Autor: México Evalúa
IMSS-Bienestar es la pintura de un edificio en ruinas: 1T 2022
La transición hacia un nuevo sistema de salud para las personas sin seguridad social se inició en 2022 con el pie izquierdo. Mientras que el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) se desplomó, el mayor gasto del IMSS-Bienestar no ha logrado compensar esa caída. En total, los subsidios que se otorgan para la prestación de servicios de salud en ambas instituciones cayeron en el primer trimestre del año a su peor nivel registrado.
En los primeros dos meses del año detectamos subejercicios en el gasto del Insabi, lo cual podría haberse interpretado como una transición anticipada hacia el IMSS-Bienestar. Al tercer mes descartamos esta hipótesis. En realidad, se profundiza el abandono de la atención de la salud de las personas que menos tienen. No obstante, el Gobierno ha incrementado las transferencias a fideicomisos, lo que enmascara el menor gasto del Insabi.
El resto de las instituciones federales de salud y las aportaciones a las entidades federativas se mantienen con un gasto estancado. La excepción es el IMSS, pero esto no se debe a una estrategia de fortalecimiento del IMSS-Bienestar, sino a una mayor compra de medicamentos y a un aumento en el gasto para remuneraciones al personal (lo que parece positivo, pero se trata de pagos atrasados de 2021).
Finalmente, la inversión física directa del sector salud es la más baja que se tiene registro en los últimos seis años, si descontamos las transferencias a fideicomisos, que se clasifican erróneamente como inversión. Es decir, el presente de la atención en salud es deficiente y el futuro no es prometedor, pues difícilmente se podrá incrementar la infraestructura médica con recursos tan limitados.
Falsas promesas y simulación
Al mes de febrero el gasto del Insabi registraba 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto había dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año.
Para el tercer mes, como por arte de magia, el gasto llegó a 19.8 mmdp, un incremento de más de 11 veces frente a lo registrado a febrero. Con esto el Insabi prácticamente igualó su gasto de 2021, aunque siguió por debajo del calendario en 7.5% (1.5 mmdp). Si sólo analizáramos el gasto total a marzo parecería que las cosas no marchan tan mal. Por eso hay que desmenuzar el erario para entender.
En febrero el gasto en servicios personales era de 1.2 mmdp y para marzo llegó a 2 mmdp, un aumento considerable de 70%, y aún así quedó por debajo del calendario en 49% (1,9 mmdp). Esto nos lleva a pensar que dentro del Insabi se podrían estar retrasando los pagos a médicos u otro personal operativo.
Los subsidios –que son como se mide el apoyo para hacer gratuitos los servicios de salud– acumulaban sólo 526 mdp a febrero, pero a marzo llegaron a 8.9 mmdp, un crecimiento por 17 veces. De entrada, que los subsidios no se otorguen de manera constante y uniforme en el tiempo puede implicar que las personas en ciertos meses tengan apoyos a la atención médica y en otros no.
El mayor problema, no obstante, es que incluso con el acelerón de marzo el gasto en subsidios quedó 48% (8.3 mmdp) por debajo de lo que se debió haber erogado conforme a lo aprobado en el Presupuesto 2022. Ante la inocultable contracción en los servicios médicos, el Gobierno ‘abrió la llave’ del gasto, pero fue insuficiente para contrarrestar la ‘sequía’ que había generado meses atrás.
Finalmente, en marzo se transfirieron al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) 8.6 mmdp, 55% (3 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y el mayor monto registrado desde 2017. Hay que recordar que las transferencias a fideicomisos se clasifican como un gasto de las dependencias, lo que ayuda a enmascarar subejercicios, además de que generalmente no se puede rastrear el destino final de estos recursos. Como de costumbre, el destino de los recursos del Fonsabi no se reportan en su informe trimestral de 2022[1].
Al descontar la transferencia de fideicomisos al Fonsabi, tenemos que el gasto operativo y de subsidios fue de sólo 11.2 mmdp, una caída de 21.8% (3.1 mmdp) frente a 2021 y el peor monto para un primer trimestre, desde 2017 que hay registro. Frente a 2018, cuando aún existía el Seguro Popular, la caída es de 49% (10.5 mmdp).
Tomando en cuenta estos datos, no sorprende el desplome de los indicadores en salud, como las consultas médicas otorgadas por el Insabi, las cuales siguen en mínimos históricos.
Tropiezo en la transición al IMSS-Bienestar
En marzo se anunció la transición del Insabi hacia el IMSS-Bienestar. Ante el abandono del primero, que ya hemos expuesto, surgió la duda de si el Gobierno estaba fortaleciendo a su reemplazo de manera anticipada. Nos hacía falta el desglose del gasto que sólo se obtiene de manera trimestral para aclarar esta pregunta. La respuesta es un rotundo no.
El programa del IMSS-Bienestar se reporta dentro del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social, y está catalogado como un programa de subsidios a la prestación de servicios públicos. Estos subsidios se pagan al IMSS para que éste dé servicios de salud a las personas no aseguradas, de la misma forma en el Insabi otorga subsidios a los centros de la Secretaría de Salud federal o de los estados para garantizar la atención de los no asegurados. En otras palabras, si obtenemos el total de estos subsidios de ambas instituciones y los subsidios a los estados de la SSA podemos conocer el apoyo real que se otorga a las personas menos favorecidas del país.
En el primer trimestre de 2022 el programa del IMSS-Bienestar reporta un gasto total de 5.5 mmdp, un incremento de 21% (962 mdp) frente al mismo periodo de 2021, el mayor nivel desde 2017, desde que hay registro trimestral. No hay duda, los subsidios a la salud a través de este programa traen un gran impulso este año.
No obstante, la contracción del Insabi ha sido mucho mayor que ese impulso. El otorgamiento de subsidios de este instituto al primer trimestre fue de 8.9 mmdp, una contracción del 30% (3.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2021. Para decirlo de otro modo, la reducción de subsidios del Insabi fue casi cuatro veces superior al aumento a través del IMSS-Bienestar.
A todo esto hay que sumar los subsidios a los estados de la SSA. Estos acumularon 466 mdp en el primer trimestre, una recuperación frente a los 76 mdp otorgados en 2021. No obstante, se quedaron muy por debajo de los 3.2 mmdp transferidos en 2020 o los 2.4 mmdp otorgados en 2017. O sea, los menores apoyos del Insabi no se tradujeron en mayores apoyos a los estados.
En suma, los subsidios federales para otorgar atención en salud registraron 15.1 mmdp, una caída de 14% (2.4 mmdp) frente a 2021, con todo y el plan de transición hacia el IMSS-Bienestar. Frente a 2018, último año del sexenio pasado, la caída es de 47% (13.2 mmdp). Hay un abandono de las personas sin seguridad social en este sexenio, con todo y promesas de renovación. ¿Así o más claro?
Visto de otra forma, para que el IMSS-Bienestar pudiera por lo menos recuperar el nivel de apoyo visto en el último año del sexenio pasado, tendría que aumentar su gasto por 2.3 veces. Esta meta se ve difícil de alcanzar con el escueto crecimiento de los ingresos y las prioridades clientelares en el gasto público que hemos analizado en otros Números de Erario.
Caída imparable en consultas
Quizá uno de los pocos puntos favorables que le restan al Insabi es que ofrece información oportuna sobre la cantidad de consultas que otorga. El IMSS y el IMSS-Bienestar ni siquiera han publicado su informe definitivo sobre 2021, al cierre de edición de este análisis.
Las consultas totales otorgadas por el Insabi al mes de marzo fueron de 4.1 millones, una reducción de 13% o de 643 mil consultas frente el mismo periodo de 2021. En comparación con 2018, la caída es del 77% o 14.1 millones.
Al mes de febrero la contracción de las consultas era de 21% frente a 2021, y en enero fue del 30% frente a dicho año. Es decir, en marzo se nota una mejora o por lo menos no es tan grave la contracción. Esto podría estar relacionado con que en marzo se ‘abrió la llave’ del gasto al Insabi.
De cualquier forma, los datos sobre las consultas siguen siendo preocupantes. Aquéllas enfocadas en atender enfermedades crónico-degenerativas son las que más han caído: en 356 mil consultas o 27%. La disminución de este tipo de atención es empobrecedora, pues restringe el acceso a tratamiento de enfermedades como cáncer, diabetes o VIH/sida. Frente a 2018 estas consultas han caído en 70% (2.2 millones menos).
Asimismo, preocupa la caída en las consultas de gente sana –preventivas– en 197 mil o 17% menos que en 2021. Este tipo de atención es vital para detectar a tiempo cualquier tipo de enfermedad y evitar su agravamiento. Frente a 2018 la contracción es de 82% (4.3 millones).
En cuanto a rango de edad y sexo, las personas mayores y las mujeres han sido las más afectadas por la contracción de las consultas médicas del Insabi. Las consultas de mujeres registran una caída del 16% o 540 mil en 2022, mientras que los hombres han perdido 8% o 103 mil consultas. En porcentaje, las consultas de mujeres de más de 60 años han caído 21% (133 mil consultas), y lo que también es preocupante es la contracción en 19% (181 mil) en las consultas de mujeres entre 30 y 49 años.
Instituciones de salud estancadas, excepto el IMSS
En lo que va del año las instituciones de salud han mantenido su gasto estancado o han tenido reducciones. La excepción es el IMSS, aunque todo indica que no es por las razones idóneas: está pagando deudas que acarrea desde el año pasado.
El gasto de ISSSTE, sin contabilizar pensiones, fue de 14.2 mmdp, 18% (3.1 mmdp) menos que en 2021, cayendo a niveles no vistos desde 2016. Destacan un recorte de 14% (1.7 mmdp) y menores gastos por servicios generales en 1.7 mmdp o 117% menos que el año anterior. Su inversión también se contrajo en 60% o 51 mdp.
Para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) de los estados y municipios el gasto total fue de 29.1 mmdp al tercer trimestre de 2022, casi idéntico a los 29.3 mmdp registrados en 2021. Casi todos los estados tuvieron aportaciones similares, a excepción de la Ciudad de México, que sufrió recortes del 10% (153 mdp), y Nuevo León, de 14% (132 mdp), mientras que Oaxaca tuvo un aumento de 9% (122 mdp) y Baja California de 6% (49 millones).
Para la Secretaría de Salud (SSA), el gasto fue de 31.5 mmdp, un aumento del 5.6% (1.6 mmdp) en comparación con 2021. No obstante, como ya hemos mencionado, el Insabi, que forma parte de la SSA, transfirió más recursos a fideicomisos en 2022. Sin dichas transferencias el total de la SSA habría caído.
Por su parte, el gasto funcional en salud de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) fue de 1.6 mmdp, una reducción de 14% (273 mdp), mientras que para la Secretaría de Marina (Semar) fue de 654 mdp, una caída de 24% (211 mdp).
La única institución con aumentos reales en su gasto fue el IMSS, con 83 mmdp –sin contar gasto en pensiones–, lo que representa un aumento de 19.4% o 13 mmdp. Se podría pensar que este mayor gasto está relacionado con una estrategia de fortalecer al IMSS-Bienestar, pero debemos descartar también esta hipótesis, ya que, de nuevo, los apoyos a la seguridad social que otorga el IMSS-Bienestar o el Insabi se clasifican como subsidios, y el IMSS no reporta este tipo de gasto.
Eso sí: los incrementos del IMSS están relacionados con un mayor gasto en medicinas y productos farmacéuticos, lo cual parecería positivo, pero parte de esto se debe a pagos atrasados de 2021. También detectamos un mayor gasto en subcontratación de servicios y erogaciones por cuenta de terceros.
En el caso de medicinas y productos farmacéuticos, el IMSS gastó 9.2 mmdp en el primer trimestre de 2022, 104% (4.4 mmdp) frente al mismo periodo del año pasado. Según el Informe Trimestral del IMSS[2], en el primer trimestre de 2022 se erogaron mayores recursos en esta partida debido al pago de pasivos del ejercicio 2021. Lamentablemente el informe no precisa qué tantos recursos fueron a pagar pasivos, por lo que no es posible saber si hubo un aumento real en la compra de medicamentos.
Lo que sabemos es que el IMSS cerró 2021 con cuentas por pagar, a corto plazo, de 36.5 mmdp, 74% (15.5 mmdp) más que al cierre de 2020, según la Cuenta Pública de 2021[3]. Se desconoce cuántos pagos debían cubrirse en el primer trimestre de 2022; lo que es seguro es que este año se están realizando más pagos de pasivos que en 2021. El año pasado los factores que impulsaron el gasto fueron más allá de lo previsto: la mayor contratación de personal eventual y la transferencia de recursos para la compra de medicamentos y material de curación a través de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), según el reporte al cuarto trimestre del IMSS[4].
El IMSS también registra un gran aumento en la partida de Prestaciones Establecidas por Condiciones Generales de Trabajo o Contratos Colectivos de Trabajo. En el primer trimestre se gastaron 25.8 mmdp, 19% (4.2 mmdp) más que en 2021. Cabe destacar que esta partida es la de mayor peso en el IMSS, incluso por encima que Sueldos Base, la cual reportó erogaciones por 8.8 mmdp o un aumento de 2% (183 mdp). Según el informe del IMSS, este aumento fue al pago de obligaciones fiscales y patronales de diciembre de 2021, posiblemente aguinaldos no pagados el año pasado.
Finalmente, destacan aumentos de 206% (1.7 mmdp) en las partidas de servicios integrales, y en 114% (1 mmdp) en subcontratación de servicios con terceros. El IMSS reporta que el aumento de estas partidas también se debió a pagos retrasados, pero no clarifica en qué proporción.
En cuanto a recortes, la principal partida fue Remuneraciones al Personal Eventual, con una reducción de 62% (2.9 mmdp), en comparación con 2021. Hay que asumir que durante la pandemia se incrementó el número de médicos y enfermeras eventuales, y que en 2022, con el covid-19 más controlado, se haya reducido el número. Asimismo, se redujo el gasto de Materiales y Suministros Médicos en 92% (1.9 mmdp).
En resumen, no se puede celebrar el aumento del gasto del IMSS en remuneraciones y medicamentos, ya que una parte de ella –sin especificar– se debe a pagos atrasados. Tendremos que esperar al reporte de labores anual 2021, que se publica a mediados de 2022, para conocer la deuda exacta por componente que se acarreaba desde el año pasado, y estimar el gasto destinado a la operación real de este año.
Inversión real a la baja
Pareciera que el Gobierno, al darse cuenta de las limitaciones en la infraestructura médica durante la pandemia, estuviera incrementando la inversión en salud. La realidad es que no.
La inversión funcional en salud registró en el primer trimestre de 2022 2.8 mmdp, un aumento de 32.6% (700 mdp) frente a 2021. No obstante, de los 8.6 mmdp de transferencias a fideicomisos, de las ya que hemos hablado, 2.2 mmdp se clasificaron como ‘Gasto de inversión por concepto de recursos otorgados a fideicomisos públicos’.
Ésta es la mayor transferencia clasificada como inversión desde 2019. Esta estrategia ya se utilizaba desde el sexenio pasado, pero ahora representa más del total de la inversión en salud, un 79%. En 2018 representó un 65%. Como se desconoce el destino del gasto de esos fideicomisos, no se puede saber si en realidad se gastaron en obra pública.
Hay que destacar que de los 20 mmdp de transferencias a fideicomisos que se reportan en el Sector Público en el primer trimestre de 2022, sólo se consideran como gasto de inversión los 2.2 mmdp dedicados a Salud. En el resto de ramos, las transferencias a fideicomisos se clasifican como gasto corriente o de capital, diferente a obra pública.
Al descontar dichas transferencias resulta que la inversión en salud fue de sólo 602 millones de pesos, una caída del 11% (77 mdp) frente a 2021 y el menor monto desde 2017 que se tiene registro, situación que no ayudará a revertir la caída en las unidades médicas y estancamiento en los hospitales que hemos analizado en otros trabajos.
Mucho ruido y pocas nueces
En el primer trimestre del año se han relanzado las expectativas de una renovación del sistema de salud en México, especialmente para las personas sin seguridad social a través del IMSS-Bienestar.
En su momento analizamos que dicho cambio podría ser positivo, ya que el IMSS-Bienestar es un programa probado y con reglas de operación (ROP), pero que un simple cambio de nombre no alcanzaría si no venía acompañado de un considerable aumento presupuestal.
Nuestros temores se han hecho realidad. Hasta el momento el Gobierno sólo está pintando la fachada del sistema de salud en ruinas, sin hacer cambios profundos. Ante el desplome del gasto real en salud y la menor inversión, difícilmente se logrará conseguir el sistema universal de salud que manda la Constitución y que necesita la población entera de este país.
[1] Informe Trimestral del Fondo de Salud para el Bienestar 1T 2022. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/720098/M7B_1T_2022.pdf
[2] Informe al primer trimestre de 2022 del IMSS. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_1erTrim_SituacionPresupuestaria.pdf
[3] Cuenta Pública 2021. IMSS. Recuperado de: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/MAT_Print.50GYR.02.02.pdf
[4] Informe del Cuarto Trimestre de 2021 del IMSS. Recuperado de : http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2021/2021_4toTrim_SituacionPresupuestaria.pdf
