a causa de un crecimiento de las transferencias a Pemex. Como de costumbre, el presupuesto de esta dependencia es ficticio, ya que sobrejerce recursos para apoyar a la petrolera.

En materia de inversión física, el gasto llegó a 172 mmdp, un aumento de 5.2% (8.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. El crecimiento se debe a una mayor inversión de Pemex, 16.2% (9 mmdp) por arriba, mientras que la inversión distinta de Pemex sufrió una caída de 0.7% (800 mdp).

A pesar del incremento de la inversión frente al año pasado, el gasto en la materia tuvo un avance anual de sólo 15.5%, el peor registrado en la última década. Lo anterior pone en duda que se logre incrementar el gasto de inversión en 21.7%, como se prometió para 2023, lo que limitará las capacidades de crecimiento del país y desarrollo económico.

 

Otro objeto del gasto que parece que sufrirá recortes son los subsidios. Aunque el presupuesto anual en programas sociales aumentó en 13% (112 mdp) de 2022 a 2023, en el primer trimestre del año el gasto observado presenta un recorte de 11% (31.7 mmdp). Lo anterior se debe a un avance del programa anual de sólo 27%, el menor desde 2019.

Lo anterior debilita la capacidad del Gobierno de promover la justicia social. Hay que recordar que en el actual sexenio no se ha logrado recuperar los mejores niveles de gasto en subsidios que se alcanzaron a mediados del Gobierno pasado, como lo hemos indicado. Las medidas de austeridad pesan más que la narrativa de “primero los pobres”.

Endeudamiento incontenible

Los indicadores de deuda del Sector Público al primer trimestre anticipan que, efectivamente, 2023 será el año con mayor endeudamiento en lo que va del sexenio. En el Paquete Económico 2023 se espera que el endeudamiento público, en su medida más amplia (los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP), asciendan a 1,291.14 mmdp (4.1% del PIB), monto que no se ha observado desde 2014, cuando los RFSP llegaron a 4.5% del PIB. El ritmo de endeudamiento en 2023 indica que dicho monto podría incluso superarse.

A marzo de 2023, los RFSP ascendieron a 185.21 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) con respecto al déficit observado en 2022, y el segundo mayor nivel de endeudamiento neto para un primer trimestre desde 2018, que hay registro. Asimismo, se agotó el 14.3% del endeudamiento aprobado anual, lo que representó el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. Lo anterior es más preocupante, pues el Gobierno está incurriendo en subejercicios del gasto para poder controlar el endeudamiento. Hay que recordar que el Gobierno generalmente cubre su cuota de endeudamiento hacia la segunda mitad del año, por lo que la presión se intensificará hacia finales de 2023.

Como mencionamos anteriormente, al primer trimestre de 2023 el subejercicio del gasto fue de 190.5 mmdp. Si el Gobierno no hubiera incurrido en este subejercicio, es decir, si hubiera cumplido con lo calendarizado, los RFSP hubieran sido de 375.7 mmdp, lo que habría representado 29.1% de la meta anual de endeudamiento: cifras sin precedentes.

La presión de endeudamiento proviene principalmente del Gobierno federal, y en menor medida de las Empresas Productivas del Estado. Al primer trimestre el Gobierno tuvo un déficit público de 234.4 mmdp, el más alto para un primer trimestre en los últimos 20 años. Así, que el crecimiento real del déficit fue de 119.4% respecto al primer trimestre de 2022. Esto es resultado de la renuncia recaudatoria a favor de Pemex y de las pérdidas tributarias que se acarrean de 2022. En términos prácticos, la Federación está limitando el endeudamiento de Pemex a costa de asumirlo ella.

A pesar de los recortes al gasto, el endeudamiento del Gobierno federal llegó al 20.1% del techo aprobado, lo que representa el avance más agresivo para un primer trimestre de todo el sexenio. Si el Gobierno federal hubiera cumplido con el calendario del gasto programable, su endeudamiento hubiera ascendido a 309.7 mmdp, lo que hubiera representado 27% de su techo de endeudamiento. 

En el caso de las Empresas Productivas del Estado, se esperaba que Pemex terminara el primer trimestre con un déficit limitado, de 0.84 mmdp; sin embargo, presentó uno de 11.4 mmdp. Aun así, dicho déficit es el menor que presenta la petrolera desde 2007. Por su parte, la CFE reporta un superávit financiero de 5.2 mmdp, cuando se esperaba uno de sólo 1.9 mmdp, el mejor resultado desde 2020. 

 

Endeudarse en el momento menos indicado 

Cuando México se encontraba en el momento más agudo de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, y las tasas de interés, tanto en México como en el mundo, se encontraban en niveles muy bajos (4.0% para el caso de México), el Gobierno federal decidió respetar en lo posible los techos de endeudamiento, endureciendo las políticas de austeridad. Ahora, dos años después, cuando las tasas de interés se encuentran en máximos históricos (11.25%), el Gobierno federal incurre en el mayor endeudamiento que se ha visto para los primeros tres meses del año.

Tan sólo al primer trimestre del año, el costo financiero de la deuda presentó un crecimiento real de 46.3% (81.77 mmdp) con respecto a 2022. Monto que representó 52% del subejercicio que se dio en el gasto programable, el cual se destina directamente para los programas públicos como educación, seguridad y salud pública. Este incremento es explicado, principalmente, por el aumento del endeudamiento interno y el aumento de la tasa de interés en México. El pago de intereses de la deuda interna aumentó 72.3% (62.5 mmdp), mientras que el pago de intereses de la externa lo hizo en 21.4% (19.3 mmdp).

El aumento del endeudamiento y del costo financiero de la deuda demuestran que los desbalances en las finanzas públicas se mantendrán a futuro: si el Gobierno se sigue endeudando en un contexto de altas tasas de interés, acabará heredando un enorme costo a las siguientes administraciones, las cuales se verán obligadas a recortar aún más el gasto social y la inversión o a continuar con la espiral de endeudamiento ascendente.

[1] Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017) Comunicado No. 235. https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-235-la-secretaria-de-hacienda-y-credito-publico-concluye-el-programa-de-uso-del-70-del-remanente-de-operacion

[2] EN 2016 también se entregaron a la Tesofe 239 mmdp por Remanentes de Operación de Banxico, pero el depósito se hizo en abril, por lo que no modifica la comparativa del primer trimestre. Fuente: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2016/iit/01inf/itindc_201602.pdf

[3] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[4] El Economista (2023). Gobierno aceptará que Pemex retrase pago del DUC para darle liquidez: Yorio. https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Gobierno-aceptara-que-Pemex-retrase-pago-del-DUC-para-darle-liquidez-Yorio-20230413-0100.html

[5] Se estima respecto de la recaudación de DUC que el Gobierno obtendría si se mantuviera la proporción entre ingresos por la comercialización de hidrocarburos y DUC que existía en 2019, previo a la reducción de tasas. Sólo se consideran los datos disponibles al mes de febrero.

Los costos del estímulo a gasolinas: recortes y deuda. Análisis anual 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Anuales, Finanzas Públicas. 2 comentarios en Los costos del estímulo a gasolinas: recortes y deuda. Análisis anual 2022

La política de contención de precios de las gasolinas en 2022 no fue inocua: implicó pérdidas millonarias en el cobro del IEPS del Gobierno federal, que no fueron compensadas por el crecimiento de los ingresos petroleros. De igual forma, contribuyó al estancamiento del IVA, también vinculado con el esquema de estímulos a combustibles. En la parte final de la cadena de efectos está el mayor nivel de endeudamiento desde 1990.

La pérdida tributaria ocasionada por el menor cobro de IEPS fue de 128 mil millones de pesos. Eso dejó de cobrar la Federación frente al presupuesto aprobado, a lo que se añaden (o restan, si se quiere) otros 111.7 mmdp por concepto de devoluciones de IVA, que tuvieron un impulso. La pérdida total es de hasta 239.7 mmdp, superior a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp).

Las renuncias recaudatorias no se quedan allí. El Gobierno federal dejó de recaudar 161 mmdp por la reducción del Derecho de Utilidad Compartida de Pemex (DUC), que pasó de 54% en 2021 a 40% en 2022. Asimismo, las transferencias a Pemex ascendieron a 188 mmdp. En suma, las pérdidas por la intervención fiscal en el mercado de combustibles y el apoyo a Pemex pudieron haber llegado a los 588 mmdp, recursos suficientes para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. 

Es verdad que el SAT obtuvo mayores resultados de fiscalización, pero eso no logró compensar las diversas pérdidas fiscales. En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Sin embargo, si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria[1] cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021 y está por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. Esto no debería sorprender, pues la economía apenas recuperó los niveles de 2018 al cierre de 2022. Además, los ingresos tributarios totales bajaron 1% (39 mmdp), la primera caída desde 2017.

Los desbalances fiscales han marcado el fin de la política de austeridad. En 2022, el Sector Público incurrió en el mayor endeudamiento neto jamás registrado: 1.2 billones de pesos. Además, este endeudamiento fue 27% (264 mmdp) mayor al aprobado para el año. Detrás de esto, se encuentra el mayor déficit público registrado: 987 mmdp, producto de los faltantes de ingresos del Gobierno y su explosión en el gasto.

Te contamos esta historia de decisiones con implicaciones desastrosas para el financiamiento del desarrollo económico y social que México necesita….

 

Bonanza petrolera desperdiciada

En 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014 y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro. A pesar de esto, los ingresos totales apenas crecieron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021 y frente a 2018, último año de Peña Nieto, apenas aumentaron un 5.5% (344 mmdp). La recaudación tributaria incluso cayó 1% (39.7 mmdp) frente a 2021, y en comparación con 2018 registró un aumento poco significativo: 1.8% (66 mmdp).

De entrada, el avance de la recaudación total fue comparativamente mediocre. Durante el sexenio de Fox los ingresos crecieron 45.7% (1.4 billones); con Calderón, 20.3% (919 mmdp), y con Peña un 14.7% (802 mmdp). En el caso de la recaudación tributaria, Fox logró un 16% de aumento (247 mmdp); Calderón, un 14.4% (257 mmdp), y Peña un 83.6% (1.7 billones) (quien vivió, recordemos, el desplome de los precios del petróleo, por lo que sus ingresos totales no aumentaron tanto). Con sólo dos años para el fin del sexenio, se ve difícil que la actual administración siquiera se acerque al crecimiento del sexenio pasado. Por ejemplo, para alcanzar un crecimiento de los ingresos tributarios como el del sexenio de Calderón (14.4%), en los siguientes dos años la recaudación tendría que aumentar 12.4% (472 mmdp).

En 2022 el obstáculo principal al crecimiento de los ingresos totales, y en particular de la recaudación tributaria, fue la política de estímulos y subsidios a las gasolinas, sumada a la reducción del DUC, que comenzó en 2019. En 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021 o de 124% (397 mdp) frente al calendario. En contraparte, los ingresos petroleros fueron de 1.4 billones, un aumento de 18.7% (233 mmdp) frente a 2021 o de 36% (394 mmdp) frente al calendario. Por otro lado, es importante señalar que los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021 o 72% (269 mmdp) frente al calendario.

Si se comparan los excedentes petroleros del Sector Público (los totales) frente al calendario (397 mmdp), pareciera que casi se compensaron los faltantes de IEPS (-397 mmdp), pero esta comparación no es correcta, aunque varios analistas la han promovido. Y es que una parte de los excedentes de los ingresos petroleros los recibió Pemex; en realidad, el ‘extra’ que obtuvo el Gobierno federal por mayores ingresos petroleros fue de sólo 269 mmdp, monto que no alcanzó a compensar los 397 mmdp faltantes de IEPS de gasolina. Además, es importante recordar que el IEPS es un tributo del Gobierno federal, y éste es el único afectado al dejar de cobrarlo. Es decir, el beneficio de los ingresos excedentes de petróleo se reparte entre Pemex y el Gobierno federal, mientras el costo o renuncia recaudatoria del IEPS merma sólo al último. Al final, el boquete fiscal para el Gobierno federal fue de 128 mmdp, similar a todo el gasto de los Ramos Autónomos (138 mmdp).

Otra forma de verlo es que la mayor parte de los excedentes petroleros causados por el incremento de los precios del crudo fueron a parar a Pemex, debido a que la petrolera estatal ahora también se queda con más de estos recursos, luego de las reducciones al DUC. Esto lo abordaremos más adelante.

El sacrificio del IVA

Además, pocos analistas están considerando que la renuncia recaudatoria no se limitó al IEPS. Fue necesario brindar estímulos a través de otros tributos para seguir apaciguando la escalada en los precios de los combustibles. Según el Decreto del 4 de marzo de 2022, los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditará contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Debido a que el principal impuesto que genera saldos a favor es el IVA, no sorprende que éste fuera el que generó un mayor número de acreditamientos, como explicamos a continuación.

En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3%. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Todo parece indicar que el incremento se debió a la política de control de precios de la gasolina. Veamos.

Después de la eliminación de la Compensación Universal en 2019 –que permitía usar saldos a favor de un impuesto para pagar saldos a cargo de otro impuesto–, se obligó a los contribuyentes a pedir más devoluciones de IVA. Tras aquello, hubo un aumento de las devoluciones de IVA del 36% (172 mmdp), pero desde entonces no ha habido otra modificación administrativa. Además, desde 2019 hasta 2021 la proporción entre la recaudación total de IVA y las devoluciones de este impuesto se mantuvo estable en 58%. Es decir, por cada 100 pesos recaudados de IVA se devolvían otros 58 pesos a los contribuyentes. En 2022 esa proporción se incrementó hasta 66%, sin otra explicación aparente más que la extensión de los estímulos a las gasolinas.

Si en 2022 se hubiera mantenido la proporción que se observó de 2019 a 2021, las devoluciones hubieran sido de sólo 701 mmdp y la recaudación total de IVA hubiera llegado a 1.32 billones de pesos, un aumento de 9.7% (107.9 mmdp) frente a 2021. Estimamos que ésta fue la magnitud de la pérdida tributaria del IVA por el control de precios de las gasolinas. Sin embargo, lo deseable sería que hubiera una rendición de cuentas precisa por parte de Hacienda sobre cada renuncia impositiva y la renuncia recaudatoria total, en relación con el mecanismo para mantener contenido el precio de las gasolinas. Esta información no se incluye en el Informe Trimestral de la Situación Económica de las Finanzas y la Deuda Pública.

Finalmente, cabe destacar que las devoluciones de IEPS llegaron a 139 mmdp, un aumento de 1,126% (128 mmdp) frente a 2021, claramente a causa de la política de control de precios. Esta pérdida se refleja en la tributación de IEPS negativo en 79.2 mmdp. En conjunto, el aumento en las devoluciones puso fin a la tendencia negativa que presentaban la suma de devoluciones y compensaciones, tema del cual profundizamos en otro artículo.  

Los subsidios se pagaron con ISR

La mayor recaudación de ISR, que llegó a los 2.26 billones de pesos –el mayor nivel registrado, y un 11% (224.4 mmdp) por arriba del logrado en 2021– no logró compensar las renuncias tributarias del Gobierno federal. Más que por el incremento de los ingresos de empresas e individuos, este ‘impulso’ al ISR se explica por las medidas de fiscalización, a través de auditorías, que realiza el SAT. Veamos.  

En 2022 la recaudación por cobranza llegó a 616 mmdp, 9% (50.4 mmdp) más que en 2021: el mayor monto jamás registrado. Esto se debe al incremento de los créditos fiscales determinados por la autoridad y al hecho de que los contribuyentes interpusieron una menor cantidad de juicios administrativos para impugnar estas determinaciones. Asimismo, el SAT ha aplicado medidas no formales de fiscalización, como la publicación de tasas de tributación efectivas de referencia por sector económico y el envío masivo de cartas-invitación para que los contribuyentes se autocorrijan. Esto lo hemos detallado anteriormente.

Como mencionamos, los ingresos tributarios cayeron 1% (39 mmdp), con todo y las medidas de fiscalización. Si se descuentan los ingresos por cobranza, la recaudación tributaria primaria cayó 3% (90 mmdp) frente a 2021, y se quedó por debajo de los niveles vistos entre 2016 y 2019. La recaudación primaria es aquélla vinculada directamente con el dinamismo económico y empresarial.

Lo anterior es preocupante, pues los grandes esfuerzos tributarios –por parte tanto del SAT como de los contribuyentes– no alcanzaron para compensar las pérdidas del menor cobro de IEPS. Además, la recaudación primaria (sin fiscalización) está por debajo de la de 2018, muestra de que las empresas aún no acaban de recuperarse del todo de la pandemia, y de que las devoluciones del IVA en 2022 también han limitado la recaudación. Asimismo, queda pendiente estimar el posible impacto negativo de las medidas de fiscalización que implementa el SAT, es decir, la hipotética pérdida en la inversión potencial de las empresas causada por ella.

El costo adicional de apoyar a Pemex

La acreditación del IEPS e IVA en la venta de combustibles por debajo de su precio real (o para decirlo claramente: subsidios indirectos) produjo una pérdida fiscal que no se había visto desde 2014, antes de que entrara en vigor la reforma energética. Sin embargo, desde 2019 el Gobierno ha aplicado renuncias recaudatorias vinculadas a la política energética. Nos referimos a las transferencias financieras a Pemex y la reducción de su carga tributaria, como hemos detallado.

En primer lugar, el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que paga Pemex a la Federación, pasó de 65% a 40% en 2022. Esto ha provocado que Pemex se quede con la mayor parte de la renta petrolera, en lugar de la Federación. De 2000 a 2014, el Gobierno federal se quedaba con 64%, en promedio, de los ingresos petroleros del Sector Público. En 2022, se quedó con sólo el 43%.

Otra forma de verlo es que de enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos), pero de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp para la Federación, es decir, 161 mmdp adicionales. Estos recursos han tenido un costo de oportunidad: menor inversión pública y menor gasto en salud, entre otros. Lo más llamativo es que estos ingresos adicionales para la petrolera, en forma de carga tributaria reducida, no se reflejan aún en su operación, puesto que su producción de petróleo en 2022 fue la peor desde 1979.

Es verdad que el DUC es un impuesto problemático para Pemex, porque se cobra sobre sus ventas y no sobre sus utilidades, como sucede con el resto de las empresas. Esto permite que el Gobierno le cobre impuestos a la petrolera incluso cuando tiene pérdidas operativas. En el futuro sería deseable que Pemex fuera tratada como una empresa, es decir, que aporte impuestos cuando tenga ganancias. Sin embargo, para esto hace falta un plan de transición mediante el cual el Gobierno prevea fuentes de financiamiento alternativas para sustituir los menores cobros a Pemex, producto, por ejemplo, de una reforma fiscal. En lugar de eso, el Gobierno pierde recursos con políticas de control de precios de combustibles fósiles: una política fiscal irresponsable.

La reducción de la carga fiscal de Pemex, aunque cuestionable, ha sido transparente. No así las transferencias a Pemex, las cuales desde 2019 han superado de forma recurrente lo aprobado por el Congreso, como lo hemos mencionado. En 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp (y faltan los datos definitivos a diciembre) por la primera y 188 mmdp por las transferencias. Este apoyo es menor en 31% (159 mmdp) al recibido en 2021 (509 mmdp), ya que ese año el apoyo a la petrolera, a través de la Sener, fue de 341 mmdp, un monto superior al gasto de la Secretaría del Bienestar.

Sin embargo, si consideramos la pérdida tributaria por el menor cobro de IEPS (128 mmdp) que dejó de cobrar la Federación, y los hasta 111.7 mmdp adicionales por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por políticas energéticas llegaron a 588 mmdp, superior a lo perdido en 2021. Apoyar a Pemex y contener el precio de las gasolinas no salió nada barato.

Lo peor es que hay un retroceso en la institucionalidad fiscal, ya que estas estrategias (salvo la reducción del DUC) no pasaron por la aprobación del Congreso, que es la única instancia facultada para aprobar los ingresos, gastos y endeudamiento del Gobierno federal y empresas del Estado.

¿Primero los pobres?

El principal argumento para mantener los precios de los combustibles estables, a costa de sacrificar los excedentes petroleros y una buena parte del IVA, fue la contención de la inflación, la cual afecta principalmente a la población con menores recursos. Según el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, la política de estímulos evitó un aumento de cuatro puntos porcentuales en la inflación[2].

Sin embargo, dejar de cobrar impuestos beneficia más de forma directa a quienes más los pagan. En el caso del IEPS de combustibles, los ganadores son los más ricos. En 2014, la SHCP calculó que el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% del subsidio para mantener a los combustibles por debajo de su precio real, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%. Desde entonces no ha vuelto a realizar este cálculo, es decir, a rendir cuentas sobre la distribución entre la población de esos estímulos que otorga.

Lo que hoy sabemos es que el pago del IEPS de combustibles se concentra en 44.4% en los dos deciles de mayores ingresos en México[3]. Es decir, los que más se benefician fiscalmente de la política de contención a los combustibles son los más ricos. Es una política totalmente regresiva.

Sin embargo, quizá el argumento más evidente de que la contención de precios afectó a los más pobres fue el costo de oportunidad de dejar de recaudar. O sea, lo que se dejó de gastar en áreas prioritarias como salud, educación o seguridad. En 2022 la Secretaría de Salud acabó con un subejercicio de 5.1% (9 mmdp), y Seguridad Ciudadana gastó 42% (39 mmdp) menos de lo programado, sólo por poner algunos ejemplos.

Al respecto, el FMI[4] asegura que las políticas de control de precios, los subsidios no focalizados o las barreras a las exportaciones son fiscalmente costosas, y generan un exceso de demanda, recortes en la oferta, mala distribución de los recursos o fortalecen en mercado negro. La política fiscal debe, más bien, enfocarse en proteger a los más vulnerables a través de transferencias temporales o en especie, así el Gobierno quien asume el impacto de la inflación.

En cambio, lo que observamos en 2022 fueron sobrecostos en proyectos y programas con cuestionable rentabilidad social y económica. Los Ramos Administrativos tuvieron un sobrejercicio de 7% (266 mmdp), impulsado por un mayor gasto de la Sectur (Tren Maya) y de Sener (transferencias a Pemex), de Hacienda (Banco del Bienestar y transferencias a fideicomisos) y de Sedena (transferencias a fideicomisos).

Evolución de los estímulos en 2022: visión política

Las pérdidas tributarias por los estímulos y subsidios a los combustibles pudieron haber sido más profundas si no se hubieran conjuntado dos factores: la disminución de los precios del petróleo a nivel internacional hacia mediados de año y una pequeña ‘liberalización’ de los precios de la gasolina luego de las elecciones de junio para gubernaturas en seis estados.

En enero de 2022, los estímulos al IEPS –es decir, los pesos no cobrados tras la aprobación de la cuota– eran de 3.6 pesos para la gasolina Magna, 3.3 pesos para el diésel y sólo 1.8 pesos para la Premium. Para marzo, ya con el decreto para dar estímulos complementarios, los estímulos subieron a 7.8, 8.7 y 5.8 pesos, respectivamente. Nótese que en marzo la diferencia entre el estímulo del diésel y la Premium era de 2.95 pesos. Es decir, se daba mayor apoyo al combustible mayormente utilizado por transportistas, para limitar el aumento de los precios de los bienes transportados.

Para junio, con los mayores costos del petróleo, pero también en pleno periodo electoral, el apoyo total para la gasolina Magna llegó hasta 11.3 pesos, mientras que fue de 11.58 para el diésel y 10.8 pesos para la Premium. En ese momento la diferencia de apoyo para el combustible ‘de lujo’ y el diésel fue de sólo 0.49 pesos. Es decir, podemos conjeturar que la contención de precios, al no dejar que ninguna gasolina aumentara, tuvo un mayor enfoque político que económico (el diésel es el combustible con mayores repercusiones en las cadenas de valor y, en ese sentido, en la inflación).

Hacia finales del año, con menores precios del petróleo y dejado atrás el periodo electoral, los estímulos fueron cayendo, y el combustible más favorecido volvió a ser el diésel. Al focalizar más los estímulos en este combustible, la recaudación de IEPS pudo recuperarse.

Además de la reducción en los precios del petróleo, el otro factor que limitó las pérdidas de IEPS en el segundo semestre fue que el Gobierno comenzó a permitir un incremento en el precio de las gasolinas. En junio de 2022 la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) alcanzó su máximo, al cotizarse en 110 dólares por barril (dpb); desde entonces inició una caída progresiva, hasta llegar a los 65.9 dpb en diciembre, pero a pesar de ella las gasolinas mantuvieron un incremento progresivo durante todo 2022.

Si lo vemos desde el costado fiscal, el gran apoyo desatado a mediados de año se tradujo en una brecha entre los excedentes petroleros y los rezagos en el cobro del IEPS a combustibles. Para el Gobierno federal esta brecha fue de 10 mmdp en el 1T, y de hasta de 101 mmdp en el 2T. Para el 3T de 2022 el déficit se redujo a sólo 65 mmdp, y para el 4T incluso se logró una ganancia frente al calendario, de 48 mmdp.

La deuda se detona

En 2019, primer año de la actual administración, el endeudamiento neto del Sector Público fue de 2.3 puntos del PIB, considerablemente más bajo que el promedio del sexenio de Peña Nieto, lo que valió para generar una percepción de austeridad y mesura financiera. En 2020, la crisis financiera rompió esa ‘contención’: el Gobierno recurrió a 3.9% del PIB de endeudamiento, y en 2021 volvió a demandar esa cantidad. No obstante, en 2022, superada la pandemia, la deuda siguió creciendo hasta llegar al 4.4% del PIB. Como vemos, la disciplina fiscal sólo existió en 2019. Por descontado, nos encaminamos a un cierre complicado de sexenio.

En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –a medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008, desde que se tiene este registro.

En puntos del PIB, esta RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año de Peña los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB. Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, en relación con los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas.

El mayor endeudamiento anual ha impulsado el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), a pesar de la promesa por parte del Ejecutivo de no endeudar al país. En 2022 esta métrica cerró en 49.4% del PIB, menor al 50.8% de 2021 pero superior al 44.9% del cierre de 2018. Algunos podrían argumentar que la caída de la economía en 2020 por la pandemia es la explicación más cabal. No obstante, en 2022 recién se alcanzó el nivel de PIB de 2018: cumplir la promesa de no endeudamiento habría implicado lograr el saldo visto al cierre del sexenio pasado. 

 

Hay que recordar que Peña Nieto aumentó el SHRFSP en 7.7 puntos del PIB, al pasar de 37.2% al cierre de 2012 a 44.9% al cierre de 2018. Con dos años restantes, aún es posible que el Gobierno de López Obrador iguale a su predecesor. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Aunque se plantea bajar el saldo de la deuda respecto al PIB, esto no podría no suceder si el crecimiento de la economía no es tan grande como lo estima Hacienda. Además, 2023, al ser un año preelectoral, sembrará grandes motivaciones para exceder el gasto.

Otro factor preocupante es que de 2020 a 2022 el Gobierno ha excedido en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los Criterios Generales de Política Económica, lo que demuestra su laxa disciplina fiscal. Aunque Peña Nieto también superó estos estimados de 2013 a 2015, a partir del 2016 su endeudamiento fue menor a lo anticipado, en parte porque recibió los Remanentes de Operación del Banco de México (ROBM). También es verdad que esta administración ha tenido ingresos excedentes similares, como los 300 mmdp provenientes del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), o los resultantes de la extinción de fideicomisos o la reciente bonanza petrolera. En promedio, en el sexenio pasado la deuda observada fue 5% (52 mmdp) menor a la estimada. A menos de que el Gobierno actual reciba ROBM, difícilmente igualará los niveles del sexenio pasado.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dicta, en su artículo 17, que cuando los RFSP se desvíen de la meta, la SHCP deberá presentar una justificación de tal desviación en el último Informe Trimestral, si la desviación es superior al 2% del gasto neto total[5]. No obstante, no se especifica que Hacienda deba pedir permiso para superar el déficit fiscal. De 2019 a 2022 parece que  se ha cumplido esta premisa, pero no se ha reportado la justificación de Hacienda[6].

Por otro lado, en el mismo artículo 17 se establece que si el Congreso de la Unión modifica el déficit presupuestario en la Ley de Ingresos, también deberá motivar su decisión, es decir, que argumentará las razones excepcionales que justifican el aumento. Sin embargo, por lo visto Hacienda puede sobrepasar el endeudamiento neto sin que el Congreso modifique el déficit al alza.

Para tener una visión más amplia del endeudamiento del Gobierno, podemos analizar el Balance Público, que mide el endeudamiento conjunto del Gobierno federal, Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE, sin considerar el sector paraestatal, como la Banca de Desarrollo. De esta métrica tenemos datos desde 1990, lo que permite comparar por sexenios y demostrar que el endeudamiento del Gobierno se ha venido incrementando.

En el periodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) se incurrió en un déficit público promedio de 76 mmdp o 0.5% del PIB. Con Vicente Fox (2001-2006), el déficit fue de 83 mmdp o 0.5% del PIB cada año. En el sexenio de Felipe Calderón (2007-2012) el déficit promedio comenzó a subir: fue 325 mmdp o 1.4% del PIB. Durante el Gobierno de Enrique Peña Nieto, el déficit promedio fue 635 mmdp (2.4% del PIB); es decir, casi se duplicó frente a Calderón. Finalmente, en el periodo observado de López Obrador (2019-2022) se registra un déficit público promedio de 756 mmdp o 2.7% del PIB. En efecto, aunque el déficit no se disparó como sucedió con Peña Nieto, se sigue expandiendo.

Tan sólo en 2022 el déficit público llegó a 978.5 mmdp, el más alto que se tenga registro, 21% (166 mmdp) más que en 2021 o 53% (341 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, se superó en 12% (103 mmdp) lo aprobado por el Congreso. Como porcentaje del PIB fue de 3.4%: también el más alto, empatado con 2015. Además, fue un punto superior al promedio del sexenio pasado (2.4 puntos del PIB).

El Balance Público permite desglosar el endeudamiento por parte de los diferentes componentes del Sector Público. Se destaca que el principal componente que impulsó el déficit en 2022 fue el déficit del Gobierno federal, el cual llegó a 987 mmdp, 11% (98 mmdp) superior al de 2021. Además, la CFE tuvo un déficit de 58 mmdp, 2% (1 mmdp) menor al de 2021, y su segundo peor registrado. Lo anterior fue compensado por un superávit de IMSS e ISSSTE de 33 mmdp, y de Pemex por 38.2 mmdp.

Aquí llaman la atención tres cambios relevantes en materia financiera, frente al sexenio pasado: 1. En el Gobierno de Peña Nieto, Pemex promedió un déficit de 130 mmdp, pero en el actual promedia un superávit de 3.5 mmdp (debido a las mayores transferencias que el Gobierno hace a través de la Sener, no a una mejora operativa). 2. En el sexenio pasado la CFE promedió un superávit de 62.9 mmdp (entonces recibía muchas transferencias de la Sener), pero en el sexenio actual promedia un déficit de 27.5 mmdp, muestra del abandono que ha sufrido la empresa pública. 3. El crecimiento promedio anual del déficit del Gobierno federal es ligeramente superior en este sexenio (13.8%) que en el anterior (11.9%). Tal cual: no existe una mejora en la disciplina fiscal.

Costos que serán heredados

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron por el aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda. Fue una coyuntura fuera de lo normal, pero que la Secretaría de Hacienda tiene obligación de prever. Para 2022 la SHCP estimó una tasa nominal promedio de los Cetes a 28 días de 4.3% pero lo observado en el año fue de 7.6%.

Las mayores tasas de interés empujaron al costo financiero (pago de intereses) del Gobierno a 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, por primera vez desde 2015, se superó por 24 mmdp el costo financiero estimado por Hacienda. Hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

[1] La recaudación tributaria primaria es aquella no vinculada a los actos de fiscalización del SAT. Incluye los pagos “automáticos” que hacen los contribuyentes en relación a todos los impuestos tributarios federales como ISR, IVA, IEPS, ISAN e Impuesto a las importaciones.

[2] Forbes. Subsidio a gasolina evitó una inflación de 13% y tasas de interés de 12%: SHCP. Recuperado de: https://www.forbes.com.mx/subsidio-a-gasolina-evito-una-inflacion-de-13-y-tasas-de-interes-de-12-shcp/#:~:text=Gabriel%20Yorio%20Gonz%C3%A1lez%2C%20subsecretario%20de,cada%20mes%20de%20su%20salario.

[3] SHCP. Renuncias Recaudatorias 2022. https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infoanual/2022/ig_2022.pdf

[4] FMI 2022. Countering the cost of living crisis. Recuperado de https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2022/10/11/world-economic-outlook-october-2022

[5] LFPRH. Recuperado de: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

[6] Es posible que el cálculo del gasto total sea distinto al que considera Hacienda.

La perspectiva de la situación fiscal debe actualizarse continuamente

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Mariana Campos (@mariana_c_v) Alejandro García (@myosus)

La SHCP y el Congreso deben actualizar su marco macroeconómico y escenario fiscal de manera constante, con el fin de asegurar que el Gobierno tenga la liquidez necesaria para financiar su operación y las acciones que emprende para atender la crisis sanitaria y económica. Esto es especialmente importante en un contexto de alta incertidumbre, en el que todas las economías experimentan una liquidez reducida y, desde luego, ante la reciente degradación de las calificaciones de Pemex y del soberano y el desplome de los precios del crudo. 

Urgimos a nuestras autoridades fiscales a que actualicen, acuerden e informen continuamente sobre la evolución del marco macroeconómico, y contar así con un panorama realista de la situación de las finanzas públicas y, por ende, una estrategia fiscal pertinente para México. 

Es con este sentido que recomendamos la creación de un Consejo Fiscal que opere de manera permanente, y con particular diligencia mientras la estabilidad económica se encuentre en riesgo. La crisis no sólo es sanitaria; por ende, el Consejo de Salubridad General no es la única instancia técnica que debe analizar, deliberar y emitir recomendaciones.

Tibia estimación de la deuda

El Gobierno debe hacer frente a la pérdida de ingresos públicos, derivada de la caída en la actividad económica y el desplome en la producción y precio del crudo (MME). Pero los determinantes de esta pérdida evolucionan continuamente, y el Gobierno no actualiza su posición ni plan fiscal con la misma frecuencia y acuciosidad. No queda claro si las autoridades están conscientes de esto, y si saben cómo responder.

El Gobierno anunció su última posición en los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE), que publicó hace 20 días. Poco después el planteamiento quedó rebasado, pues la caída en la economía mexicana se espera que sea mayor, la producción petrolera se recortó para cooperar con la OPEP y ya ni hablar de lo sucedido ayer 20 de abril, con precios del crudo en rango negativo. 

En los PCGPE el gobierno avisó que hará uso de 289 mil millones de pesos del Fondo de Estabilización (FEIP) y de coberturas petroleras, para compensar sus menores ingresos, dejando 30 mmdp en el FEIP. En los PCGPE también se anunció un aumento del saldo acumulado de la deuda pública, que pasará de 45% a 52.1% del PIB. Esta subida se debe en gran parte a un aumento de la deuda externa por la depreciación del peso y a una mayor necesidad de endeudamiento durante 2020, provocada por los menores ingresos tributarios, por una disminución en el monto del PIB esperado al cierre de 2020 y a menores ingresos petroleros.

De acuerdo con la SHCP, esta necesidad de endeudamiento (RFSP) en 2020 aumentará a 4.4% del PIB (1,077 mmdp). Lo anterior implica un crecimiento de 1.8 puntos del PIB (399 mmdp) respecto a lo aprobado, que era de 2.6% del PIB (678 mmdp). 

Sin embargo, si la pérdida de ingresos observada resulta mayor a lo estimado en los PCGPE, ¿el Gobierno podría quedarse corto? El FEIP, las coberturas y la liquidación de fideicomisos podrían no alcanzar. La deuda tendría que ser mayor. Veamos por qué.

Al revisar los datos más actualizados sobre crecimiento económico y producción petrolera, en México Evalúa esperamos una pérdida de ingresos 197 mmdp mayor a la anunciada en los PCGPE. Esto podría incrementar la necesidad de RFSP establecida en los PCGPE para 2020 y, por ende, el saldo acumulado de la deuda pública ampliada podría ser mayor. 

La SHCP estimó en los PCGPE que los ingresos tributarios serán menores a los estimados en la LIF 2020, debido a un decrecimiento económico de 2.9% del PIB para 2020, mientras que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) e instituciones financieras lo estiman de entre -3% a -8%. Considerando el estimado de crecimiento propuesto por la SHCP (-2.9% del PIB), la caída oficial en los ingresos tributarios se espera en 155 mmdp. Sin embargo, en los últimos días han aumentado las caídas esperadas del PIB de México que estiman para 2020 diversos analistas, por lo que los ingresos de la recaudación serán menores a los esperados en los PCGPE. El FMI estima que la economía mexicana decrecerá 6.6%. En realidad, hemos calculado que si decrece 6%, los ingresos tributarios tendrían una disminución de 276 mmdp respecto a lo aprobado para 2020, es decir, 121 mmdp más de lo previsto por SHCP en los Precriterios. Serán 78% menores a la caída estimada por Hacienda en ese documento.

La SHCP reconoció, además, que los ingresos petroleros presupuestarios serán menores a los aprobados en la LIF 2020. Estima un faltante de 414 mmdp al cierre del año. La pérdida se debe a la suma de los siguientes factores:

  1. Caída en los precios de la MME, de 49 a 24 dólares el barril promedio, 
  2. Disminución en la meta de producción de 1,951 mbd a 1,850 mbd y 
  3. Depreciación del tipo de cambio: había estimado originalmente un promedio de 19.9, y ahora se actualizó a 22 pesos por dólar. 

Sin considerar que el 20 de abril el desplome del crudo alcanzó un precio negativo –y por ende el precio de 24 dólares por barril se tambalea–, el 15 de abril se dio a conocer que la Secretaría de Energía (Sener) pactó con la OPEP+ realizar una disminución de la plataforma de producción de crudo para alcanzar una producción promedio de 1,681 mbd. Esto, lamentablemente, se traduce en una disminución aún mayor de ingresos presupuestarios con respecto a los estimados por Hacienda en los PCGPE. La producción de petróleo nacional promedio prometida por Sener implica perder 54 mmdp en ingresos petroleros. 

No está de más anunciar que por cada dólar que el precio del crudo caiga en promedio durante el año, el erario pierde poco más de 13 mmdp. Supongamos que, que el precio promedio de la MME no se ubica en 24 dpb, sino en 14 dpb: se dejarían de ingresar más de 130 mmdp en adición a la pérdida por producción aquí calculada.

La Secretaría de Hacienda estimó que se tendría un faltante de 568 mmdp (1 punto del PIB) por menores ingresos tributarios y petroleros para el cierre de 2020. Sin embargo, en México Evalúa estimamos una pérdida mayor –197 mmdp más–, de 765 mmdp o 3.3% del PIB. Esto, como ya lo explicamos, se debe a una mayor caída en el crecimiento económico o PIB (-6.6% vs. -2.9%) y una menor producción de crudo comprometida por Sener (270 mbd menos para producir 1,681 mbd). 


Estamos a mitad de una tormenta inédita. Las condiciones económicas se degradan día con día. El Gobierno tiene que afinar su velocidad de reacción y actualizar con mayor precisión su análisis de escenarios; y debe hacerlo con máxima transparencia, comunicando, en la medida de lo posible, que hay mano firme en el timón o, al menos, que hay un entendimiento completo de lo que está pasando.  

ANEXO

Elección 2018: desarma disciplina financiera local

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Archivo, Temas selectos.

El pasado lunes 30 de octubre se aprobó en la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados un dictamen que va a desarmar parte de los nuevos mecanismos para fortalecer la tan urgente disciplina financiera local. Propone diversas modificaciones a la recientemente creada Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM) que apenas empezaba a implementarse, para permitir que se aumente el gasto corriente en el 2018, un año electoral.

Hay que recordar que uno de los objetivos originales de esta ley era contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas en los estados así como controlar los niveles de endeudamiento en los mismos y mejorar los costos de financiamiento a los que acceden.

Es importante señalar que este dictamen, antes de convertirse en ley, debe todavía pasar por la aprobación del pleno de la Cámara de Diputados, para posteriormente ser enviado al Senado para su aprobación.

Hay tres cambios que preocupan, pues abren la puerta para ser menos cautelosos en el manejo de las finanzas públicas. En concreto, los que consideramos más graves son: 1) hacer más laxas las obligaciones del pago de la deuda estatal, 2) dar incentivos en la propia ley para aumentar el gasto corriente, ya de por sí excedido y 3) relajar los límites al gasto corriente en un año electoral.

El primer desarme se plantea en el artículo 14 de esta ley, el cual otorga a las entidades federativas mayor margen de maniobra para utilizar los ingresos adicionales o excedentes que reciben durante el ejercicio[1] para fines distintos al pago de la deuda.

En el caso de los estados con un nivel de endeudamiento elevado la obligación se queda igual, tendrán que destinar el 50% de sus ingresos excedentes al pago de deuda.

Sin embargo, para los estados con un nivel de endeudamiento clasificado como “en observación” la historia es diferente. Anteriormente la ley establecía que los estados como Chihuahua, cuyo nivel de endeudamiento representa el 169.4% de sus ingresos de libre disposición y se clasifica como un estado “en observación” según el sistema de alertas de la SHCP[2], debían destinar el 50% de sus ingresos excedentes a la amortización de su deuda. Las modificaciones a la ley proponen que este porcentaje se reduzca a 30%. Esto suaviza la disciplina financiera de los estados, objetivo inicial de esta ley que pretendía reducir la presión que ejerce la deuda en las finanzas públicas estatales.

Adicionalmente, en la nueva ley se plantea eliminar, para los estados con una deuda clasificada como “sostenible” por el sistema de alertas de SHCP, la restricción de destinar un porcentaje de sus recursos excedentes para pagar deuda. Las cifras al segundo trimestre de 2017 muestran que hay 23 entidades en esta clasificación, mientras que hay 9 en observación y cero con un nivel elevado de endeudamiento.

Entidades federativas según su nivel de endeudamiento

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información del sistema de alertas de la SHCP

La siguiente tabla presenta un resumen de las disposiciones anteriores sobre el uso de los ingresos adicionales según la clasificación del endeudamiento de las entidades federativas, así como las reformas aprobadas en la comisión de hacienda.

Porcentaje de los ingresos excedentes de los estados que “deben” destinarse al pago de deuda

Fuente: Elaborado por México Evalúa con información Dictamen aprobado en comisiones de modificación a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, del 31 de octubre de 2017.

El segundo golpe a la disciplina financiera es que se aumenta la flexibilidad para aumentar el gasto corriente en los estados. En el mismo artículo 14, ahora se incluye una disposición que permite a los estados cuya deuda se considere “sostenible” utilizar hasta 5% de sus ingresos excedentes totales  para gasto corriente, cuando anteriormente sólo se permitía destinarlo a la amortización de la deuda, inversión productiva y fondo de estabilización o ahorro.

El más grave es el tercer revés. En el artículo cuarto transitorio se establece que durante 2018, las entidades federativas con un nivel de deuda “sostenible” podrán gastar 100% de sus ingresos remanentes en gasto corriente. Cabe señalar que deuda sostenible no significa cero deuda y que aumentar el gasto corriente durante el ejercicio del gasto y fuera de la discusión y aprobación de un Congreso permite discrecionalidad en su asignación.

Alarma que se considere esta nueva medida cuando el gasto corriente ha sido excesivo en relación al gasto en la inversión física, en general en los estados, sin importar su nivel de endeudamiento. En promedio, en los estados los montos de inversión física cayeron en 49% real de 2009 a 2016,  mientras que el gasto en servicios personales se incrementó en 28% real en el mismo periodo.  En el mismo periodo el gasto que disminuyó en inversión pública (2,545 millones de pesos) parece haberse transferido al incremento (promedio de 3,096 millones de pesos) en servicios personales. Esta medida no contribuye a mejorar el balance entre el gasto corriente y el de inversión, por lo que tampoco ayuda a mejorar los ingresos y productividad de las entidades federativas.

Esta modificación genera incentivos perversos en un año “vulnerable” al gasto con fines políticos, ocasionará que los gobiernos locales presenten presupuestos menos realistas para 2018. Cuando se regula adecuadamente el uso de los ingresos excedentes reduciendo a cero la discrecionalidad de su asignación; los gobiernos tienden a presentar presupuestos más realistas, ya que no podrán asignar los ingresos excedentes a capricho. En cambio si se permite la discrecionalidad en su aplicación entonces los gobiernos tenderán a presentar presupuestos menos realistas; por ejemplo subestimando los ingresos que efectivamente van a recibir para aumentar la cantidad de ingresos excedentes que recibirán durante el ejercicio del presupuesto, van a gastar de manera discrecional durante el 2018.

Es evidente que los intereses que ya se cocinan ante la elección 2018 están echando su primer hervor. Promover mayor gasto corriente fuera del presupuesto aprobado en los estados durante el año electoral permitirá ampliar los márgenes de la discrecionalidad. Será el paraíso para nuestros gobers; lo que todo político anhela en una contienda electoral. Es lamentable ver que cómo los ímpetus electoreros tienen la capacidad de erosionar y desarmar nuestras instituciones sin recato alguno, la pena está dejando de jugar a nuestro favor y el descaro es cada día más frecuente.

Se refiere a los ingresos excedentes de libre disposición, que en el artículo 1 de la LDFEFM define así:
[1]  Ingresos de libre disposición: los Ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso de los aprobados en la Ley de Ingresos.
[2] http://disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2017, Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cifras al segundo trimestre de 2017.