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Punto de quiebre: pensiones y finanzas públicas

Escrito por México Evalúa en agosto 4, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

La presión sobre las finanzas públicas causada por el aumento en el gasto de pensiones federales ha sido una constante en México en las últimas décadas. Sin embargo, durante el actual sexenio hemos llegado a un punto de quiebre: por primera vez el gasto en pensiones del Sector Público se ha incrementado más que sus ingresos.

En lo que va del sexenio, el gasto en pensiones contributivas y asistenciales^{^[1]} se ha incrementado en 433 mmdp, pero los ingresos totales sólo aumentaron 345 mmdp. Es decir, las pensiones han crecido 1.3 veces más que los ingresos, lo que supone un cambio radical de tendencia: en el sexenio de Fox los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones, 3.2 veces más con Calderón y 2.5 veces más con Peña.

La situación luce más grave si recordamos que las pensiones se pagan, en su mayor parte, con recursos fiscales, a través de transferencias de la Federación al IMSS e ISSSTE, y no precisamente mediante las cuotas de los trabajadores en activo. De hecho, de 2002 a 2022 la Federación pasó de financiar el 64% de las pensiones a hacerlo para 74%: un aumento de 10 puntos porcentuales.

Con esta métrica, del cierre del sexenio pasado a 2022, las pensiones contributivas pagadas por el Gobierno federal crecieron en 173 mmdp, pero los ingresos de la Federación crecieron sólo 60 mmdp. Es decir, el gasto ineludible de pensiones aumentó 2.9 veces más que los ingresos, situación nunca antes vista. Si además consideramos el aumento deliberado de las pensiones asistenciales por 220 mmdp, el gasto total en pensiones ha crecido 6.6 veces más que los ingresos. ¿Cómo puede esto ser sostenible?

Lo que vemos aquí es el inicio de una nueva era para las finanzas públicas. Antes, la ‘aceleración’ del gasto en pensiones obligaba al Gobierno a limitar el aumento de gastos esenciales, como educación o salud. Hoy, cuando ya hemos cruzado una especie de frontera (el gasto en pensiones ya crece más que los ingresos), la limitación del aumento del gasto en rubros fundamentales ya no parece suficiente: se impone su recorte, si es que se quiere garantizar el cumplimiento de obligaciones con las personas jubiladas.

Te contamos cómo llegamos aquí.

Evolución general del gasto en pensiones

La trayectoria del fenómeno es clara. De 1995 –año a partir del cual hay datos disponibles– a 2022, el gasto en pensiones, incluyendo las asistenciales, pasó de 120 mmdp a 1,445 mmdp, un aumento de 1,101% (1,324 mmdp), mientras que los ingresos aumentaron sólo 149% (3,950 mmdp). Es decir, el pago de las pensiones creció 7.3 veces más rápido que los ingresos.

No obstante, conviene aclarar que el gasto consolidado en pensiones se tiene a partir de 2002, pues en esa fecha se comenzó a contabilizar el gasto en pensiones de las empresas públicas del Estado. Anteriormente las cifras oficiales de la Secretaría de Hacienda consideraban únicamente el gasto del IMSS e ISSSTE. Sólo por esta adaptación contable, de 2001 a 2022 el gasto en pensiones aumentó 44% (89 mmdp), y por esta razón utilizamos 2002 como el punto de comparación del crecimiento del gasto en pensiones.

De 2002 a 2022, el gasto en pensiones pasó de 290 mmdp a 1,445 mmdp, un crecimiento de 399% (1,155 mmdp), mientras que los ingresos totales del Sector Público pasaron de 3,273 mmdp a 6,595 mmdp, un aumento de 101% (3,322 mmdp). Si bien en monto los ingresos han crecido más que el gasto en pensiones, en velocidad de crecimiento es otra historia, pues éstas han ido 3.9 veces más rápido.

El resultado: los ingresos totales del Sector Público, que en 1995 eran 22 veces superiores al gasto en pensiones, para 2022 fueran 11.3 veces y para 2022 sólo 4.6 veces superiores. Más puntos de comparación: al cierre del sexenio pasado, los ingresos fueron 6.2 veces mayores a las pensiones y al cierre del de Calderón los fueron 7.9 veces.

Medido en puntos del PIB, el gasto en pensiones totales pasó de 1.6 puntos en 2002 a 5.1 puntos en 2022 (lo más alto registrado). Mientras tanto, los ingresos presupuestarios se estancaron en 23.2% del PIB (nivel similar al de 2008). Como consecuencia, los ingresos presupuestarios menos las pensiones fueron de 18.1% del PIB, similar al monto de 2003. Es decir, el incremento de las pensiones se ha ‘comido’ los pobres avances en la tributación de los últimos 20 años.

Luego de la reforma de pensiones del IMSS de 1995 –que entró en vigor en 1997– y la reforma de pensiones del ISSSTE de 2007, bajó el ritmo de crecimiento del gasto de pensiones en México. Sin embargo, dado que los ingresos públicos han crecido con menor vigor, el impacto positivo en las finanzas públicas de dichas reformas se ha visto reducido.

En el sexenio de Ernesto Zedillo (1995-2000) el gasto en pensiones^[2] pasó de 120 a 182 mmdp, un aumento de 52% (62 mmdp), mientras que los ingresos del Sector Público pasaron de 2,645 a 3,107, un aumento de 11% (462 mmdp). Es decir, los ingresos aumentaron 7.4 veces más que las pensiones.

En la administración de Vicente Fox (2001 a 2006), el gasto en pensiones cerró en 403 mmdp, un aumento de 121% (221 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. El mayor impulso se debió a que en este periodo se comenzaron a contabilizar todos los gastos en pensiones de los diferentes sistemas, como el de Pemex o CFE. Por su parte, los ingresos llegaron a 4,528 mmdp en 2006, un aumento de 46% (1,421 mmdp). En otras palabras, los ingresos crecieron 6.4 veces más que las pensiones.

En el siguiente sexenio, de Felipe Calderón (2007 a 2012), el gasto en pensiones cerró en 693 mmdp, un aumento de 65% (263 mmdp) frente al cierre del sexenio de Fox. El dato anterior incluye el gasto de 27 mmdp en las Pensiones para Adultos Mayores, el cual se inició en 2007. Por otro lado, los ingresos llegaron a 5,448 mmdp, un aumento de 20% (920 mmdp). En suma, el crecimiento de los ingresos fue 3.5 veces superior al de las pensiones.

En la gestión de Enrique Peña Nieto (2013-2018) el gasto en pensiones llegó a 1,012 mmdp, un crecimiento de 45% (303 mmdp) frente al cierre de la administración de Calderón. De este monto, sólo 44 mmdp correspondieron a pensiones asistenciales. Los ingresos totales del Sector Público llegaron a 6,250 mmdp, un aumento de 14.7% (802 mmdp) frente al cierre del sexenio precedente. Es decir, los ingresos aumentaron 2.6 veces más que las pensiones.

La realidad nos alcanzó en este sexenio, con agravantes. Al cierre de 2022, el gasto en pensiones contributivas llegó a 1,181 mmdp, un aumento de 22% (213 mmdp) frente a 2018, pero las pensiones asistenciales^[3] (del Bienestar) llegaron a 263 mmdp, un aumento del 505% (220 mmdp). Así, el gasto total en pensiones del actual Gobierno ascendió en 2022 a 1,445 mmdp, 43% (433 mmdp) más que al cierre del sexenio pasado.

Por su parte, los ingresos del Sector Público llegaron a 6,595 mmdp, un aumento de sólo 5.5% (345 mmdp). He aquí el punto de quiebre: por primera vez en cuatro sexenios, el aumento de las pensiones (433 mmdp) fue superior al aumento de los ingresos (345 mmdp), y lo fue 1.3 veces. No sorprende entonces que se hayan tenido que recortar gastos que antes se hacían, con el fin de cubrir el mayor pago de pensiones, como expondremos más adelante.

Medido en puntos del PIB, el incremento en el gasto en pensiones es también muy superior a lo observado en las administraciones anteriores. En lo que va del sexenio, las pensiones contributivas han aumentado en 0.8 puntos del PIB, nivel similar al de Calderón (0.8 puntos), pero superior a lo observado con Zedillo (0.2 puntos) y Peña (0.7 puntos). No obstante, si tomamos también el incremento del gasto de las pensiones asistenciales, que representa otros 0.8 puntos del PIB, del cierre de 2018 a 2022 el aumento ha sido de 1.6 puntos, casi el doble de los anteriores cuatro gobiernos.

La fuente de los recursos

La mayor parte del pago de pensiones del Sector Público no están respaldadas por las cuotas cobradas a los trabajadores en activo, sino que son pagadas por la Federación mediante sus ingresos tributarios o petroleros. Esto constituye un problema, pues otros gastos esenciales que son responsabilidad de la Federación, como educación, seguridad o salud, tienen que ‘competir’ con el costo de las pensiones, que no para de crecer.

El apoyo directo de la Federación al sistema de pensiones se clasifica dentro del Ramo 19, Aportaciones a la Seguridad Social. En 2022, el 83% del Ramo 19 se destinó a apoyar los distintos sistemas de pensiones en México: 50% para obligaciones en pensiones del IMSS, 27% para el ISSSTE, 4% para las Fuerzas Armadas (Sedena y Marina), 2% para los extrabajadores de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y 0.2% para los extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal)^[4].

Este gasto así clasificado pasó de 186 mmdp en 2002 a 879 mmdp en 2022, un incremento de 372% (693 mmdp). Si consideramos las pensiones asistenciales, el gasto de la Federación llegó hasta 1,142 mmdp, un aumento de 513% (956 mmdp) frente a 2022. Dicho monto es similar al endeudamiento neto^[5] del Sector Público en 2022 (1.26 billones de pesos). En contraste, el gasto en pensiones a través de los ingresos propios del IMSS, ISSSTE, CFE, Pemex, LFC y Ferrenal pasó de 103 mmdp a 302 mmdp, un incremento de 193% (199 mmdp).

Lo anterior provocó que la Federación pasara de financiar el 64.4% del gasto de pensiones contributivas en México en 2002 a hacerlo en el 74.4% en 2022: 10 puntos porcentuales adicionales en 20 años. Y si incluimos las pensiones asistenciales, la Federación pagó en 2022 el 79% del total del gasto en pensiones.

¿Por qué es problemático que la Federación haya asumido la mayor parte del pago de pensiones? En principio, porque sus ingresos no han aumentado en la misma proporción. De 2002 a 2022 los ingresos del Gobierno federal –petroleros, tributarios y no petroleros, no tributarios– pasaron de 2,334 mmdp a 4,791 mmdp, un incremento de 105% (2,456 mmdp). Esta expansión de recursos es muy limitada frente al aumento de 513% (956 mmdp) del total de pensiones que paga la Federación, lo que provocó que los ingresos federales pasaran de representar 12.3 veces el gasto de pensiones federales a hacerlo sólo 4.1 veces.

En perspectiva histórica, el principal problema de la recaudación del Gobierno federal se debe a la caída de sus ingresos petroleros, tanto por la reducción de la plataforma petrolera como por la disminución del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). De 2002 a 2022 los ingresos petroleros se incrementaron sólo 6% (34 mmdp), mientras que los ingresos tributarios crecieron 120% (2,075 mmdp). Sin embargo, en una perspectiva sexenal, ambos tipos de ingresos se han desacelerado. Veamos.

Durante el sexenio de Fox, los ingresos federales se incrementaron en un 41% (830 mmdp), gracias a un aumento de 103% (593 mmdp) en los ingresos petroleros del Gobierno federal, y uno de 16% (247 mmdp) en los tributarios. Las pensiones respaldadas con recursos federales aumentaron 270% (189 mmdp). En monto, los ingresos federales crecieron 4.4 veces más que el aumento del gasto en pensiones.

Con Calderón, los ingresos federales crecieron 22% (683 mmdp), gracias a un aumento de 22% (263 mmdp) en los ingresos petroleros federales, y uno de 14% (257 mmdp) en los tributarios. En comparación, las pensiones federales aumentaron 86% (233 mmdp). Así, los ingresos de la Federación crecieron 2.9 veces más, en monto, que su gasto en pensiones.

Con Peña Nieto, los ingresos federales aumentaron 24% (929 mmdp), y aunque los ingresos petroleros se desplomaron 54% (-769 mmdp), los tributarios crecieron 84% (1,704 mmdp). Las pensiones federales aumentaron 49% (248 mmdp), 232 mmdp por las pensiones contributivas y sólo 16 mmdp por las asistenciales. Como resultado, los ingresos aumentaron 3.7 veces más que el crecimiento de las pensiones.

Con López Obrador, los ingresos federales sólo han crecido 1.3% (60 mmdp): los ingresos petroleros del Gobierno cayeron 3% (22 mmdp), a pesar del aumento de los precios del petróleo, y los ingresos tributarios sólo han aumentado 1.8% (67 mmdp). Sin embargo, sólo las pensiones contributivas respaldadas por la Federación a través del Ramo 19 crecieron 24.5% (173 mmdp). Es decir, por primera vez en cuatro sexenios, el gasto en pensiones contributivas se incrementó 2.9 veces más que los ingresos de la Federación. Por su parte, las pensiones asistenciales han crecido 505% (220 mmdp) de 2008 a 2022, 3.6 veces más que los ingresos de la Federación. Como resultado, el gasto total en pensiones de la Federación aumentó en 52% (393 mmdp), 6.5 veces más de lo que crecieron los ingresos de la Federación.

Como porcentaje del PIB las pensiones respaldadas por el Gobierno federal han aumentado en 1.4 puntos: 0.6 puntos a causa de las pensiones contributivas y 0.8 puntos porcentuales por las pensiones asistenciales. Esto significa que en tan sólo cuatro años, el ritmo de crecimiento de las pensiones ha sido casi del doble frente a los gobiernos anteriores, pues en el sexenio de Fox este gasto aumentó 0.8 puntos del PIB, con Calderón 0.8 puntos y con sólo Peña 0.6 puntos porcentuales.

Por el contrario, los ingresos del Gobierno federal sólo han aumentado 0.3% del PIB, casi cinco veces menos que el crecimiento del gasto en pensiones. Esto contrasta nuevamente con las pasadas administraciones: con Fox los ingresos del Gobierno federal aumentaron 1.7 puntos del PIB (dos veces más que las pensiones), con Calderón los ingresos aumentaron 0.8 puntos ( el mismo ritmo que las pensiones) y con Peña los ingresos crecieron un punto del PIB (1.7 veces más que las pensiones).

Como se ve, la actual administración ha roto esa suerte de equilibrio financiero entre el crecimiento de los ingresos y el gasto en pensiones. Detrás de la ‘transformación’ están varias cosas: la ausencia de una reforma fiscal orientada a incrementar los recursos tributarios; la falta de una reforma de pensiones profunda que reduzca su costo; la irresponsabilidad de elevar a rango constitucional las pensiones asistenciales (Adultos Mayores) sin garantizar su fondeo, y las modificaciones al esquema tributario de Pemex. Si la tendencia no cambia, el gasto en pensiones comenzará a canibalizar otros gastos esenciales.

Apoyo al pago de pensiones, por sistema (y política)

Todas las empresas del Estado y las Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) son dependientes de la Federación de una forma u otra.

En magnitud, el ente público más dependiente de la Federación para el pago de pensiones es el IMSS: su gasto con recursos propios en pensiones pasó de 58 mmdp en 2002 a 177.1 mmdp en 2022, un aumento de sólo 207% (119 mmdp). En contraste, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS^[6] pasó de 92.7 mmdp a 477.7 mmdp, 415% (385 mmdp) más. Es decir, el apoyo de la Federación al sistema de pensiones del IMSS creció al doble de velocidad que el gasto con recursos propios (cuotas sociales) del Instituto. Mientras que en 2002 la institución pagaba el 62% de sus pensiones con recursos propios, en 2022 sólo lo hizo en 37.1%.

El ISSSTE, por su parte, desde 2002 ha sido prácticamente dependiente de la Federación para el pago de sus pensiones. Antes de 2013 la totalidad del gasto de pensiones de la institución provenía del Ramo 19, del programa Apoyo para Cubrir el Déficit de la Nómina de Pensiones del ISSSTE. Este apoyo pasó de 58 mmdp en 2002 a 283 mmdp en 2022, un aumento de 384% (224 mmdp). A partir de 2014, una parte de sus pensiones comenzó a pagarse con recursos propios: 2.9 mmdp o el 1.5% del total. Para 2022 sólo el 1.9% (5.3 mmdp) del total del gasto en pensiones fue cubierto con sus recursos.

El Gobierno también se hace cargo de la totalidad del pago de las pensiones del Ejército, a través de transferencias al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). De 2008 –cuando comienzan a existir datos– a 2022, el gasto a través del Ramo 19^[7] para cubrir pensiones militares pasó de 15.9 mmdp a 39.5 mmdp, un aumento de 148% (23.5 mmdp).

Finalmente, hay que hacer notar que la Federación asumió el pago de las pensiones de Luz y Fuerza del Centro en 2010, un año después de su extinción. Asimismo, en 2011 se comenzaron a hacer pagos a pensionados de Ferrenal a través del Ramo 19, aunque su extinción se dio desde 2001. Antes de su desaparición, LFC realizó gastos en recursos para pensiones, en promedio, de 16 mmdp, entre 2002 y 2009. Con su extinción, el pago de pensiones pasó de 14 mmdp en 2009 a 22 mmdp, 59% (8 mmdp) más. Dicho pago de pensiones llegó a un máximo de 26 mmdp en 2011, pero ha ido bajando hasta regresar a los 22 mmdp en 2022.

En el caso de Ferrenal, no existen datos previos a 2011, cuando la SHCP asumió el pago de sus pensiones. Estos gastos llegaron a un máximo de 4.3 mmdp en 2012, y se han reducido hasta 2.5 mmdp en 2022. En otras palabras, la carga fiscal del pago de pensiones de empresas del Estado extintas se ha mantenido estable en los últimos años.

En términos prácticos sólo Pemex y CFE no reciben apoyo directo para su pago de pensiones, aunque reciben ayuda de la Federación a través de subsidios en el caso de la CFE, o de trasferencias directas a través de la Sener, en el caso de Pemex. Las dos principales empresas del Estado y los dos Entidades de Control Presupuestario Directo (IMSS e ISSSTE) no son sostenibles por su cuenta.

Principales impactos

El crecimiento del gasto de pensiones por encima de los ingresos ha obligado al actual Gobierno a hacer recortes importantes. Frente al cierre de 2018, dentro de los grandes rubros del gasto, los Servicios Personales fueron recortados en 4% (60 mmdp), las Ayudas y Otros Gastos, 20% (10 mmdp) y el Sector Paraestatal en 20% (35 mmdp). Visto en clasificación funcional, se destacan un recorte de 4% (34 mmdp) en Educación, 32% (18 mmdp) en Asuntos de Orden Público (policía) o 17% (23 mmdp) en Justicia.

En una perspectiva a largo plazo, se puede analizar el gasto de diferentes secretarías clave. Por ejemplo, la dependencia con el mayor presupuesto histórico, las Secretaría de Educación, pasó de gastar 235 mmdp en 2002 a 382 mmdp en 2022, un crecimiento de 63% (147 mmdp), mientras que la Secretaría de Salud pasó de 47 mmdp a 184 mmdp, un aumento de 294% (137 mmdp). En ambos casos, el ritmo de crecimiento ha sido inferior al de las pensiones (399% de 2002 a 2022).

Asimismo, el gasto en inversión física pasó de 345 mmdp en 2002 a 935 mmdp en 2022, un aumento de 171% (590 mmdp). Otra forma de verlo: en 2002 la inversión física fue 1.1 veces mayor al gasto de pensiones; para 2022 las pensiones (contando las asistenciales) fueron 1.5 veces superiores a la inversión.

Frente al insuficiente aumento de los ingresos, el mayor gasto en pensiones ha implicado el desplazamiento de otros tipos de gastos. En 1995 el gasto en pensiones pasó de representar el 4.5% del gasto total, a hacerlo en un 8.4% en 2002 y en un 15.6% en 2022. A la par, otros conceptos de gasto han perdido participación, como los Servicios Personales, que pasaron de 27% en 1995 a 31.4% en 2022, y a 18.8% en 2022. Si bien esto podría indicar una mejora en la eficiencia y reducción de la burocracia, también puede significar una precarización en los salarios de los funcionarios públicos y una menor capacidad para contratar talento.

Sin embargo, el desplazamiento del gasto que más preocupa es el de la inversión física, que pasó de 12.3% del gasto total en 1995, llegó a un máximo de 18.7% en 2010, y en 2022 fue de sólo 12.3%. Esto significa que la cantidad de recursos enfocados a promover el crecimiento futuro cada vez son menores en proporción, lo que limitará a su vez la cantidad de impuestos que recauda el Gobierno y, por ende, los gastos esenciales y la inversión. Un ciclo vicioso.

Por otro lado, una reducción del gasto que parece positiva es aquélla del Costo Financiero (pago de deuda), la cual pasó de 20% en 1995 a 10% en 2022. A pesar de que en términos absolutos en 2022 el costo financiero fue el segundo mayor desde 1990, como lo hemos detallado, su presión sobre las finanzas públicas es menor ahora, debido a una estrategia más prudente de endeudamiento, basada en el financiamiento interno y tasas a plazo fijo.

Breve ‘taxonomía’ de las pensiones

El gasto público de pensiones en México puede dividirse en tres vertientes: el gasto público en pensiones contributivas, el gasto en capitalización de las cuentas individuales y el gasto en pensiones no contributivas (Cepal, 2020)^[8].

El gasto en pensiones contributivas es aquel que el Gobierno otorga a los pensionados que aportaron durante su vida laboral al sistema de pensiones, antes de la reforma de 1995, con la que se transitó al sistema ahorro mediante cuentas individuales gestionadas por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores). Los sistemas cubiertos por este tipo de gasto son los del IMSSS, ISSSTE, Pemex, CFE, Luz y Fuerza del Centro (LFC) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM).
El gasto de capitalización de las cuentas individuales corresponde a la cuota tripartita, donde el patrón, trabajador y Gobierno aportan al sistema de Afores. Este gasto se hace a través del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social que maneja la Secretaría de Hacienda.
El gasto de pensiones no contributivas corresponde a las pensiones asistenciales de Adultos Mayores. Se llama no contributiva porque los beneficiarios no hicieron contribuciones directas para financiar esta pensión.

IMSS

El sistema que más peso tiene en el gasto público de pensiones es aquel de tipo contributivo de las personas inscritas en el IMSS. Es decir, los trabajadores formales del sector privado que se jubilaron con el esquema previo al de las Afores. Este gasto ha oscilado entre 46% y 55% del gasto público en pensiones desde 2002 a la fecha. Los recursos destinados a pagar las pensiones contributivas del IMSS pasaron de 151 mmdp en 2002 a 655 mmdp en 2022, un incremento de 335% (504 mmdp).

Entretanto, las cuotas a la seguridad social recaudadas por el IMSS pasaron de 225 mmdp en 2002 a 449 mmdp en 2022, un aumento de sólo 99% (224 mmdp). Esto ha provocado que las cuotas del IMSS pasaran de ser 1.5 veces superiores al gasto en pensiones en 2002, a representar sólo 0.6 veces el gasto en pensiones de 2022. Para compensar, los subsidios totales que recibe el IMSS pasaron de 163 mmdp en 2002 a 590 mmdp en 2022, 261% (427 mmdp) de incremento. De hecho, desde 2012 los subsidios y transferencias al IMSS son superiores a las cuotas que cobra.

En la comparación sexenal, en los cuatro años de la actual administración el crecimiento porcentual del gasto de pensiones del IMSS se ha desacelerado: presenta un aumento de 36% (173 mmdp), inferior al aumento de 51% (163 mmdp) de Peña, al de 65% (126 mmdp) en el de Calderón o al 42% (57 mmdp) de Fox. Sin embargo, los ingresos también se han aletargado: las cuotas del IMSS han crecido sólo 14% (56 mmdp), proporción inferior al aumento de 29% (87 mmdp) del sexenio de Peña o el de 28% (58 mmdp) de Fox, aunque superior al 12% (38 mmdp) de Calderón.

ISSSTE

Veamos ahora las pensiones contributivas del ISSSTE, es decir, los trabajadores de gobierno jubilados con el esquema previo de 2007. Este gasto pasó de 58 mmdp en 2002 a 288 mmdp en 2022, un incremento de 393% (229 mmdp). Esto provocó que pasara de representar el 20% del gasto en pensiones a hacerlo en un 24%.

Se destaca que el crecimiento del gasto en pensiones de este sistema, tanto en porcentaje como en magnitud, ha sido mucho menor en la actual administración: registra sólo una expansión del 12% (30 mmdp), mucho menor al 47% (83 mmdp) del sexenio de Peña, al de 88% (82 mmdp) o al de 104% (47 mmdp) de Fox. Sin embargo, sus ingresos por cuotas a la seguridad social, en lo que va del sexenio, han decrecido 4% (3.4 mmdp), mientras que con Peña aumentaron 6% (4.7 mmdp), con Calderón lo hicieron en 2% (2.3 mmdp) y con Fox 5% (3.8 mmdp).

Pemex

Le sigue el gasto en el sistema de pensiones de Pemex, el cual pasó de 25 mmdp en 2002 a 69 mmdp en 2022, un aumento de 176% (44 mmdp). De hecho, es el sistema de pensiones contributivas que menor crecimiento ha tenido, lo que hizo que las pensiones de Pemex pasaran de representar el 9% del gasto público en pensiones en 2002 a hacerlo en un 6% en 2022. Cabe mencionar que Pemex transitó a un sistema de cuentas individuales hasta 2016, sólo para los nuevos empleados contratados.

A pesar del menor pago de pensiones de 2002 a 2022, los ingresos totales de Pemex sólo crecieron 138% (487 mmdp). Sin embargo, las ventas de Pemex crecieron sólo 31% (103 mmdp) pero sus ingresos financieros aumentaron 2,400% (384 mmdp). Los ingresos financieros incluyen las transferencias que hace el Gobierno federal a través de Sener, las devoluciones del IEPS de gasolinas y otras transferencias.

Si sólo se consideran sus ingresos por ventas y servicios, dichos ingresos pasaron de representar 13.6 veces su gasto a hacerlo 6.4 veces en 2022. Es decir, si no consideramos los apoyos que la petrolera recibe del Gobierno federal, es visible que su gasto en pensiones ejerce mayor presión financiera sobre la empresa.

En el análisis sexenal se destaca que los ingresos por ventas de Pemex han caído 8% (39 mmdp) de 2018 a 2022. En el sexenio de Peña aumentaron 32% (117 mmdp), con Calderón cayeron 36% (130 mmdp) y con Fox crecieron 93% (237 mmdp). Por el contrario, las pensiones de Pemex en 2022 ascendieron a 69 mmdp, mismo monto que el de 2018, mientras que con Peña Nieto crecieron 43% (21 mmdp) y con Calderón 3% (13 mmdp).

CFE

El gasto de pensiones de la CFE pasó de 9 mmdp en 2002 a 51 mmdp en 2022, un aumento de 498% (43 mmdp). Con esta evolución, el gasto de este sistema pasó de representar el 3% del gasto en pensiones del Sector Público a abarcar un 4%. Por el contrario, los ingresos propios de la empresa aumentaron sólo 61% (161 mmdp), por lo que pasaron de representar 30.8 veces el gasto de pensiones de 2002 a equivaler sólo 8.3 veces dicho gasto en 2022.

En la comparación sexenal, los ingresos propios de la CFE aumentaron 64% (163 mmdp) con Fox y 18% (87 mmdp) con Calderón, y cayeron 1% (4 mmdp) con Peña y 15% (74 mmdp) con López Obrador. Por el contrario, las pensiones aumentaron 67% (15 mmdp) con Calderón, 55% (17 mmdp) con Peña y han crecido 6% (3 mmdp) con AMLO.

Otros sistemas

Como hemos visto, en el pago de pensiones contributivas se contabilizan también las obligaciones con empresas públicas extintas, como Luz y Fuerza del Centro (LFC) y Ferrocarriles Nacionales de México (Ferrenal). En el caso de la primera, el gasto pasó de 12 mmdp en 2002 a 22 mmdp en 2022, un aumento de 86% (10 mmdp), mientras que la segunda se ha mantenido alrededor de 2.5 mmdp desde 2011, que existen datos disponibles.

Finalmente, se contabilizan el gasto en pensiones del Ejército y la Marina, correspondientes al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM)^[9], los cuales han pasado de 8.3 mmdp desde 2008 –que existen cifras consolidadas– a 34 mmdp en 2022, un aumento de 310% (25.7 mmdp).

Para la capitalización de las cuentas individuales se contemplan dos conceptos: 1. Las aportaciones estatutarias, que corresponde al 0.225% del salario base de cotización del trabajador (estas aportaciones complementan las aportaciones que hace el patrón a las del trabajador). 2. El gasto por cuota social, que es la que el Gobierno aporta por cada día de salario cotizado a los trabajadores, según su nivel de ingresos^[10].

En el caso de las cuotas estatutarias, el gasto pasó de 4.7 mmdp en 2008 –que hay datos disponibles– a 8.2 mmdp, un aumento de 73% (3 mmdp). Por lo que toca a la cuota social hacia trabajadores inscritos en el IMSS, el gasto pasó de 27 mmdp en 2008 a 42 mmdp, un aumento de 55% (15 mmdp). Finalmente, la cuota social para los trabajadores del ISSSTE pasó de 2.9 mmdp en 2010 –que hay datos disponibles– a 3.4 mmdp, un incremento de 17% (500 mdp). En conjunto estos gastos representaron el 4.6% del gasto total de pensiones de 2022, inferior al 7% que significaron en 2008. Es decir, el gasto del Gobierno para atender las pensiones contributivas ha crecido mucho más que el apoyo otorgado a los futuros pensionados mediante el sistema de cuentas individuales.

Anexo

^[1] El gasto en pensiones contributivas son aquéllas para los pensionados que aportaron directamente durante su vida laboral al sistema de pensiones. El gasto en pensiones asistenciales (no contributivas) corresponde a programas sociales como las Pensiones de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad Permanente.

^[2] Se toma como punto de comparación 1995 al 2000 y no el último año del sexenio pasado (1994) debido a que a partir de 1995 comenzaron a estar disponibles los datos de pensiones. En el resto de las comparaciones se toma último año del sexenio vs. último año del sexenio.

^[3] Incluye el programa de Pensiones del Bienestar para las Personas Adultas Mayores y el Programa de Pensión de Discapacidad Permanente.

^[4] Otros programas importantes del Ramo 19, son el Seguro de Enfermedad y Maternidad que en 2022 recibió el 10% del ramo o el IMSS-Bienestar que recibió el 2%.

^[5] Requerimientos Financieros del Sector Público.

^[6] Los programas presupuestarios con los que la Federación apoya al IMSS son Pensión Mínima Garantizada y Pensiones y Jubilaciones en Curso de Pago.

^[7] Los programas contemplados son “Cuota correspondiente de los Haberes, Haberes de Retiro y Pensiones”, “Compensaciones de Carácter Militar con Pago único”, “Pagas de Defunción y Ayuda para Gastos de Sepelio”, “Pensiones Civiles Militares y de Gracia”.

^[8] Cepal (2020). El Sistema de pensiones en México: Institucionalidad, gasto público y sostenibilidad financiera.

^[9] Se contemplan los programas de “Cuota correspondiente de haberes de retiro y pensiones” así como “y “Pensiones Militares Civiles, Militares y de Gracia”

^[10] Previo a la reforma de 2020, el Gobierno aportaba entre 10.75 a 6.25 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganaban hasta 4 Unidades de Medida y Actualización (UMA). A partir de 2023, el Gobierno aporta entre 1 y 2.45 pesos por cada día laborado a los trabajadores que ganan entre 4.01 y 7.09 UMAs. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social y de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. (16 de diciembre de 2020)

El costo oculto del Banco del Bienestar

Escrito por México Evalúa en julio 28, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

En lo que va del sexenio, el Gobierno ha extraído 28 mil millones de pesos (mmdp) de la banca de desarrollo para financiar la expansión del Banco del Bienestar, a costa de debilitar el financiamiento de la inversión productiva y de llevar a instituciones como Nafin y Bancomext a constantes déficits operativos.

La Secretaría de Hacienda tiene la facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo, y posteriormente recapitalizarlos (en teoría) mediante transferencias financieras. Ya en sexenios pasados la SHCP tenía la costumbre de cobrar más aprovechamientos que el monto que transfería a los bancos: una manera de ‘ganar’ recursos adicionales a lo presupuestado en el Paquete Económico. Por lo demás, tomar recursos de unas instituciones para dárselas a otras nunca dejó de ser práctica común.

Sin embargo, de 2019 a 2022 los efectos de tal facultad discrecional se agravaron: la extracción de recursos de la banca de desarrollo para el gasto corriente del Gobierno federal ascendió, en esos años, a 7.2 mmdp, superior a lo sustraído en todo el sexenio pasado. Asimismo, el traspaso de recursos entre bancos ha favorecido tan sólo al Banco del Bienestar, con 20.9 mmdp, a pesar de que esta institución (que tiene como antecesor al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros [Bansefi]) ya no es, en sentido estricto, un banco de desarrollo: ya no otorga préstamos, sino que se ha convertido en el dispersor de los programas sociales del Gobierno.

El costo de este proceder ha sido alto: los bancos dedicados a financiar a las pequeñas y medianas empresas (Pymes), y a las empresas vinculadas al comercio exterior u obras de infraestructura, se han debilitado. En lo que va del sexenio, Nafin ha sufrido una descapitalización neta por cobro de aprovechamientos de 7.5 mmdp; Banobras, de 12.1 mmdp; Bancomext, de 6.4 mmdp, y Banjército, de 2 mmdp.

Tal extracción de recursos ha orillado a los bancos de desarrollo a hilar tres años con pérdidas operativas, al tiempo que cargan con una rentabilidad negativa de los activos y una reducción de su capital contable. Este debilitamiento fiscal, aunado a la falta de certidumbre económica en los ámbitos nacional e internacional, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo. La extracción de recursos de la banca de desarrollo ha puesto en riesgo el objetivo mismo de estas instituciones: promover el crédito y la inversión.

Es lícito decir, entonces, que con este proceder se han priorizado a las instituciones de corte clientelar por encima de las orientadas al desarrollo económico.

Te explicamos a detalle este esquema y sus implicaciones…

Las bases de la extracción de recursos

La facultad de la Secretaría de Hacienda para cobrar de forma discrecional aprovechamientos a la banca de desarrollo está respaldada tanto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) como en las leyes de ingreso que se aprueban cada año:

En el Artículo 26 de la LFPRH^[1], se establece que “la Secretaría (de Hacienda) determinará el cálculo del aprovechamiento (sobre las entidades del sector público) con base en las disposiciones legales aplicables. El Ejecutivo determinará anualmente su reinversión en las entidades como aportación patrimonial o su entero al erario federal”. En otras palabras, la SHCP tiene la potestad de determinar discrecionalmente dichos cobros.
En las leyes de ingreso (LIF) aprobadas cada año, en la sección “Facilidades Administrativas y Beneficios Fiscales”, generalmente en el artículo 10, se establece que “el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, queda autorizado para fijar o modificar los aprovechamientos que se cobrarán en el ejercicio fiscal”.
En la misma LIF se establece que “cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público obtenga un aprovechamiento a cargo de las instituciones de banca de desarrollo (…) los recursos correspondientes se destinarán por la propia Secretaría prioritariamentea la capitalización de cualquiera de dichas entidades” (el énfasis es nuestro). Lo anterior significa que los cobros a los bancos de desarrollo no necesariamente se deben reinvertir en los mismos.

Al respecto de estas atribuciones, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en la revisión de la Cuenta Pública 2010^[2] y 2013^[3], aseguró que:

La SHCP no ha dejado claro cuál es la intención de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente otorgarle transferencias.
El cobro de aprovechamientos no ha obedecido a una necesidad intrínseca de las finanzas públicas. No hay reglas precisas para su determinación y cuantificación, ni se aplica esta facultad a todos los bancos de desarrollo.
Si bien la SHCP está facultada para cobrar un aprovechamiento a los bancos de desarrollo, derivado de las ganancias obtenidas gracias a la garantía soberana que el Gobierno federal otorga a los pasivos contratados de los bancos, en la práctica la SHCP instruye el pago de aprovechamientos antes del final de cada ejercicio, cuando aún no se ha determinado si las instituciones han tenido ganancias.
Los bancos de desarrollo no sólo generan ganancias debido a las garantías que el Gobierno federal les otorga, sino también de otros programas como el de Cadenas Productivas de Nafin. Sin embargo, la SHCP no hace distinción al momento de determinar los aprovechamientos a cobrar.
A nivel macroeconómico, la práctica de cobrar aprovechamientos a la banca de desarrollo, y posteriormente hacerle transferencias, se refleja en una mayor recaudación de la realmente obtenida (es decir, e una recaudación artificial)y en un mayor gasto de inversión del Estado.

Como se aprecia, las dudas en torno a este ‘mecanismo’ están bien fundadas, y su opacidad es en sí un objeto de estudio.

Hacienda: la que da y quita

La facultad discrecional de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo para reasignar recursos entre bancos, ya era una costumbre en el sexenio pasado, pero su uso se ha agravado en la actual administración.

Durante el sexenio de Peña Nieto, Hacienda realizó este tipo de cobros por 52.4 mmdp (8.7 mmdp en promedio cada año), y devolvió vía transferencias sólo 45.6 mmdp (7.6 mmdp en promedio). En suma, el anterior Gobierno extrajo de la banca de desarrollo 6.8 mmdp (1.1 mmdp en promedio) para financiar el gasto corriente.

El esquema de extracción se ha acelerado en este sexenio: de 2019 a 2022, el Gobierno ha cobrado 100 mmdp en aprovechamientos (el doble que en el sexenio pasado, y 25 mmdp en promedio cada año), y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp (23.2 mmdp en promedio). En suma se han extraído recursos de la banca de desarrollo por 7.2 mmdp en sólo cuatro años de gobierno (1.8 mmdp anualmente), monto superior a lo obtenido en todo el sexenio pasado.

Lo más cuestionable en el esquema de cobro de aprovechamientos y transferencias a los bancos de desarrollo es que sirve para traspasar recursos de una institución a otra, sin una justificación clara de política pública.

Si bien la Federación ha regresado a la banca de desarrollo 92.8 mmdp de los 100 mmdp cobrados por aprovechamientos, la devolución no ha sido equitativa: de 2019 a 2022 a Nafin le cobraron 30.7 mmdp en aprovechamientos, pero recibió en transferencias sólo 23.1 mmdp (como se muestra en la primera gráfica); a Banobras le cobraron 44.7 mmdp y recibió sólo 32.5 mmdp; a Bancomext le cobraron 22.1 mmdp y recibió sólo 15.6 mmdp; a Banjército le cobraron 2 mmdp y no recibió nada a cambio. Al considerar los menores recursos ‘regresados’ a los anteriores bancos frente a lo cobrado, se tiene que el Gobierno extrajo de ellos 28 mmdp. Por el contrario, al Banco del Bienestar le cobraron sólo 500 mdp pero recibió 21.4 mmdp en transferencias, provenientes de los 28 mmdp obtenidos de los otros bancos. Veamos a detalle.

En el caso de Nacional Financiera (Nafin), durante el gobierno de Peña Nieto se realizaron pagos por concepto de aprovechamientos al Gobierno federal por 6.7 mmdp en seis años, mientras que recibió capitalizaciones por 6.5 mmdp. En total, tuvo una pérdida neta de 222 mdp. Ya en el sexenio actual, de 2019 a 2022, ha pagado por aprovechamientos 30.7 mmdp, 354% (23.9 mmdp) más que el sexenio pasado, y ha recibido 23.1 mmdp de capitalización 254% (16.6 mmdp) más. En suma, este banco de desarrollo ha perdido 7.5 mmdp de capitalización en lo que va del sexenio, 33 veces más que en el pasado.

Vale la pena dejar en claro que de 2013 a 2022 sólo en tres ocasiones Hacienda ha otorgado la misma cantidad de recursos para la capitalización de Nafin que los aprovechamientos que le ha cobrado. Esta precisión es importante, pues la SHCP ha defendido este esquema de cobro al asegurar que la suma de aportaciones de capital, menos los aprovechamientos cobrados, resultan en un balance neutro. Para decirlo claro: es una verdad a medias que los bancos reciban la misma cantidad de dinero que les quitan.

En lo que toca al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), durante el sexenio pasado se realizaron pagos por aprovechamientos por 30.1 mmdp en seis años, y el banco recibió transferencias por 13.7 mmdp, lo que significa que sufrió una pérdida neta de capital por 16.4 mmdp. De 2019 a 2022, su pago de aprovechamientos se eleva a 44.7 mmdp, y las transferencias recibidas a 32.5 mmdp, lo que suma una pérdida financiera por 12.1 mmdp, todavía inferior a lo cometido el sexenio pasado. No obstante, hay que señalar que las salidas netas de Banobras con Peña Nieto promediaron 2.7 mmdp por año y con López Obrador promedian ya 3 mmdp: de seguir este ritmo, se superará la descapitalización infligida el sexenio pasado.

Hay que comentar también que durante el sexenio pasado sólo en 2018 los aprovechamientos cobrados fueron ‘neutralizados’ por un monto igual de transferencias financieras, mientras que en el resto de los años Banobras sufrió descapitalizaciones. En el sexenio actual, en tres años se ha tenido un balance neutro, pero en 2021 Banobras tuvo una salida neta de 12.2 mmdp, la más grande registrada. Esto significa que el actual Gobierno no tiene la ‘costumbre’ de extraer tantos recursos de Banobras como en el pasado inmediato; más bien ha recurrido a su facultad de recaudación de forma selecta. En 2023, con los ingresos presionados, es posible que se repita la descapitalización del banco, con el fin de absorber recursos para el gasto corriente.

Por su parte, durante el sexenio pasado se realizaron pagos de aprovechamientos por 15.4 mmdp en seis años provenientes del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext), mientras que el banco recibió capitalizaciones por 18.7 mmdp. Es decir, esta institución tuvo una ganancia fiscal de 3.2 mmdp. La situación cambió con el Gobierno actual: de 2019 a 2022, Bancomext ha pagado aportaciones a la Federación por 22.1 mmdp, y recibido sólo 15.6 mmdp por concepto de capitalizaciones: una pérdida fiscal de 6.4 mmdp en tan sólo cuatro años. Éste puede ser uno de los factores que revelan el cambio de postura del actual Gobierno respecto a la promoción del comercio exterior. En el sexenio pasado, en tres años Bancomext tuvo incrementos netos de capital, mientras que en el actual en todos los años ha sufrido pérdidas.

¿A dónde fueron a parar los recursos obtenidos de Nafin, Bancomext y Banobras? En su mayoría, al Banco del Bienestar.

Durante el sexenio pasado, el antes llamado Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) también era la institución de la banca de desarrollo más favorecida, pues recibió en seis años 6.6 mmdp, y no sufrió ningún cobro de aprovechamiento. Es importante destacar que dichas transferencias se realizaron conforme al presupuesto aprobado por el Congreso; de hecho, Hacienda pagó en promedio 33 mdp menos en transferencias a Bansefi de lo aprobado.

En el sexenio actual, el ahora llamado Banco del Bienestar ha recibido apoyos financieros por 21.4 mmdp, 222% (14.8 mmdp) más que en el Gobierno pasado. Además, el 92% (19.7 mmdp) de esos apoyos rebasaron lo aprobado por el Congreso, lo que equivale a un sobrejercicio por parte de Hacienda de 4.9 mmdp en promedio cada año, en concepto de apoyos a ese banco. Si consideramos que en 2022 el Banco del Bienestar realizó un pago de aprovechamientos por 550 mdp por primera vez desde 2013, la ganancia de capital neto en el sexenio acumula 20.9 mmdp.

Como veremos a continuación, la estrategia de descapitalizar a bancos de desarrollo y beneficiar a una institución que se encarga de dispersar los recursos de programas sociales ha tenido impactos negativos en el otorgamiento de créditos y la rentabilidad del resto de las instituciones.

La caída del financiamiento, a detalle

El debilitamiento fiscal de la banca de desarrollo, aunado a la falta de certidumbre económica a nivel nacional e internacional y a la falta de estrategias de promoción del crédito, ha desplomado el otorgamiento de créditos de los bancos de fomento por primera vez desde el sexenio de Zedillo.

En 2022 los créditos otorgados por la banca de desarrollo ascendieron a 789.9 mmdo, 12% (105 mmdp) inferiores a los de 2018. Bancomext fue el banco con mayor retroceso en el financiamiento al sector privado y público: -21% (-58 mmdp) frente a 2018, seguido de la SHF, en -66% (-21.1 mmdp), Banobras -13% (17.5mmdp) y Nafin en -2% (9.4 mmdp). Asimismo, como ya se ha adelantado, el Banco del Bienestar dejó de dar créditos en 2021, cuando en 2018 llegó a dar 1.3 mmdp.

El único banco que presenta incrementos en su otorgamiento de créditos es Banjército: logró 56.5 mmdp en 2022, un incremento de 27% (12.8 mmdp). En efecto, la banca de desarrollo es otro sector en el que el Ejército ha ganado participación, como en el gasto en seguridad y fideicomisos, como lo hemos documentado.

Los resultados generales de otorgamiento de crédito en este sexenio demuestran que la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión^[4] de promover el desarrollo económico a través de la inclusión financiera y el acceso al crédito en sectores y grupos que enfrentan mayores limitaciones, como las pymes o la población rural.

¿Qué tanto de la reducción del otorgamiento de créditos por parte de la banca de desarrollo se debe a situaciones coyunturales del mercado (como la crisis del covid-19), y qué tanto a la administración de la propia banca? Esta pregunta es difícil de contestar, pero un punto de partida es reconocer que el financiamiento neto al sector privado en 2022 sufrió una reducción de 2.5% o 2.1 billones de pesos. Esto significa que, en general, las empresas han recurrido menos al crédito que en años anteriores. No obstante, hay que destacar que en este periodo la contracción de la banca de desarrollo ha sido de 5.7% o 121 mmdp, superior a la caída de la banca comercial, que fue de sólo 0.4% o 87 mmdp.

Por otra parte, la banca de desarrollo tiene el potencial de perseguir una política contracíclica, es decir, en contra del ciclo decreciente del otorgamiento de créditos en la economía. Esto lo puede hacer porque disminuye su riesgo apoyándose en las garantías financieras del Gobierno federal, mientras que la banca comercial asume mayor riesgo en tiempos de crisis.

El hecho de que la banca comercial en México haya tenido un mejor desempeño que la de desarrollo, la cual goza del apoyo del Estado, indica que los bancos de fomento carecieron de estrategias para sobreponerse al contexto económico nacional e internacional y promover de mejor manera el crédito. Además, evidencia que no se aplicaron estrategias anticíclicas para evitar la contracción de la economía, a través de mayores créditos por parte de los bancos de desarrollo. En otras palabras, además de verse envueltos en una inercia de menor colocación de créditos, los bancos de desarrollo resultaron afectados por sus propias omisiones.

Al respecto de la falta de estrategias para la promoción del crédito, la ASF ha identificado que, en lo general, los bancos de desarrollo presentan las siguientes carencias:

Falta de diagnóstico sobre la población objetivo y sus necesidades de financiamiento.
Falta de métricas para evaluar el impacto en el desarrollo económico de los créditos otorgados.
Falta de estrategias para diversificar los créditos de la población no atendida.

Finalmente, como comparación internacional, un estudio de la Cepal^[5] indica que en el contexto de la pandemia de covid-19, entre enero de 2020 y febrero de 2021, los bancos de desarrollo en México otorgaron financiamiento para el desarrollo por 1% del PIB, mientras que a nivel Latinoamérica el financiamiento ascendió a 2.2%, y en América del Sur a 2.7%. Se destacan países como Perú y Brasil, que otorgaron apoyos a través de su banca de desarrollo por 9.6% y 3% del PIB, respectivamente. Esta información muestra que los bancos de desarrollo en México se rezagaron durante la crisis de 2020 frente a otros países, y que no existió un verdadero esfuerzo contracíclico para atender los efectos de la pandemia.

Fondos de fomento

En el caso de los fondos y organismos de fomento, la caída del otorgamiento de créditos ha sido aún más grave. Éstos no están constituidos legalmente como bancos de desarrollo, pero persiguen el mismo objetivo: facilitar el crédito en sectores prioritarios.

Hacienda divide los fondos de fomento en cinco: el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI), los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA), el Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) y el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Infonacot). Además, considera a Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) como organismo descentralizado de fomento.

Al cierre de 2022, cinco fondos de fomento y la FND sumaron un otorgamiento de créditos de 236.8 mmdp, una caída de 31% o 122.9 mmdp frente al cierre de 2018. Al igual que los bancos de desarrollo, desde el sexenio de Fox se había mantenido un crecimiento constante en el otorgamiento de créditos.

La caída del financiamiento se debe, principalmente, a una contracción de 25% (66.5 mmdp) de los créditos de los FIRA, frente al cierre de 2018 y a una caída de 66% o 60 mmdp de la FND. Esto es una mala noticia para el campo. En mayo de 2023 se hizo oficial el proceso de desaparición de la FND. Ante reclamos de productores del campo, el Gobierno ha asegurado que los FIRA asumirán el papel de promoción del crédito. Sin embargo, como lo muestran los datos, tanto FIRA como FND presentan un debilitamiento en esta tarea. Difícilmente una institución logrará suplir a la otra.

Nueva era para la banca de desarrollo

En una perspectiva histórica, el desempeño de la banca de desarrollo en este sexenio ha roto con la tendencia creciente en el otorgamiento de crédito, observada desde el sexenio de Fox. El factor determinante ha sido el enfoque extractivo que se ha aplicado a los bancos.

Como lo apunta la ASF, entre 1981 a 1994 la Banca de Desarrollo fue descapitalizada por la crisis económica de la década de 1980, lo que redujo el otorgamiento de créditos. A partir de esa época, los bancos de desarrollo se volvieron más bien un acompañante de los bancos comerciales, al adoptar estrategias de préstamos con esquemas de segundo piso, es decir, sin trato directo con los usuarios de los créditos, sino a través de las instituciones financieras privadas. Este periodo también se vio marcado por falta de controles en el otorgamiento de créditos, lo que llevó a una gran acumulación de cartera vencida y a la necesidad del Gobierno federal de rescatar a la banca en 1994.

En 1994 se publicaron reglas de requerimientos de capitalización de las instituciones de la banca de desarrollo. También se reformó la Ley de Instituciones de Crédito, para normar el otorgamiento de crédito bajo criterios de mercado. De tal forma, de 1995 al 2006 el accionar de la banca de desarrollo se enfocó en un saneamiento financiero, quedando en segundo término el apoyo a sectores productivos, lo que redujo el financiamiento.

En 2007 se inicia una estrategia de expansión del financiamiento de forma controlada, al definirse la población objetivo de Nafin, Bancomext, Banobras, Bansefi, Banjército y SHF: las pymes, empresas dedicadas al comercio exterior, estados y municipios, personas de bajos ingresos, miembros de las Fuerzas Armadas y desarrolladores inmobiliarios. La diferencia más significativa entre los crecimientos a partir de 2007 y los anteriores radica en su sustentabilidad, producto de la aplicación de prácticas prudenciales y estrictos análisis de riesgo que redujeron los índices de cartera vencida a un promedio de 7.8% anual. Con todo, el otorgamiento de crédito como proporción del PIB se mantuvo en niveles inferiores al 3%.

Habiendo expuesto lo anterior, la evolución de los créditos cobra más sentido: durante la Presidencia de Salinas de Gortari, los créditos otorgados aumentaron en 60% (412 mmdp), en el contexto de un otorgamiento sin grandes controles. En contraparte, con Zedillo el otorgamiento se redujo en 62% (685 mmdp) debido al periodo de saneamiento financiero luego de la crisis de 1994. Con Fox, la colocación de créditos apenas logró un crecimiento de 5% o 21 mmdp frente al cierre del sexenio de Salinas, y no fue sino hasta la administración de Calderón que se logró un aumento del 83% (359 mmdp). Con Peña Nieto, el crecimiento se mantuvo, pero con un menor ritmo, de 13% o 102 mmdp por encima del cierre del sexenio de Calderón.

Como vemos, desde el sexenio de Fox se había instaurado un proceso de crecimiento continuo en la colocación de crédito de la banca de desarrollo, pero la llegada de López Obrador ha significado un punto de quiebre, con un nuevo proceso de contracción: el otorgamiento de créditos acumula una caída de 12 o 105 mmdp frente al cierre del sexenio anterior, y no parece que hacia 2024 se pueda recuperar. Como hemos argumentado, gran parte del problema ha sido la descapitalización de los bancos, a través del cobro de aprovechamientos.

El impacto negativo de la sustracción de recursos

Los recursos fiscales extraídos de la banca de desarrollo han supuesto un deterioro en sus indicadores operativos: desde 2020 el resultado neto de operación de los seis bancos que la integran ha sido negativo. Asimismo, los pasivos han aumentado más que los activos, afectando el capital contable de las instituciones, con el resultado de que la cartera de crédito se ha reducido. Vayamos por partes.

El caso que ayuda a entender de mejor forma el retroceso de los bancos de desarrollo es el de Nafin. Este banco ha registrado pérdidas operativas desde 2019, debido a la sustracción de recursos que ha sufrido por parte del Gobierno federal.

Durante el sexenio de Peña Nieto, el resultado neto de operación –es decir, los ingresos totales menos los gastos totales– promediaron ganancias por 2.2 mmdp, cada año. De 2019 a 2022 esta institución ha finalizado con pérdidas operativas por 5.5 mmdp en promedio cada año. Hay que destacar que el deterioro comenzó con la llegada del Gobierno actual, y se ha ido agravando: en 2018 Nafin terminó con ganancias por 3 mmdp, el mayor monto desde 2011 que hay datos disponibles, pero en 2019 terminó con pérdidas por 2.6 mmdp; luego en 2020 perdió 4.7 mmdp; en 2021, 7 mmdp, y en 2022 su balance fue negativo en 7.5 mmdp. La institución va en caída libre.

Según el análisis de la Cuenta Pública 2021 por parte de la ASF^[6], Nafin hubiera tenido resultados de operación positivos en los ejercicios 2019 a 2021, si no hubiera realizado pagos de aprovechamientos al Gobierno federal. Las pérdidas operativas de Nafin han provocado también un deterioro en su capital contable, apunta la ASF –es decir el balance entre activos y pasivos–.

En 2022 los activos de Nafin sumaron 539 mmdp, 24% (172.9 mmdp) menos frente al cierre de 2018, mientras que sus pasivos cayeron 24% o 163.2 mmdp. Nótese que, en magnitud, la caída de los activos fue mayor. Lo anterior provocó que el capital contable de la institución cerrara en 2022 en 35.6 mmdp, 21% (9.7 mmdp) menos que en 2018, el peor nivel desde 2015. En otras palabras, el patrimonio de Nafin ha sufrido un retroceso de siete años.

La reducción de capital, sobra decirlo, es uno de varios factores que limita el otorgamiento de créditos. Y sí: la cartera de créditos de Nafin ha venido sufriendo una contracción desde 2019, lo que está relacionado con el menor otorgamiento de créditos, lo cual explicaremos en la siguiente sección. En 2022, la cartera de créditos de Nafin sumó sólo 211 mmdp, 33% (105 mmdp) menos que en 2018, y el peor monto desde 2014.

La siguiente institución que ha sido gravemente afectada de esta forma es Bancomext. De 2013 a 2018 promedió un resultado neto de operaciones de 999 mdp, pero de 2019 a 2022 promedia pérdidas de 2.3 mmdp. Hay que notar que el margen operativo de este banco ya venía cayendo desde el sexenio pasado: en 2018 cerró con una ganancia de apenas 57 mdp, muy inferior a los 1.8 mmdp logrados en 2014, pero en 2019 cayó a un déficit de 1.3 mmdp; en 2020 de 2.2 mmdp; en 2021 de 2.6 mmdp y en 2022 con una pérdida de 2.9 mmdp. Este banco también va en caída libre.

Según la ASF^[7], si Bancomext no hubiera realizado el pago de aprovechamientos en 2020, habría tenido una utilidad neta de 3 mmdp. Además, la Auditoría resalta que la rentabilidad sobre los activos (ROA) negativa se debió al pago de aprovechamientos y no a una mala gestión operativa. El ROA –que se obtiene de dividir el resultado neto entre los activos– promedió 0.3 puntos en el sexenio pasado, pero en lo que va del actual promedia -0.4 puntos.

En 2022, los activos de Bancomex cerraron en 450 mmdp, 8% (41 mmdp) menos que en 2018, y sus pasivos cayeron 8% (37.6 mmdp). Lo anterior provocó una caída del capital contable de 9% o 3.4 mmdp, hacia un nivel de 34.3 mmdp, el menor desde 2016. La cartera de crédito de este banco cerró 2022 en 219 mmdp, un retroceso de 22% (61.8 mmdp), el peor nivel desde 2015.

En el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) también se nota un deterioro en los resultados de operación, aunque aún no ha caído en déficits. Durante el sexenio de Peña Nieto el banco promedió resultados de gestión positivos por 3.8 mmdp, pero en lo que va del actual sexenio el promedio es de 2.3 mmdp: una reducción de 64% (1.6 mmdp). El deterioro de esta institución comenzó en 2020, cuando cerró con un resultado neto de 753 mdp; en 2021 tuvo una mejora hacia los 2.5 mmdp, pero en 2022 cerró en 933 mmdp, su peor resultado desde 2011, que hay datos disponibles.

Según la ASF^[8], el pago de aprovechamientos al Gobierno federal en 2020 fue el principal factor detrás del deterioro del resultado de operación de ese año. Sin dicho pago, Banobras habría cerrado con una utilidad neta de 12.1 mmdp.

A pesar del deterioro en la gestión del banco, el hecho de no haber caído en pérdidas ha permitido que el capital contable de la institución registre un incremento de 24% (15.9 mmdp). Sin embargo, hay que notar que este capital alcanzó un máximo de 85.5 mmdp, en 2021 y en 2022 cayó a 83.1 mmdp.

En cuanto a la cartera de crédito, el banco mantiene un crecimiento, pero con un ritmo limitado. En lo que va del sexenio se registra un aumento de 5% (27.3 mmdp); no obstante, durante el sexenio anterior la cartera de crédito logró una expansión de 50%, o 177.4 mmdp.

El caso del Banco del Bienestar es paradójico: a pesar de las constantes transferencias de recursos otorgadas por el Gobierno federal, mantuvo balances de operación negativos de 2019 a 2021. Esto puede deberse a los grandes gastos que supuso la ampliación del número de sucursales en todo el país. En el sexenio pasado este banco (su antecesor Bansefi, pues) promedió un resultado neto de apenas 129 mdp, y en lo que va del actual Gobierno el promedio es de 37 mdp. No obstante, hay que notar que en 2022 el resultado fue positivo por 1 mmdp.

Lo que sí se destaca es el incremento del capital contable del banco. En 2022 este patrimonio llegó a 18.1 mmdp, un aumento de 511% (15.1 mmdp). En otras palabras, el banco ha crecido seis veces frente al cierre del sexenio pasado.

Lo irónico de este crecimiento es que en 2022 el Banco del Bienestar dejó de registrar recursos en su cartera de crédito. Es decir, el patrimonio del Banco no ha crecido a punta de favorecer el acceso al crédito de las personas, sino por sus nueva infraestructura e inversiones financieras.

Los déficits operativos de Nafin y Bancomext, aunados a un deterioro de Banobras, han llevado a la banca de desarrollo a acumular tres años de pérdidas netas, a pesar de las mejoras del Banco del Bienestar.

En el sexenio pasado los seis bancos de desarrollo obtuvieron un resultado neto positivo por 8.9 mmdp en promedio, pero en lo que va del actual promedian un déficit de 207 mdp. Si bien en 2019 se registró una ganancia por 5.1 mmdp, para 2020 se cayó en un déficit de 2 mmdp, en 2021 de 1.4 mmdp y en 2022 de 2.5 mmdp, el peor que se tenga registro. Estas pérdidas, en efecto, fueron causadas principalmente por la extracción de recursos de parte del Gobierno federal, como lo corrobora la ASF.

Las caídas en el capital contable de Bancomext y de Nafin han sido parcialmente compensadas por incrementos en Banobras, Banco del Bienestar y Banjército, pero el ritmo de crecimiento ha sido menor que en el pasado inmediato. En lo que va del sexenio, el capital contable –el patrimonio– de la banca de desarrollo acumula un crecimiento de 13% (27.3 mmdp), pero en el sexenio pasado registró un incremento de 52% (70 mmdp).

Lo más preocupante es la evolución de la cartera crediticia. La caída de Bancomext y Nafin no ha podido ser compensada por Banobras, y mucho menos por el Banco del Bienestar que, como hemos visto, dejó de dar créditos. El resultado es que esta cartera conjunta cerró en 1.09 billones de pesos en 2022, una caída de 15% o 200 mmdp, frente al cierre de 2018. Lo anterior significa que la participación de la banca de desarrollo ha quedado a deber en su misión de impulsar al sector privado y social.

Capitalización del Bienestar

Un último indicador operativo es el Índice de Capitalización (ICAP). Éste representa la fortaleza financiera de una institución para soportar pérdidas no esperadas, en función de su perfil de riesgo. Este indicador se calcula como la proporción del capital neto de la institución respecto de la suma de activos ponderados sujetos a los riesgos de crédito, de mercado y operacional. Además de revelar la salud financiera de una institución, el ICAP sirve para evaluar el potencial de otorgamiento de créditos. A mayor ICAP, mayor potencial para otorgar préstamos, que para concertarse depende de la demanda del mercado y de las facilidades de los bancos.

Del cierre de 2018 a 2022, el ICAP ponderado de la banca de desarrollo pasó de 17.5 a 23.2 puntos, un aumento de 5.7 puntos. Como comparación, en el sexenio pasado, el ICAP de los seis bancos de desarrollo aumentó sólo 2.6 puntos. Según la ASF^[9], el incremento del ICAP en el sexenio pasado se debió al aumento en los requerimientos de capital por riesgo de crédito, establecidos a partir de la Reforma Financiera de 2014. Asimismo, el aumento del capital neto fue un factor. En el caso del actual Gobierno, el aumento del ICAP podría estar más relacionado con una reducción de los activos en riesgo de crédito en 19% (167 mmdp), según el Informe de Estabilidad Financiera de Banxico.

Se destaca que el banco que más ha incrementado su ICAP ha sido el Banco del Bienestar, al pasar de 24.5 puntos en 2018 a 85.6 al cierre de 2022. Los demás bancos no han sido tan beneficiados: Banjército pasó de 23.1 puntos a 38 puntos en el mismo periodo; Banobras de 18.3 a 21.6; Nafin de 14.5 a 16.9, y Bancomext incluso sufrió una reducción, al pasar de 18.8 puntos a 18.1 puntos. Parece claro que las transferencias fiscales al Banco del Bienestar son la respuesta detrás de este dispar incremento.

¿Por qué otros bancos han aumentado su ICAP a pesar de la extracción de recursos a través de aprovechamientos? Según la calificadora HR Ratings^[10], el ICAP de Nafin ha aumentado (a pesar de su reducción en su capital neto ) por la reducción de sus activos sujetos a riesgo.

En entrevista para México Evalúa, Ángel García, director ejecutivo de Instituciones Financieras/ABS de HR Ratings, explicó que los activos sujetos a riesgo de Nafin han disminuido por la baja en la cartera de crédito, debido a prepagos de empresas por exceso de liquidez, además de menores otorgamientos de créditos a través de intermediarios financieros, los cuales, luego de la pandemia, contaban con mayores recursos propios para realizar financiamiento, no disponiendo de las líneas de crédito de Nafin.

Nosotros lo decimos así: la solidez financiera de los bancos de desarrollo se mantiene a base de dar menos crédito al sector público y privado; es decir, yendo en contra de su razón de existir.

Simulación contable

A nivel finanzas públicas, la facultad de la Secretaría de Hacienda de cobrar aprovechamientos a los bancos de desarrollo ha servido para inflar ingresos y gastos y, por descontado, para financiar el gasto corriente del Gobierno.

Como mencionamos anteriormente, el gobierno ha cobrado cobrado 100 mmdp en aprovechamientos y ha regresado vía transferencias 92.8 mmdp. El mayor cobro a los bancos de desarrollo ha servido para ‘aliviar’ la caída de la recaudación en general.

Durante el sexenio de Peña el cobro de aprovechamientos total^[11] (no sólo a la banca de desarrollo) promedió 448 mmdp anuales, y en el actual sexenio promedia 348 mmdp, 22% (100 mmdp) menos. Si descontamos los aprovechamientos cobrados a la banca de desarrollo, ese promedio cobrado es todavía menor, de 322 mmdo, 27% (117 mmdp) menos. Hay que notar que durante el sexenio pasado se recibieron 781 mmdp (precios de 2022) por Remanentes de Operación del Banco de México, mientras que en este sexenio se han obtenido 442 mmdp por extinción de fideicomisos. Aislando ambos factores, el cobro de aprovechamientos en el sexenio pasado promedió 309 mmdp, y en el presente promedia 212 mmdp, 31% (97 mmdp) menos. Es decir, los ingresos por este concepto se han deteriorado en la actual administración.

Por otra parte, el mayor pago por concepto de capitalización a los bancos de desarrollo es uno de los factores que ayudan a explicar el mayor sobregasto del presupuesto aprobado de la Secretaría de Hacienda durante el actual sexenio.^[12] Durante el gobierno de Peña Nieto, Hacienda sobrejerció 36% o 12.6 mmdp cada año, en promedio. En el gobierno actual, se ha gastado en exceso 201% o 47.8 mmdp por encima de su presupuesto aprobado, es decir, 3.8 veces más que en el periodo anterior, como ya lo habíamos identificado y explicado en un artículo anterior.

Eso sí: en ningún año, de 2013 a 2022, los aprovechamientos cobrados han sido iguales a las transferencias otorgadas a la banca de desarrollo. Esta precisión es necesaria, porque algunos analistas desestiman los sobregastos de la Secretaría de Hacienda, como una situación contable sin repercusiones. En realidad, detrás de esto hay reasignación de recursos entre bancos, extracción de dinero para el gasto corriente y simulación de ingresos y gastos.

Por todo lo anterior, es necesario mejorar las regulaciones establecidas en la LFPRH y en la LIF para limitar la discrecionalidad de Hacienda a la hora de realizar los cobros de aprovechamientos. Asimismo, se debe modificar la contabilidad de los aprovechamientos cobrados a los bancos de desarrollo y las transferencias pagadas, con el fin de que no inflen los indicadores de ingresos y gastos.

Nuestras recomendaciones

Se deben establecer criterios específicos para el cobro de aprovechamientos a la banca de desarrollo, con el fin de limitar la discrecionalidad de Hacienda:

El cobro de aprovechamiento debe de estar basado en las ganancias de los bancos por la garantía soberana del Gobierno federal. Es decir, debe diferenciar entre las ganancias logradas a través de dichas garantías y ganancias por programas que no se benefician de tales garantías.
El pago del aprovechamiento debe realizarse al término del año, una vez que se tiene el resultado final de operaciones.
Se debe contemplar la prohibición de cobrar aprovechamientos, cuando éstos provoquen una descapitalización del banco de fomento en cuestión.

Se debe evitar que el cobro de aprovechamientos a los bancos de desarrollo y el posterior pago a los mismos para capitalizarlos infle de forma artificial los indicadores de recaudación y gasto.

La SHCP debe especificar en la Ley de Ingresos los aprovechamientos que cobrará a los bancos de desarrollo, así como los pagos por capitalización que realizará durante el año.
En la contabilidad gubernamental los cobros por aprovechamientos que se conviertan posteriormente en pagos por capitalización no se deberían considerar como ingresos y gastos.

Se deben establecer mecanismos para fomentar el otorgamiento de créditos de los bancos de desarrollo:

Es necesario que los bancos de desarrollo realicen un mapeo de la población potencial que puede beneficiarse de un crédito.
Se deben realizar estrategias específicas para la difusión de las oportunidades de crédito en la población objetivo identificada.
Se debe contar con indicadores claros y medibles respecto de los esfuerzos realizados para la promoción del crédito.
Se deben establecer estrategias específicas por regiones prioritarias, para favorecer la inversión en las zonas de mayor marginación.
Los bancos deben establecer metodologías de impacto social, si los créditos pretenden favorecer el desarrollo económico de las regiones y sectores donde se otorgan.

* Por Jorge Cano

^[1] Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf

^[2] ASF. Cuenta Pública 2010. Auditoría GB-035. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/Gobierno/2010_0735_a.pdf

^[3] ASF. Cuenta Pública 2013. Auditoría GB-046. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/Auditorias/2013_0018_a.pdf

^[4] Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2020-2024. Recuperado de: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/pronafide/pronafide2020.pdf

^[5] G. Cipoletta Tomassian y T. Abdo, “Financiamiento de la banca de desarrollo en el marco de la crisis del COVID-19 en América Latina y el Caribe”, serie Financiamiento para el Desarrollo, N° 272 (LC/TS.2021/165), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47531/1/S2100767_es.pdf

^[6] ASF. Cuenta Pública 2021. Núm. de Auditoría: 190. Desempeño de Nacional Financiera, S.N.C. en el Otorgamiento de Apoyos Financieros a las

MIPYMES. Recuperado de: https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0190_a.pdf

^[7] ASF. Cuenta Pública 2020. Auditoría número 58:GB. Financiamiento al Comercio exterior. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0058_a.pdf

^[8] ASF. Cuenta pública 2020. Financiamiento a Proyectos de Infraestructura. Auditoría 59-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_0059_a.pdf

^[9] ASF. Cuenta Pública 2016. Política Pública de la Banca de Desarrollo. Evaluación número 1784-GB. Recuperado de: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2016ii/Documentos/Auditorias/2016_1784_a.pdf

^[10] HR. 2022. HR Ratings ratificó la calificación de HR AAA con perspectiva Estable y de HR+1 para Nafin. Recuperado de: https://www.hrratings.com/pdf/NafinBanco_Comunicado_2022.pdf

^[11] Los ingresos por aprovechamientos incluyen multas, cargos a concesionarios de vías de comunicación, ingresos por sorteos, cobros a los bancos de desarrollo, remanentes de operación del Banco de México, entre otros.

^[12] Si bien hay otras herramientas de relevancia que ayudan a inflar el gasto, como las transferencias a fideicomisos en el caso de la Secretaría de Salud, las aportaciones a los bancos de desarrollo son el principal factor para explicar los sobregastos de la Secretaría de Hacienda.

El empobrecimiento de las empresas públicas

Escrito por México Evalúa en julio 14, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos. 2 comentarios en El empobrecimiento de las empresas públicas

Al inicio del sexenio el rescate de las empresas públicas fue planteado como un objetivo político de primera importancia. Sin embargo, la realidad es que tanto la CFE como Pemex estarán empequeñecidas cuando un nuevo gobierno entre en funciones, debido a un incremento de su deuda y un desplome de sus activos.

Al cierre de 2022 el patrimonio de la CFE ha caído en 21.6% (188.1 mmdp), respecto al cierre del sexenio anterior. Esto implica que la empresa ha perdido capacidad para generar electricidad con tecnologías no contaminantes y para vender electricidad con tarifas amigables para la economía familiar, sin dependencia de subsidios. Por su parte, el patrimonio de Pemex ha caído 0.6% (10.8 mmdp), lo que la convierte en una empresa más chica, endeudada y con menor capacidad productiva, que seguirá siendo un pozo sin fondo de recursos federales. Este debilitamiento de las empresas públicas obligará al Gobierno a seguir otorgándoles subsidios, lo que restará recursos para atender servicios de salud, educación o seguridad pública.

Te contamos cómo los planes del rescate terminaron disminuyendo la solvencia de las empresas públicas:

CFE: más endeudada y con un bajo ritmo de inversión

Pasivos

En el sexenio de Peña Nieto los pasivos de la CFE se encontraban ligeramente diversificados: entre 2013 y 2018, los pasivos de largo plazo representaron en promedio 36%, mientras que los de corto plazo alcanzaron el 5%. Esto nos habla de una estrategia de financiamiento blindada ante movimientos en la tasa de interés, con miras a reducir el impacto de la volatilidad de los mercados financieros sobre los pasivos de la empresa. El restante 58% de los pasivos estaban registrados dentro del concepto de ‘otros pasivos’, que incluyen, principalmente, pasivos contingentes o de largo plazo como el pago de pensiones, los cuales abordaremos más adelante.

Sin embargo, durante el sexenio pasado los pasivos totales se incrementaron, principalmente, por los cambios realizados al esquema de pensiones de la energética, entre los cuales se encuentran el reconocimiento de antigüedad a trabajadores eventuales al momento de ser contratados y el otorgamiento de aumentos salariales por encima del promedio nacional. Estos cambios se tradujeron en el reconocimiento, en 2014, de 42 mil jubilados^[1], lo cual implicó que al año siguiente se registrará un pasivo laboral de 564 mmdp, aumentando en 98% (532 mmdp) en términos reales el concepto de ‘otros pasivos’.

Sin embargo, Hacienda no dejó sola a la energética, y en 2016 anunció a través del Diario Oficial de la Federación que asumiría 230 mmdp^[2] de los pasivos generados por el cambio en el esquema de pensiones. Esto ayudó a que a finales de ese año se redujera el concepto de ‘otros pasivos’ en 37% (397 mmdp) en términos reales. A partir de ese momento, los pasivos de la CFE siguieron un comportamiento tendencial, con disminuciones en la provisión para el pago de pensiones, principalmente.

Con la entrada del gobierno de López Obrador, se anunciaron una serie de medidas para rescatar a la energética de un posible endeudamiento insostenible, a pesar de que los pasivos de la empresa venían disminuyendo. Entre las medidas con mayor impacto sobre los pasivos se cuentan las renegociaciones de contratos de arrendamientos de gasoductos, por los cuales se transporta el principal insumo para la generación de electricidad^[3].

El efecto inmediato de tal renegociación fue que los pasivos totales de la empresa se incrementaron en un 50% en términos reales (finales de 2019), lo cual equivale a 605 mmdp. Para entender este incremento, debemos explicar cómo se registran los arrendamientos bajo las Normas Internacionales de Información Financiera (NIF).

Un arrendamiento financiero es un contrato que le cede al arrendatario el derecho de uso de un activo –en este caso, la CFE como arrendatario adquiere el derecho de uso de gasoductos–, pero debe registrar como un pasivo el valor presente de los pagos futuros que debe realizar por la renta del activo, sin importar si al final del periodo compra o no el activo. En otras palabras, la renegociación en el uso de gasoductos provocó un incremento en los pasivos por arrendamiento, los cuales se registran en la Cuenta Pública en el rubro de ‘otros pasivos’ de largo plazo. Así, dicho rubro aumentó 126% (765 mmdp) en 2019, incrementando considerablemente su participación en la acumulación de pasivos de la empresa. Entre 2018 y 2019, este concepto pasó de representar 50% a hacerlo en un 76%. Dicho de otro modo, la CFE salió perdiendo financieramente con la renegociación de los gasoductos.

Un segundo factor que explica el aumento de los pasivos tiene que ver con el hecho de que en agosto de 2020 se revirtieron los cambios realizados en 2016 en el Contrato Colectivo de Trabajo. Como hemos analizado anteriormente, el resultado de esto fue que al cierre de 2020 aumentara en 10% (48.5 mmdp) el pasivo laboral de la empresa, mientras que el costo de las obligaciones laborales presentó un incremento de 236% (89.5 mmdp).

De esta forma, y según los estados financieros de la empresa, durante el sexenio de AMLO el 65% de los pasivos ha estado concentrado, en promedio, en dos conceptos:1. los pasivos por arrendamientos, que han representado el 38% de los pasivos totales para el mismo periodo, y 2. la carga de las pasivos pensionarios, que ha representado el 27% en promedio entre 2019 y 2022 (y que vienen en aumento: al cierre de 2022 los pasivos por pensiones aumentaron 9% [36.5 mmdp] frente a 2019).

Por último, se ha comenzado a verificar presión sobre los pasivos por parte de las deudas de más corta disposición, como la deuda con proveedores. En los estados financieros de la CFE se lee que al inicio del sexenio los pasivos a corto plazo con proveedores disminuyeron en un 45%, al pasar de 85.7 mmdp a 46.9 mmdp entre 2018 y 2019. Sin embargo, en los últimos años se revirtió esta tendencia: pasaron de 43.6 mmdp en 2020 a 76.3 mmdp en 2022. El aumento de la deuda con proveedores podría comenzar a meter presión de liquidez a la empresa, teniendo en cuenta que ésta lleva dos años seguidos con cierres en números rojos.

Activos

Durante la administración de EPN, los activos totales de la empresa lograron aumentar 37.3% (564 mmdp), principalmente a causa del incremento que se dio en los activos no circulantes –relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa–, que crecieron 41% (531 mmdp) entre 2013 y 2018. Parte del incremento en las inversiones en bienes de capital se dio como resultado del Programa de Aceleración del Crecimiento^[4], el cual tuvo la finalidad de potencializar el crecimiento económico, después de que a finales de 2013 se observara una importante desaceleración en la economía mexicana^[5].

En este contexto, se comenzaron a realizar inversiones en sectores estratégicos como el energético, lo que se tradujo en una tasa de crecimiento promedio de los activos no circulantes de la CFE de 8% entre 2013 y 2018, impulsado principalmente por el incremento en los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso. En 2013, el valor de tales activos era de 1.5 billones de pesos y para el cierre de 2018 el valor ascendió a 2,319 mmdp, lo cual representa un crecimiento real de 54% (815 mmdp).

Con la entrada del gobierno de AMLO se observó un incremento real de 26% (532.7 mmdp) en los activos totales de la energética, principalmente por las ya mencionadas renegociaciones de los contratos de gasoductos que, como se ve, no sólo redundaron en un incremento de pasivos.

Según los estados financieros de la CFE, la renegociación de contratos se reflejó en un aumento real de 25% (474.2 mmdp) en los activos no circulantes de la empresa, como resultado del registro de 588 mmdp de activos por uso de derechos de los arrendamientos de gasoductos. Sin embargo, tal incremento de activos (588 mmdp) fue inferior al aumento de los pasivos (765 mmdp), por lo que la operación en realidad implicó un mayor pasivo.

Además, con todo y discurso oficial a favor del fortalecimiento de la CFE, la evidencia es que se han caído los activos relacionados con la infraestructura y maquinaría de la empresa: tan sólo al cierre de 2019, el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso cayó 5% (112 mmdp) con respecto al año anterior. Según la Cuenta Pública, para el cierre de 2022 el valor de estos activos es 16% menor al observado en 2018, lo cual representa una caída de 363 mmdp.

Durante el presente sexenio las inversiones no han sido suficientes para incrementar la capacidad productiva de la empresa. Éstas han consistido, mayormente, en operaciones contables como revaluaciones efectuadas al equipo e infraestructura en las redes de transmisión^[6], lo cual no implica necesariamente un incremento en la productividad de la energética y/o mejora en el equipo productivo. Es más: a pesar de que durante 2019 y 2020 la inversión física aumentó, esto no se vio reflejado en un incremento de los activos de la energética: la depreciación y deterioro del equipo hace que en conjunto caiga el valor de la infraestructura. Peor aún, después de 2020 la inversión presupuestaria retrocedió, evaporando el aumento que se había dado al inicio del sexenio: la caída en los dos últimos años suma 1.02 billones de pesos, lo cual evapora el aumento de 758 mmdp que se observó entre 2018 y 2020.

Patrimonio

El desempeño de la CFE a lo largo de la última década se refleja en un deterioro de su patrimonio neto –el cual es resultado de la diferencia entre los activos y pasivos totales–, e indica un retroceso en el manejo de la empresa, su solvencia y capacidad de pago.

Entre 2013 y 2018, el patrimonio de la empresa se vio afectado, principalmente, por los cambios en el régimen de pensiones de la CFE. Como ya explicamos, en 2015 se reconoció un pasivo laboral sin que hubiera un aumento en los activos, lo cual hizo que cayera 73% el patrimonio neto de la empresa. Un año después, el patrimonio comenzó a recuperarse. Tan sólo entre 2015 y 2018 el patrimonio neto aumentó 350%, al pasar de 190 mmdp a 871 mmdp. Esta recuperación se dio como resultado del compromiso de Hacienda con la CFE, ante las medidas para reducir el pasivo laboral. Además de que la autoridad hacendaria asumió parte del pasivo laboral de la CFE, aportó 322.1 mmdp para capitalización directa de la empresa^[7], fortaleciendo su patrimonio.

Después de tres años seguidos de recuperación del patrimonio, el cual venía creciendo a una tasa promedio de 6.2% (principalmente porque los pasivos estaban controlados y los activos se veían fortalecidos por las políticas de inversión), comenzó la gestión del nuevo gobierno con una caída de 8.3% (72.5 mmdp). A partir de 2018, los pasivos totales de la empresa crecieron a una tasa mayor que los activos, debilitando el patrimonio de la empresa: entre 2019 y 2022, los activos crecieron a una tasa promedio de 5%, mientras que los pasivos lo hicieron a una tasa de 13%.

El hecho de que los pasivos crezcan a una tasa mayor que los activos se traduce en desahorro para la empresa. En 2021, el primer año en que la CFE cerró con números rojos, se dio un desahorro por 127 mmdp, monto que no se había visto desde 2015, cuando se reconoció el pasivo pensionario. En nuestro Erario Anual de 2021 analizamos cómo el abandono fiscal de la CFE llevó a la empresa a tener su peor resultado financiero desde 1990, desde que hay datos disponibles.

El desahorro total acumulado entre 2020 y 2022 suma 254 mmdp, que es 54% mayor al desahorro generado durante el sexenio de EPN en sus primeros tres años de gestión. Esto da como resultado que para el cierre de 2022 el patrimonio neto se ubicara en su peor nivel desde 2015: 682 mmdp, lo cual representa una caída real de 21.6% (188 mmdp) respecto al cierre del sexenio anterior.

Esto además implica que la CFE ahora es menos solvente que en el sexenio anterior. La razón de solvencia^[8] durante el gobierno de EPN fue en promedio de 0.63, lo que implica que de cada peso de activo se contaba con obligaciones por 63 centavos, mientras que con AMLO esta razón subió a 0.71: por cada peso de activo ahora se cuenta con obligaciones por 0.71 centavos.

Pemex: un barco a la deriva

Activos

El desempeño de Pemex durante el sexenio de EPN estuvo marcado por una débil acumulación de los activos, sin poder mantener una racha de crecimiento. En promedio, los activos totales de la empresa gravitaron sobre los 2,800 mmdp, exceptuando 2016, año en que se observó un crecimiento real de 15% (611 mmdp) en su infraestructura, lo cual se reflejó en el aumento esporádico de los activos. Sin embargo, para el final del sexenio el tamaño de la empresa, medido por el valor de los activos, únicamente creció 4.6% (108 mmdp) entre 2013 y 2018.

El estancamiento en los activos de la empresa se debe a dos motivos: 1. las inversiones no fueron suficientes para mantener un ritmo de constante acumulación en sus activos productivos (en promedio, durante este periodo, no hubo crecimiento en los bienes inmuebles e infraestructura), y 2. el ritmo constante en la depreciación y deterioro de los activos físicos de la empresa: entre 2013 y 2018, la depreciación de activos avanzó a un ritmo promedio de 4% anual.

Si con EPN la tendencia era de estancamiento en el crecimiento de la empresa, con AMLO esta tendencia se agravó, hasta verificarse como un achicamiento de su tamaño: según la Cuenta Pública de la petrolera, al cierre de 2022 los activos totales de la empresa fueron 10.5% (281.5 mmdp) menores a lo observado al cierre de 2018. Esto implica que han caído a un ritmo promedio de 2.7% anual.

Esta caída se explica, de nuevo, con el hecho de que las inversiones no han sido suficientes para poder contrarrestar el efecto que tiene la depreciación de los activos sobre el valor del capital de la empresa: en los últimos cuatro años el valor de los bienes inmuebles, infraestructura y construcciones en proceso ha crecido a un ritmo promedio anual de 1.2% (213 mmdp), mientras que la depreciación y deterioro de bienes lo ha hecho a un ritmo de 4.8% (513 mmdp). Como vemos, el problema de depreciación de activos se ha agravado, al tiempo que no se ha presentado un paquete de inversión focalizado que permita incrementar la acumulación de activos de la empresa.

Pasivos

En materia de endeudamiento, el sexenio de EPN puede enmarcarse en un crecimiento exponencial de los pasivos. Entre 2013-2018, la deuda financiera más otros pasivos de la petrolera crecieron a un ritmo promedio anual de 13.8%. Tan sólo al cierre de 2018, éstos crecieron 91% (2,175 mmdp) frente a 2013. El aumento se dio tanto en la deuda financiera como en otros pasivos que incluyen la carga de las provisiones pensionarias de la empresa.

Entre 2013 y 2018, la deuda financiera creció a un ritmo promedio anual de 15.8%, impulsada por la acumulación de la deuda externa, la cual creció a un ritmo de 17.8%. Para el cierre del sexenio, la deuda externa de la petrolera aumentó 127% en términos reales (1,307 mmdp) respecto a 2013.

El aumento de la deuda externa responde, por una parte, a la depreciación del tipo de cambio que se dio durante el sexenio de EPN. Desde el inicio de ese periodo el 80% de la deuda se encontraba denominada en monedas extranjeras (según los estados financieros de la entidad, el tipo de cambio utilizado para realizar sus transacciones en 2013 fue de 12.77 pesos por dólar). Para el cierre de 2018, éste se encontraba en 19.24 pesos, lo que representa una depreciación de 50.7% de nuestra moneda.

El otro factor determinante en la acumulación de deuda externa de Pemex fue el deterioro de su déficit financiero, que entre 2013-2014 se salió de control, al crecer 258% (144 mmdp). Para 2015 continuaba creciendo a una tasa de 7% anual (14.9 mmdp). Con el fin de frenar el aumento del endeudamiento, Hacienda duplicó las transferencias que hace a la entidad a través del presupuesto: en 2016 estas transferencias crecieron 161% (141 mmdp) en términos reales, ascendiendo a 229 mmdp.

La disminución de la deuda financiera y de los pasivos de Pemex le ha salido muy cara al erario público, sin que se verifiquen resultados claros en la disminución de su deuda total. Si bien del cierre de 2018 a de 2022 la deuda financiera y los pasivos de la petrolera disminuyeron 5.9% (270 mmdp), en total se han aportado 772 mmdp en transferencias durante los últimos cuatro años. A continuación te contamos cuáles han sido los factores que explican este barril sin fondo.

El limitado efecto que se ha observado en la disminución de la deuda total y pasivos de la petrolera se debe a que hay más de un componente que mete presión. En primer lugar están las pensiones: al cierre de 2019, el pasivo pensionario de largo plazo se incrementó 29.4% (410 mmdp), lo que contrarrestó el efecto de las transferencias y aumentó los pasivos totales de la petrolera. Debido a esto, en 2019 las obligaciones financieras de la empresa crecieron 6.1% (281 mmdp), frente al año anterior.

En segundo lugar, la crisis internacional obligó a Pemex a abrir la llave del endeudamiento: para finales de 2020, la empresa volvió a caer en un déficit financiero por 133 mmdp, provocado por el derrumbe del precio del crudo, la depreciación del peso y la caída en la demanda mundial de petróleo, lo cual no se resarció mediante transferencias por parte del Gobierno federal. El efecto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19 llevó a las obligaciones financieras de la paraestatal a un máximo de 5.2 mmdp, lo cual no se había observado en la última década.

Como resultado de los constantes déficits de la empresa, así como del manejo incierto de la política energética del país, dos agencias calificadoras degradaron la calificación de la nota crediticia de Pemex. Esto provoca que en el mercado financiero sea más costoso e incluso inviable conseguir financiamiento, debido a que aumenta el riesgo de incumplimiento por parte de la empresa. En respuesta,para ayudarla a no tener problemas de pago de deuda durante 2020 y ofrecerle un respiro de liquidez, Hacienda decidió realizar una operación de canje de bonos.

En efecto, la SHCP otorgó a Pemex bonos para realizar una operación de reporto^[9], y de esa forma conseguir el financiamiento para pagar sus obligaciones. Esto funcionó así: Hacienda otorgó a Pemex Bonos Gubernamentales de Largo Plazo; tras tenerlos acudió al mercado financiero para monetizarlos, es decir, intercambiarlos por efectivo. Según la Cuenta Pública, Pemex obtuvo en efectivo 95 mmdp, los cuales debe pagar en tres años (es decir, este año) a una tasa de 8.5%. Con estos recursos Pemex logró cumplir con sus obligaciones, pero en sus pasivos se registró la deuda por 96 mmdp de la monetización de los bonos, lo cual formó parte del 40% del incremento que se observó en el pasivo total de la empresa en 2020.

A partir de este año, se observa una menor presión en las obligaciones financieras de la petrolera. Al cierre de 2022, la deuda financiera, más otros pasivos de la entidad, disminuyeron 17.4% (908 mmdp). Esto se debe, de nuevo, a las transferencias de Hacienda, que para 2021 aumentaron 555% (308 mmdp) en términos reales, lo que ayudó a que se volviera a dar un superávit financiero por 74 mmdp, cerrando la llave del endeudamiento.Con esta ayuda, la deuda financiera cayó 5% (126 mmdp) con respecto a 2020. No obstante, a pesar de todos los apoyos otorgados a la paraestatal, su patrimonio sigue en declive.

Patrimonio

Pemex lleva casi una década con un patrimonio negativo. Prácticamente desde 2013 las pérdidas y deudas se han comido el valor de la empresa. En la última década sus pasivos totales han sido mayores que los activos, lo que ha generado un patrimonio neto negativo (es decir, las deudas son mayores que los recursos con los que cuenta la empresa). Esta tendencia se observó desde el inicio del sexenio de EPN, a partir del cual se encadenaron dos años consecutivos con un patrimonio deficitario. Y es que las deudas de la empresa comenzaron a crecer sin que se reflejarán en un aumento en los activos o recursos propios de la empresa: tan sólo entre 2013-2015, el pasivo total de la empresa creció a un ritmo promedio anual de 37.9%, mientras que los activos totales lo hicieron a un ritmo de 0.4%.

Durante el sexenio de Peña el único año en que el patrimonio neto resultó ser positivo (esto es, que los recursos propios de la empresa fueran mayores que sus pasivos) fue 2016. Sin embargo, esto no fue necesariamente resultadode un buen desempeño de la empresa, sino más bien de las cuantiosas aportaciones que realizó el Gobierno a su patrimonio. La primera aportación directa fue por 26.5 mmdp. La segunda fue por 135 mmdp directo al patrimonio de Pemex, como resultado de la asunción por parte de Hacienda de 184.2 mmdp del pago de pensiones y planes de jubilación de la paraestatal^[10]. Esto ayudó a que las operaciones de Pemex resultaron en un ahorro por 108 mmdp, que a su vez provocó que su patrimonio neto se colocara en números verdes.

Sin embargo, a partir de 2016 las deudas volvieron a comerse los activos de la empresa, para encadenar cinco años consecutivos con déficit en el patrimonio neto. En los dos últimos años de la administración de Peña Nieto, los activos de la empresa cayeron a un ritmo promedio anual de 10.5%, mientras que los pasivos lo hicieron a un ritmo de 5.5%. O sea, que si bien las deudas estaban disminuyendo, los recursos de la empresa caían de manera más acelerada. Al cierre de 2018 los pasivos eran 544 mmdp menores en comparación con el cierre de 2016, pero los activos eran 668 mmdp inferiores en la misma comparación.

Si con Peña Nieto los pasivos crecieron más rápido que los activos de la empresa, con AMLO se ha invertido el problema: tanto los activos como los pasivos están cayendo, pero los primeros caen más rápido que los segundos. En otras palabras, la empresa pierde valor más rápido que sus deudas. El resultado: sigue perdiendo patrimonio.

Comparando los datos al cierre de 2022 con los del cierre de 2018, los activos totales de la empresa disminuyeron a un ritmo promedio anual de 2.7%, mientras que los pasivos totales lo hicieron a un ritmo de 1.5%. Para el final del periodo, los activos de la petrolera fueron 10.5% (282 mmdp) menores, y los pasivos lo fueron por 5.9% (271 mmdp). Lo que ha logrado el esfuerzo en los últimos dos años por disminuir los pasivos de Pemex es empequeñecer la empresa, con respecto a sus obligaciones financieras. El resultado: en cuatro años de gobierno de AMLO el patrimonio neto ha sido deficitario, generando un desahorro por 1.2 billones de pesos al cierre de 2022.

Además, estas obligaciones financieras se han hecho más pesadas: durante el sexenio de Peña Nieto la razón de solvencia fue en promedio de 1.5, lo que implica que de cada peso de activo de la empresa se tenía una deuda de un peso con 50 centavos. Con AMLO esta relación subió a dos; es decir, por cada peso de activo se cuenta con una deuda de dos pesos; deteriorándose la solvencia de la empresa.

Conclusión

En el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se planteó como objetivo el rescate del sector energético. Esto implicó el ‘levantamiento’ de Pemex y CFE para que operaran como palancas del desarrollo del país, a través de modernizaciones en sus infraestructuras que las convertirían en empresas más productivas. Sin embargo, para el cierre de 2022 los datos muestran una historia totalmente diferente. Por un lado, la CFE es una empresa más endeudada y con inversiones que no son suficientes para mantener un ritmo de acumulación en sus activos. Por ello, estamos muy lejos de contar con una energética moderna y eficiente que pueda ofrecer tarifas más bajas para la población. Sin la acumulación de infraestructura y equipo, difícilmente se podrá lograr dotar de electricidad a las pequeñas comunidades aisladas que aún no cuentan con este servicio básico. Más aun, y como lo ha documentado la ASF, parte de las inversiones han sido sólo movimientos contables, y no compra o creación de infraestructura eléctrica.

Por otro lado, todo apunta a que el actual gobierno dejará una empresa petrolera más chica y endeudada. Debido a que los esfuerzos por reducir los pasivos de la empresa también han implicado un empequeñecimiento de la misma, aun con la compra de la refinería Deer Park Pemex no da señales de una verdadera acumulación de infraestructura y equipo, mientras que las obligaciones financieras se hacen cada vez más pesadas. Lo peor es que se han duplicado las ayudas que recibe de parte del gobierno… Éstas representan un costo de oportunidad en el presupuesto, pues son recursos que bien podrían destinarse a rubros esenciales como la salud, la educación o la seguridad pública.

Nuestras recomendaciones:

Realizar y publicar estudios de factibilidad de las nuevas inversiones de estas empresas, que ayuden orientar de manera objetiva los recursos hacia proyectos productivos que permitan incrementar su patrimonio.
Realizar una reforma integral al sistema de pensiones de las empresas productivas del Estado. El objetivo: disminuir la presión ejercida por uno de los principales problemas en la estructura de pasivos de estos entes públicos.
Analizar la factibilidad de orientar el portafolio de pasivos de Pemex hacia el mercado interno, con miras a disminuir la exposición de sus obligaciones a la volatilidad del tipo de cambio.
Condicionar las transferencias financieras a Pemex para que, más que un apoyo, sirvan como un incentivo para el logro de objetivos trimestrales, lo cual, además, podría ayudar a mejorar la perspectiva crediticia de la entidad. Para ello, se tendría que dar seguimiento puntual y público de los ingresos, gasto y endeudamiento de proyectos claves de la estatal.
Realizar y publicar una revisión de todos los proyectos de inversión de las entidades, con el objetivo de encontrar áreas de oportunidad que permitan mantener un ritmo de acumulación en los activos de las empresas.

^[1] Senado, 2015. Boletín informativo. http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/22127-cfe-registra-pasivo-laboral-de-564-millones-52-mil-593-pesos-informa-la-asf.html?month=7&year=2015

^[2] Cifra a precios de 2023.

^[3] Según la CFE, las renegociaciones implicaron tarifas fijas en los contratos, eliminación de riesgos financieros y acuerdos equilibrados sobre casos fortuitos.

^[4] SHCP, 2013. Cuenta Pública https://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2013/doc/t1/RGE.211.05.02.vd.pdf

^[5] Las perspectivas de crecimiento pasaron de 3.5% a 1.8%, se estimó una reducción de 20 mbd para la producción de petróleo, así como una caída en el precio del crudo al pasar de 98 dpb a 86 dpb.

^[6] ASF, 2021.Desempeño Integral de la Comisión Federal de Electricidad https://informe.asf.gob.mx/Documentos/Auditorias/2021_0047_a.pdf

^[7] CFE, 2016. Reporte financiero anual. https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Informe%20Anual%20Documentos/Informe%20Anual%202016%20CFE.pdf?csf=1&e=eUcCiv

^[8] La razón de solvencia puede ser interpretada como la inversa de la razón de endeudamiento, es decir: pasivos totales/activos totales, por lo cual una razón de endeudamiento más alta implica menor solvencia.

^[9] Una operación de reporto es una transacción financiera en la cual una empresa que posee acciones o bonos los presta a cambio de efectivo, con el compromiso de re-comprarlos a un plazo establecido al precio original más una prima de riesgo o interés.

^[10] Pemex, 2016. Estados Financieros Dictaminados. https://www.pemex.com/ri/finanzas/Resultados%20anuales/161231_EstFin_e.pdf

Conade: la cuantificación del abandono a los atletas

Escrito por México Evalúa en junio 23, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

El abandono a los atletas de alto rendimiento por parte de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) es innegable: el presupuesto del organismo ha sido recortado en más de la mitad frente al sexenio pasado. Sin embargo, los más afectados no han sido un puñado de deportistas de élite, sino miles de niños y jóvenes que se inician en el deporte.

Las becas otorgadas por la Conade a deportistas de alto rendimiento se han reducido en más de 40%, y la atención a prospectos deportivos sigue por debajo de lo logrado en el sexenio pasado. Asimismo, la atención al público en general (por lo que toca, por ejemplo, a la promoción de la cultura del deporte) y la construcción de obras de infraestructura por parte de la Conade se han deteriorado. La debacle tiene una muy clara explicación fiscal. Veamos.

Durante el sexenio de Peña Nieto, la Conade ejerció 4.8 mil millones de pesos (mmdp) en promedio cada año, pero en el actual el gasto de la Comisión ha promediado 2.3 mmdp, 51% (2.4 mmdp) menos. Y no: la pandemia y la crisis económica no justifican el abandono. En 2022, con la emergencia sanitaria ya superada, el gasto de la Conade fue de sólo 1.9 mmdp, 59% (2.8 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado, y el peor monto registrado en 15 años. La Conade y el deporte no son prioridad en este sexenio.

En realidad, el desplome del gasto enfocado al deporte comenzó a gestarse antes de 2018. Como parte de las medidas de austeridad del Gobierno de Peña Nieto, en 2016 se eliminó el programa del Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento. Este programa había ejercido recursos por 1.4 mmdp cada año entre 2010 y 2015. La responsabilidad de apoyar a atletas de alto rendimiento pasó al Programa de Cultura Física y Deporte (PCFD), sin recibir más recursos.

El Gobierno actual no sólo no ha hecho nada por revertir la caída presupuestal de este programa, sino que la ha profundizado. Si en 2018 el PCFD ejerció 1.5 mmdp, el peor monto del sexenio pasado, para el cierre de 2022 ejecutó todavía menos: 1.2 mmdp, un recorte de 19% (295 mdp) frente a 2018. Lo anterior afecta a deportistas mexicanos de élite y a la población en general.

El objetivo del PCFD no sólo es asegurar los salarios de entrenadores, asistencia médica deportiva y becas para atletas de alto rendimiento, sino que también tiene a cargo actividades que benefician a deportistas potenciales, como la construcción de infraestructura, compra de equipamiento y promoción de eventos nacionales. De hecho, en 2022 el programa de Cultura Física y Deporte dedicó el 32% (417 mdp) de sus recursos a estímulos y becas de deportistas, y el 68% (851 mdp) a subsidios para la prestación de servicios públicos y transferencias a entidades federativas, como los Institutos Estatales del Deporte.

Para 2023 la tendencia no parece que vaya a cambiar. El presupuesto de la Conade es de sólo 2.3 mmdp (a precios de 2022), 53% (2.7 mmdp) inferior frente al promedio del sexenio pasado. Respecto de 2018, el presupuesto de la Comisión es 8.2% o 214 mdp inferior. Difícilmente mejorarán los apoyos a atletas de alto rendimiento y las condiciones para la práctica del deporte de la gente común.

Además, queda por ver si se cumple el presupuesto de este años. De 2020 a 2022 la Conade ha sufrido recortes a su gasto aprobado por 18% o 501 mdp cada año. El mayor recorte fue en 2020, durante la pandemia: 22% (708 mdp) de su gasto aprobado. Pero incluso en 2022, el organismo sufrió una reducción de 18% (424 mdp) en su presupuesto.

Hay que señalar que en el sexenio pasado la Conade nunca sufrió recortes superiores al 10% de su presupuesto aprobado, pero en los últimos tres años de este sexenio ha enfrentado reducciones mayores a dicha cifra. En otras palabras, durante el Gobierno actual la Conade cuenta con menos recursos y se le castiga con recortes más profundos.

Castigo a federaciones deportivas

Además de recortar el gasto en apoyos directos a deportistas y el gasto corriente para la promoción del deporte amateur, la Conade también ha reducido los apoyos directos a asociaciones deportivas. La mayoría de las federaciones han recibido menos apoyo en comparación con el sexenio pasado, aunque hay algunas cuantas que han sido particularmente favorecidas por el actual Gobierno.

De 2015 a 2018 (cifras disponibles para el sexenio pasado) se otorgaron en promedio 468 mdp a organizaciones deportivas, pero en lo que va del actual sexenio se promedia sólo 361 mdp otorgados anualmente, un recorte de 23% (108 mdp). El mayor recorte se dio a inicios del sexenio, cuando sólo se otorgaron 221 mdp, una caída de más del 50% frente al último año de Peña Nieto, la cual formó parte de una reducción generalizada de todos los donativos y subsidios (una estrategia de debilitamiento de los organismos de sociedad civil, como lo hemos expuesto anteriormente).

Para 2020 el financiamiento a asociaciones deportivas se desplomó aún más: hacia los 148 mdp, en el contexto de la pandemia. En 2021 hubo un súbito incremento, con 613 mdp, pero en 2022 los subsidios cayeron a 461 mdp, por debajo del promedio del sexenio pasado.

Además de la disminución de los recursos otorgados, el número de organizaciones apoyadas también se ha reducido. Durante el sexenio pasado se otorgaron subsidios a 48 organizaciones en promedio cada año, mientras que en el Gobierno actual se han financiado 31 en promedio. En 2019 se tocó el punto más bajo, con sólo 19 organizaciones apoyadas, y para 2022 sólo hubo 30 instituciones que recibieron recursos de la Conade.

Otra forma de verlo es que 52 organizaciones de las 82 que entre 2015 y 2018 recibieron recursos de la Conade han recibido menos (o han dejado de ser financiadas) en el periodo 2019-2022.

El más afectado en términos absolutos ha sido el Comité Olímpico Mexicano, que recibió en promedio 94 mdp cada año en el sexenio pasado, pero que en el actual ha recibido sólo 9.4 en promedio, 90% (85 mdp) menos. Le sigue la Federación Mexicana de Natación, con una reducción de 88% en su fondeo (17 mdp) en la misma comparativa. No sorprende que los atletas olímpicos y en especial el equipo femenil de nado sincronizado sean los que han enfrentado más dificultades a la hora de participar en torneos internacionales.

Otras organizaciones castigadas fueron la Asociación Deportiva Mexicana de Basquetbol, con un recorte de 100% en su fondeo anual, cuando en el sexenio pasado recibió 15 mdp en promedio, y la Federación Mexicana de Beisbol, con un recorte del 100% (12.5 mdp) en los subsidios que recibía de la Conade (situación irónica, ya que al beisbol se le considera deporte prioritario en el actual Gobierno).

Otras federaciones deportivas que no han recibido ningún subsidio por parte de la Conade en este sexenio son la Federación de Mexicana de Tenis, Jiu Jitsu Brasileño, Esgrima, Deporte Sobre Silla de Ruedas, Pelota Vasca, Boliche, Atletismo, Automovilismo deportivo, Karate, Kendo, Hockey, Hockey sobre Hielo, Frontón, Luchas, Actividades Subacuáticas, Pentatlón Moderno y Futbol Rápido.

Por otro lado, como ya hemos adelantado, hay organizaciones que han sido beneficiadas con más recursos en el actual sexenio. La primera es la Federación Mexicana de Softbol, que en tiempos de Peña Nieto recibía 1.5 mdp por año, pero que en este periodo ha recibido 27.1 mdp anuales. El softbol es un deporte parecido al beisbol, al que el presidente López Obrador es aficionado. Que este deporte sea el más beneficiado, mientras el beisbol está en el olvido, no deja de ser una extraña curiosidad.

La segunda asociación más favorecida es el Comité Paralímpico, que antes recibía 2.1 mdp en promedio y ahora recibe 23.5 mdp, a la que sigue la Federación Mexicana de Voleibol, que en el Gobierno pasado recibió 14.8 mdp en promedio y en lo que va del sexenio ha recibido 35.3 mdp. Asimismo, hay federaciones que en el sexenio pasado no recibían apoyo, pero que en el actual Gobierno sí lo han recibido: Kick Boxing, Surfing, Medicina del Deporte, Motonáuticas, Dominó, Aíkido, Motociclismo, Rodeo, Pole Sports y Limalama.

Por supuesto que es positivo que ciertas disciplinas hayan comenzado a tener fondeo o que hayan recibido aumentos; lo negativo es que sean más las federaciones que sufrieron recortes o que simplemente se les canceló el apoyo de la Conade. Es necesario que esta institución reporte a detalle las razones para reducir o incrementar los recursos para las distintas asociaciones deportivas.

Default en indicadores de atención

La caída de los recursos dedicados al deporte en México se ha traducido en un retroceso en la atención de atletas preseleccionados, así como en el debilitamiento de la capacidad de detección de talentos deportivos.

En el sexenio pasado la Conade otorgó en promedio, cada año, 2,299 becas económicas^[1] a talentos deportivos y seleccionados nacionales, pero en el sexenio actual, promedian sólo 1,269 cada año, un recorte de 45%. En 2022, superada la pandemia, el número de becas ascendió a 1,250, 46% por debajo del promedio de la administración pasada. No hay duda: los deportistas de élite han sido desamparados.

Las becas económicas de la Conade se otorgan a deportistas que participan en competencias que abarcan desde las Olimpiadas Nacionales, Campeonatos Mundiales Juveniles, Abiertos Nacionales, Grand Prix de Mayores, Campeonatos Panamericanos, Juegos Centroamericanos, Campeonatos Mundiales hasta los Juegos Olímpicos. La falta de apoyo a deportistas, como quedó en evidencia con el escándalo reciente del equipo femenil de nado sincronizado, es una situación generalizada. Queda por ver si el apoyo mejora en 2023, pues a finales de octubre de este año se celebran los Juegos Panamericanos en Santiago de Chile.

Por su parte, en el actual sexenio se han otorgado 355 becas anuales en promedio a deportistas con discapacidad, 16% menos que las 422 alcanzadas en la administración anterior. A este tipo de apoyo se le conoce como ‘becas para el deporte adaptado’ y van enfocadas a talentos deportivos que participan en Juegos Paralímpicos o la Paralimpiada Nacional. Aunque la caída es menor para ellos, los atletas paralímpicos tampoco se han salvado.

En la detección y atención de talentos deportivos^[2] también ha habido un claro deterioro en comparación con el Gobierno pasado. La Conade tiene la misión de identificar atletas con un elevado nivel en capacidades físicas, técnicas, psicológicas de su deporte, para grupos de edad de 11 a 16 años. Durante el sexenio pasado, estas detecciones se realizaban a través de las Academias Deportivas de la Conade, y mediante el Sistema Nacional de Cultura Física y Deporte (SINADE), a través de cuerpos de visores y formadores deportivos especializados.

En 2019, el primer año de gobierno, los talentos deportivos atendidos fueron sólo 2,477, un recorte de 22% frente a los 3,182 atendidos en 2018. Para 2021, las cifras más recientes disponibles, la atención llegó a 7,692, superior al último año de Peña Nieto, pero inferior a lo conseguido entre 2008 y 2013. En el caso de prospectos con discapacidades, en 2021 la atención llegó a 1,200, inferior al promedio de 1,266 del sexenio pasado.

Una de las causas del debilitamiento de la detección de talentos es que en 2019 se eliminaron las Academias Deportivas Nacionales^[3]. La justificación de Ana Guevara, titular de la Conade, fue que las federaciones deportivas debían ser las responsables de las detecciones de talentos deportivos. Sin embargo, como hemos visto, el apoyo a las federaciones también se ha deteriorado.

Por lo que toca a la atención al público en general por parte de la Conade, se cuenta con datos del Coneval actualizados hasta 2021, que pueden estar todavía condicionados por la dinámica de la pandemia. El indicador principal del programa de Cultura Física y Deporte apunta a que 433 mil niñas y niños de seis años fueron beneficiados a través de las estrategias de Cultura Física y Deporte en 2021, muy por debajo de los 3.6 millones logrados en 2018. Asimismo, inscrito en el Programa de Atención al Deporte, el indicador de deportistas beneficiados por servicios en instalaciones de la Conade llegó a sólo 1,747 personas en 2021, frente a las más de 31 mil atendidas en 2018. Queda por ver si hay una mejora cuando salgan los datos de 2022.

Sin embargo, hay otro indicador actualizado que refleja el bajo impacto de la Conade: durante el actual sexenio sólo se ha realizado una obra de infraestructura para fomentar la práctica del deporte (la meta es de 145 hacia el cierre del sexenio^[4]). Como comparación, en el sexenio pasado la Conade construyó 38 obras de infraestructura deportiva^[5].

De hecho, el informe de Avance y Resultados 2022 de la Conade asegura que en ese año se recibió un total de 278 solicitudes en materia de infraestructura y/o equipamiento deportivo, equivalentes a 415 obras: 230 construcciones, 179 rehabilitaciones y seis equipamientos deportivos. De éstas, se determinó que 13 proyectos eran susceptibles de apoyo; sin embargo, a causa de los recortes presupuestales los recursos se redirigieron hacia otras líneas de acción. El abandono fiscal tiene impactos tangibles.

En resumen, la reducción del presupuesto se ha traducido en menos apoyo a los atletas seleccionados y una menor detección de talentos deportivos. La consecuencia no es sólo que los deportistas mexicanos tendrán más dificultades para competir en eventos nacionales e internacionales, sino también la pérdida una herramienta para fortalecer la sana convivencia y la promoción de la salud a través del deporte.

Recomendaciones en gasto deportivo

Es necesario que el gasto funcional en deporte sea calculado de acuerdo con el crecimiento poblacional, para evitar que haya reducciones discrecionales en el presupuesto de los entes enfocados a garantizar este derecho. Otra opción sería blindar el presupuesto de la Conade para que siempre reciba por lo menos la misma cantidad en términos reales que el periodo inmediato anterior. Esto ayudaría a asegurar y mantener el apoyo a los atletas y al público en general.
Se deben evitar los recortes al gasto aprobado en la función deportiva. Si bien es necesario que el Gobierno tenga margen de maniobra en la ejecución presupuestal de los distintos programas enfocados al deporte, el monto total aprobado para esta función se debe de respetar. Es decir, si hay recortes en programas enfocados al deporte, los recursos se deben reasignar a otros programas de deporte.
Se debe blindar la construcción de infraestructura deportiva. En caso de suscitarse una modificación al gasto de la Conade, se debe establecer que antes de recortar proyectos de inversión, se reduzca el gasto corriente. El desarrollo de espacios deportivos es la principal herramienta para la promoción del deporte en la población general.
Debe haber mayor transparencia en los subsidios que se otorgan a las organizaciones deportivas. Es recomendable la difusión de un reporte anual que especifique el número de organizaciones que solicitaron fondeo de la Conade, en el que se expliquen las razones por las cuales se otorgó o no el recurso solicitado. El objetivo es evitar la discrecionalidad en la asignación de recursos entre las distintas organizaciones.

^[1] Conade 2016. https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/becas-y-reconocimientos?state=published

^[2] Conade 2016: https://www.gob.mx/conade/acciones-y-programas/reservas-y-talentos-deportivos?state=published

^[3] TUDN 2019. Ana Guevara cancela Academias de Conade, proyecto insignia de su antecesor https://www.tudn.com/mas-deportes/ana-guevara-cancela-academias-de-conade-proyecto-insignia-de-su-antecesor

^[4] Conade. Avance y Resultados 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/828617/Avance_y_Resultados_2022_CONADE_.pdf

^[5] Conade. Informe y Avance de Resultados 2018. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/441319/Informe_de_Avance_y_Resultados_2018_FINAL_CORREGIDO_PUBLICACION.pdf

El peor momento para cancelar las NOM en salud

Escrito por México Evalúa en junio 19, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

Por Jorge Cano (@Jorge_eCano), Carlos Vázquez y Mariana Campos (@mariana_c_v)

La propuesta de cancelación de diversas Normas Oficiales Mexicanas (NOM) para el tratamiento de enfermedades, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 1 de junio, llega en un pésimo momento: las métricas de atención, calidad y acceso a la salud se han deteriorado tanto en los últimos años, que la eliminación de dichos lineamientos de calidad terminaría pulverizando la capacidad de garantizar este derecho humano.

A nivel de atención, el total de consultas médicas otorgadas por los sistemas públicos de salud llegó en 2022 a 238 millones, 23% (93 millones) menos que su máximo de 2014. Las consultas para las personas sin seguridad social han sido las más afectadas. Lo anterior ha agravado las carencias de acceso a los servicios de salud y, posiblemente, ha impactado ya en la mortalidad provocada por algunas enfermedades, como el cáncer de mama.

Los indicadores de percepción de calidad también se han deteriorado. Por ejemplo, entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios del IMSS^[1] que reportaron haber recibido todos los medicamentos recetados pasó de 95% a 79%, una disminución de 14.6%. Asimismo, se ha identificado un deterioro en el trato recibido en las unidades médicas del IMSS, en los tres niveles de atención.

Otra muestra de la creciente insatisfacción de los usuarios del sistema público de salud es que los juicios y procedimientos de responsabilidad patrimonial en contra del IMSS, con los que se reclaman supuestas irregularidades en la prestación de servicios médicos, han crecido en más de 150% frente a 2018, y el número de amparos ha aumentado en 536%. Una situación similar se reporta en el ISSSTE. Digámoslo de una vez: la desaparición de las NOM bien podría acabar debilitando las exigencias por parte de los pacientes de que el Gobierno provea salud pública de calidad.

A pesar de que los pacientes médicos están más insatisfechos, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed) ha disminuido en más de 50% el número de conciliaciones entre pacientes e instituciones de salud. Una posible explicación es que tal comisión ha enfrentado graves recortes presupuestales durante el sexenio. La desaparición de las NOM vendría a incrementar todavía más la vulnerabilidad de los pacientes.

Finalmente, la potencial eliminación de las NOM limitaría los mecanismos de defensa ante irregularidades en la atención, y colocaría a México dentro de una minoría de países que no cuentan con directrices para el tratamiento de enfermedades.

Te contamos el entorno adverso a mitad del cual llega la condena de las NOM

Normas oficiales: lo normal en países desarrollados

El pasado 1 de junio de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Suplemento del Programa Nacional de Infraestructura de la Calidad 2023, mediante el cual el Comité de Normalización de la Secretaría de Salud propuso cancelar diversas NOM, como aquéllas para la atención del cáncer de mama, cáncer cervicouterino y la diabetes. ¿Qué clase de retroceso implica esto?

Según la OMS^[2], las guías o protocolos nacionales para la prevención, control y tratamiento de enfermedades ayudan a otorgar servicios basados en evidencia científica, en concordancia con las mejores prácticas internacionales, además de asegurar que los tratamientos sean seguros y efectivos. Asimismo, permiten evaluar de forma continua las estrategias de atención de enfermedades e implementar aquéllas que sean más benéficas para la población.

El Observatorio Global de la Salud^[3], de la propia OMS, informa que únicamente el 25% de los países miembros de esta organización no cuenta con programas o guías para el tratamiento de algún tipo de cáncer. Específicamente para el tratamiento de cáncer cervicouterino, en 2021 sólo el 30% de 194 países no contaba con directrices nacionales^[4]. Gran parte de estos países están en África subsahariana o tienen rezagos sociales o económicos muy grandes, con tasas de mortalidad-incidencia por arriba de 60%.

Otro de los padecimientos cuyo tratamiento se instrumentaliza con directrices nacionales es la diabetes. Según datos de la OMS a 2021, únicamente 49 países (26%) pertenecientes no cuentan con guías para el manejo de esta enfermedad, de los cuales nueve países forman parte del África subsahariana^[5].

Más ejemplos: para las enfermedades cardiovasculares es igualmente recomendable contar con guías o protocolos nacionales. A 2021, el 82% de países de la OMS contaba con protocolos para el tratamiento de estos padecimientos. El 12% restante correspondía a países con altos rezagos, como Angola, Nigeria, Pakistán o Yemen, por mencionar algunos.

Deterioro de la atención médica

En México Evalúa, a través de los Números de Erario, hemos dado seguimiento al retroceso en la gobernanza del gasto en salud en los últimos años, que se ha traducido en un deterioro en los indicadores de atención, acceso e incluso mortalidad.

A nivel de atención, el total de consultas médicas otorgadas por los sistemas públicos de salud llegó en 2022 a 238 millones, 23% (93 millones) menos que su máximo de 2014. Las consultas para las personas sin seguridad social han sido las más afectadas: en 2022 fueron de 87.2 millones, 44% (70 millones) menos en comparación con 2014, mientras que aquéllas dedicadas a las personas con seguridad social cayeron 13% (23 millones) frente a 2014, para colocarse en 149 millones.

La caída en el número de consultas, entre otros factores, ha impactado en la falta de acceso a los servicios de salud –indicador de pobreza que considera si una persona cuenta con afiliación o derecho a recibir servicios médicos por parte de alguna institución–, el cual pasó de 16.2% (20.2 millones de personas) en 2018, a 28.2 % (35.7 millones de personas) en 2020, según el Coneval^[6]. Una señal más: la tasa de mortalidad por cáncer de mama pasó de 19.5 mujeres por cada 100 mil en 2018 a 21.3 mujeres por cada 100 mil en 2021, según el Cuarto Informe de Gobierno^[7].

Otra clara evidencia de la caída en la atención médica es la reducción en más de 90% en el gasto del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) para atender enfermedades como el cáncer de mama, cáncer cervicouterino o el cáncer infantil, respecto del sexenio pasado. Todo esto lo detallamos en nuestra investigación sobre el ocaso del Fonsabi.

Percepción de la atención, a la baja

El objetivo principal de las NOM es definir guías de procedimientos y prioridades para mejorar el trato, la calidad y el bienestar de los pacientes, métricas que se han ido deteriorando en el actual Gobierno, por lo que la eliminación de las normas no haría otra cosa que agravar la situación.

Por ejemplo, entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios del IMSS que reportaron haber recibido todos los medicamentos recetados pasó de 95% a 79%, lo cual representa una disminución de 14.6%. Esto es resultado de los recortes presupuestarios realizados al gasto en salud durante ese periodo (y que continúan) y, en concreto, al estancamiento del gasto en salud del IMSS y su gasto en medicamentos, como detallamos en nuestros Números de Erario Anual en Salud 2022.

El deterioro se refleja en los tres niveles de atención: en el caso del primer nivel, que comprende centros de salud, consultorios médicos, así como las unidades de medicina familiar, se observa una disminución de 15% en la población que dijo recibir todos los medicamentos recetados. Para la población que requiere medicamentos más especializados, como es el caso del segundo nivel de atención, también se observa una caída de 15% en los usuarios que obtuvieron todos los medicamentos requeridos.

También se observa un deterioro en el trato recibido por parte de los servidores públicos de salud. Entre 2018 y 2022, el porcentaje de usuarios que reportaron haber recibido un trato excelente pasó de 34% a 29% a nivel nacional. Para el caso del primer nivel, que agrupa en mayor medida a usuarios del IMSS, la proporción que percibió un trato excelente pasó de 35% a 29%. En el caso de usuarios de padecimientos más complejos, como los que se atienden en el segundo nivel, se presenta una caída de cuatro puntos porcentuales, al pasar de 30% a 26% la proporción de pacientes que aseguran haber recibido un trato excelente. Además, se duplicó el número de personas que reportaron haber recibido un mal trato: se pasó del 2% al 4% del total de usuarios.

El desabasto de medicamentos y el deterioro del trato recibido tienen consecuencias. Los usuarios del IMSS reportan estar menos satisfechos que al cierre del sexenio anterior. A nivel nacional, el porcentaje que reportó haberse sentido satisfecho con los servicios recibidos pasó de 20% a 17%, entre noviembre de 2018 y noviembre de 2022. Esta caída se reporta, principalmente, entre los derechohabientes del primer nivel. Únicamente para los servicios de tercer nivel se reporta un aumento en la satisfacción de los usuarios, al pasar de 25% a 31% entre 2018 y 2022.

La eliminación de las NOM desaparecería las directrices para garantizar las mejores prácticas médicas y agravaría la insatisfacción de los usuarios del sector salud. Es más: podría agravar el mal trato que reciben.

Juicios y amparos ante el IMSS y el ISSSTE

Las dos principales instituciones del sector salud: IMSS e ISSSTE, han enfrentado más demandas por atención médica deficiente durante el sexenio, lo que refuerza la idea de que la atención en salud se ha deteriorado y que los usuarios se han visto obligados a recurrir a los tribunales para exigir la garantía de sus derechos. Pues bien, la eliminación de las NOM reduciría las bases legales que definen los correctos procedimientos médicos, y podría evitar que las personas que buscan una reparación del daño por una mala praxis médica logren juicios favorables en el futuro.

Los juicios y procedimientos de responsabilidad patrimonial^[8] en contra del IMSS, con los que se reclaman supuestas irregularidades en la prestación de servicios médicos, llegaron a 1,914 al cierre de 2022, un incremento de 152% (1,153 casos) frente a 2018. En monto, en 2018 el importe de los casos ascendía a 7,646 millones de pesos (mdp), pero en 2022 llegó hasta 17,170 mdp, un aumento de 125% (9,524 mdp).

Asimismo, se han incrementado los juicios de amparo en contra del IMSS, que demandan omisiones en materia de salud. En 2022 se contabilizaron 10,013 juicios, un aumento de 536% (8,439 casos) frente a 2018. Según los informes del propio IMSS^[9], en estos casos se demandan asuntos de solicitudes de medicamentos, licitaciones, vacunas, entre otros. No existe un monto reclamado por estos amparos, ya que se reclaman omisiones y no el pago de indemnizaciones, según el IMSS.

El incremento de los juicios por irregularidades médicas y los amparos en contra del IMSS son una muestra del deterioro en los niveles de atención de la institución y, consecuentemente, de los mayores niveles de insatisfacción de los usuarios. Asimismo, estos procedimientos legales se contabilizan como un pasivo contingente para el IMSS, e implican un riesgo financiero para la institución.

En el caso del ISSSTE, el monto de los juicios pasó de 895 mdp en 2022 a 2,635 mdp en 2022, un incremento de 82% o 1,183 mdp, lo cual también puede indicar una mayor insatisfacción con los servicios proporcionados por la institución. Lamentablemente, la información del número de casos sólo está disponible a partir de 2019, por lo que no se puede hacer una comparación frente al sexenio pasado.

Debilitamiento de la Conamed

En los últimos años el presupuesto de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed) se ha reducido, lo que ha deteriorado su capacidad de cumplir con su función: resolver los conflictos suscitados entre las personas usuarias de los servicios médicos y los prestadores de dichos servicios.

El ejercicio presupuestal de la Conamed ha mostrado una tendencia descendente en los últimos 20 años. En el sexenio de Fox ejerció en promedio 219 mdp; con Calderón, 178 mdp; con Peña, 151 mdp, y en lo que va del actual sexenio el promedio es de 99 mdp, menos de la mitad de lo ejercido con Fox. De hecho, en 2022 el gasto de la Conamed fue de sólo 85 mdp, el menor monto desde 2003, que hay registro, y una reducción de 43% (63 mdp) frente a 2018.

Menores recursos significa una reducción en el número de conciliaciones y laudos que ha gestionado la Conamed, a pesar de que la demanda de los pacientes por los servicios de la institución ha aumentado.

En 2022 el acercamiento de pacientes médicos en busca de orientación llegó a 10 mil casos, 13% (1,169 casos) más frente al promedio del sexenio anterior, y la cifra más alta registrada en una década. Este tipo de servicios tienen la función de proporcionar información sobre los derechos y obligaciones de los usuarios médicos, y de resolver interrogantes que no necesariamente requieren la intervención de personal médico o jurídico especializado.

Por otro lado, el número de asesorías especializadas solicitadas por pacientes en 2022 fue de 4,436, un incremento del 24% (856) frente al promedio del sexenio pasado, y el monto más elevado desde 2013. En este procedimiento se resuelven dudas que requieren un análisis especializado sobre la presunta irregularidad en la atención médica. Esta etapa constituye un filtro respecto de la apertura de expedientes de quejas sin el sustento necesario.

Que más pacientes se acerquen para orientación y asesorías especializadas sirve como un indicador del mayor malestar de la población sobre la atención médica que reciben, tanto en el sector público como privado. Lamentablemente, la solución de controversias por parte de la Conamed no ha ido a la par de la mayor demanda de servicios.

En 2022 el número de quejas –es decir, los actos formales de una insatisfacción por servicios médicos recibidos– fue de sólo 1,032, 44% (806) menos frente al sexenio pasado. De dichas quejas, en 2022 sólo 320 resultaron en una conciliación entre las partes, 52% (352 casos) menos que en el periodo de 2013 a 2018.

La caída en las quejas médicas puede deberse a que la Conamed ha establecido filtros más duros para su recepción, a menores remisiones de quejas por parte de otros organismos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y comisiones estatales o incluso a una caída del interés del público en general por acceder a los mecanismos de solución de la institución, que opta por procesos ante el Poder Judicial, directamente.

Otro fenómeno destacable es que la proporción entre quejas recibidas y número de conciliaciones se ha reducido. En el sexenio de Calderón, en promedio, el 52% de las quejas acababan en una conciliación; con Peña el 37%, pero en el actual Gobierno el porcentaje es de sólo 31%.

En resumen: la demanda de atención de la Conamed sigue elevada, pero el número de quejas procesadas es menor, y entre aquéllas aceptadas o recibidas, cada vez un menor porcentaje se resuelven por conciliación. La utilidad pública de la institución se ha debilitado en un momento en el que los indicadores de atención van en descenso. Si a esto le añadimos la proyectada desaparición de NOM enfocadas a salud, las herramientas de defensa de los pacientes menguarían aún más.

Nuestras recomendaciones

Las NOM son un acto de gobernanza y representan un capital intelectual, pues su formación se hace a través de la participación del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil. Estos instrumentos no deben desaparecer; más bien, deben mejorarse, actualizarse y difundirse entre la comunidad médica y de pacientes.

Se debe modificar la Ley General de Salud para que el presupuesto de los distintos programas de salud consideren los requisitos de atención señalados en las NOM. Debido a que estos instrumentos establecen de forma clara los procedimientos para la práctica médica, podrían servir de referencia para estimar los recursos necesarios para garantizar el acceso a la salud en los distintos subsistemas del Gobierno.
Es recomendable diseñar materiales didácticos que resuman las principales recomendaciones y procedimientos médicos vertidos en las NOM, para impulsar el conocimiento de obligaciones y derechos en médicos y pacientes. Es necesario que la sociedad se apropie completamente de este conocimiento; sólo así se garantizará su utilidad y permanencia.
Las NOM deben establecer mecanismos de evaluación de las condiciones de los establecimientos de salud, como equipamiento, abasto de insumos, abasto de medicamentos y suficiencia de personal. Además, deben integrar procesos de implantación de la cultura de calidad y de mejora continua.

^[1] IMSS. Medición de la Satisfacción de usuarios y la Calidad de los servicios. Recuperado: https://www.imss.gob.mx/encuesta-nacional/sistema-integral-de-medicion-de-la-satisfaccion-de-usuarios

^[2] Organización Mundial de la Salud. Protocols and Guidelines. Recuperado de: https://www3.paho.org/english/ad/dpc/nc/hcncindi.pdf

^[3] OMS. The Global Health Observatory. Existence of evidence based national guidelines/protocols/standards for the management of cancer. https://www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/existence-of-evidence-based-national-guidelines-protocols-standards-for-the-management-of-cancer

^[4] OMS. Perfiles nacionales de cáncer de cuello uterino. Recuperado de: https://cdn.who.int/media/docs/default-source/ncds/ncd-surveillance/cxca/cxca-profiles/cxca_profiles-es.pdf?sfvrsn=d65f786_23&download=true

^[5] OMS. The Global Health Observatory. https://www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/existence-of-evidence-based-national-guidelines-protocols-standards-for-the-management-of-diabetes

^[6] Coneval. Evaluación Estratégica de Salud. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/Documents/Evaluacion_Estrategica_Salud_Primer_Informe.pdf

^[7] Presidencia de la República. Cuarto Informe de Gobierno 2021-2022. Recuperado de https://presidente.gob.mx/wp-content/uploads/2022/09/4to-INFORME-DE-GOBIERNO-PRESIDENTE-AMLO-01092022.pdf

^[8] Según la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, las reclamaciones se inician ante la dependencia presuntamente responsable (IMSS o ISSSTE) y si los ciudadanos no están conformes con las resoluciones de las dependencias, pueden acudir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

^[9] 2022. Informe de labores y actividades IMSS 2021-2022. http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/ILPA-21-22.pdf

5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023

Escrito por México Evalúa en junio 8, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos. 2 comentarios en 5 riesgos de finanzas públicas al 1T 2023

Este año podría ser el que ejerza mayor presión sobre las finanzas públicas en lo que va del sexenio, incluso por encima de lo visto en 2020, durante la pandemia. La caída de los ingresos ha provocado recortes al gasto históricos a inicios de año, y a diferencia de la crisis sanitaria, las altas tasas de interés y el agotamiento de los fondos de estabilización anticipan que las medidas de austeridad serán más severas.

Un dinamismo económico peor al que esperaba la Secretaría de Hacienda^[1], una ‘rebaja’ en el pago de impuestos de Pemex y un impacto prolongado de los estímulos a las gasolinas de 2022 tiraron la recaudación en el primer trimestre del año: los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, 6.3% o 117 mmdp por debajo de lo anticipado, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009.

A la vista de la caída de ingresos, los recortes no se han hecho esperar. El gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, 9.3% o 191.5 mmdp por debajo de lo aprobado, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Los recortes en el gasto han sido mayores que la caída de los ingresos; esto con el fin de contener el endeudamiento en un entorno de altas tasas de interés. Sin embargo, el costo ha sido debilitar el funcionamiento del Sector Público.

En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, un monto por debajo de lo logrado en 2022 y 2021. Los recortes al gasto social, ante la caída en la recaudación, ha afectado programas enfocados a garantizar derechos humanos en educación, salud y trabajo, los cuales ostentan niveles de gasto incluso menores a los vistos en 2018.

Por otra parte, y como ha sido tendencia en los últimos años, los servicios de salud para la población más vulnerable se han visto afectados severamente. De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Se ha desahuciado a este instituto, y su sustituto, el IMSS-Bienestar, no ofrece una verdadera compensación financiera.

El desplome en los ingresos públicos ha implicado también una caída en el Gasto Federalizado, que representa el 87% de los ingresos de los estados. El componente más golpeado ha sido el de las Participaciones federales, que se quedaron cortas en 9%, o 28.8 mmdp en el primer trimestre. El problema es que el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar estos retrasos en las Participaciones, contaba al cierre de marzo pasado con sólo 22.5 mmdp, lo que anticipa su agotamiento y, consecuentemente, mayor presión para las entidades.

Uno de los escasos ganadores a inicios de años han sido las Fuerzas Armadas, que controlan cada vez más recursos depositados en fideicomisos públicos. A inicios de 2023 los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.55 mmdp) respecto del cierre de 2022, y llegaron a 109 mmdp. De esta forma, los militares han pasado de controlar el 0.6% de los recursos en “ahorros públicos” en 2018 a hacerlo en el 19%, al primer trimestre de 2023.

Te contamos cinco evidencias del pobre desempeño del erario a inicios de año, y los riesgos que implican.

1. Desplome de los ingresos: el origen del problema

Las expectativas optimistas de ingresos públicos para 2023 se han desvanecido a inicios de año. En el primer trimestre los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución anual de 5.5% o 102 mmdp, y un retraso frente al calendario de 6.3% (117 mmdp); en ambos casos, el peor resultado desde 2009^[2], en el contexto de la crisis financiera internacional, como lo hemos detallado.

Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) en los ingresos tributarios, hasta llegar a los 1,153 mmdp. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp (Hacienda esperaba recaudar 1,194 mmdp). Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar^[3].

El impuesto con la contracción más severa fue el IVA, cuya recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto a un desempeño económico mediocre, en comparación con lo estimado por Hacienda, como al incremento de devoluciones y compensaciones. Por un lado, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Por el otro, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que en el 1T 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016. Aunque no se puede conocer a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada el incremento de las devoluciones responda a la política de estímulos a los combustibles.

En aras de una mejor transparencia, la Secretaría de Hacienda o el Servicio de Administración Tributaria (SAT) debería publicar en sus informes trimestrales la cantidad de devoluciones y compensaciones que la política de estímulos a las gasolinas generó en cada periodo. En dichos informes existe ya un reporte específico de la pérdida recaudatoria por los estímulos en la frontera norte y sur, pero no respecto a los estímulos complementarios a los combustibles.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, tenemos que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.

Finalmente, en torno al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien su recaudación fue 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado para el periodo, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual coincide con una disminución también anual de 18% (16 mmdp), a 71 mmdp, en las devoluciones y compensaciones de este impuesto. Por lo tanto, la caída del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Por lo que toca a la recaudación petrolera del Sector Público –Pemex y Gobierno federal–, se registraron ingresos de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Esto dio forma a la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

Los ingresos petroleros se habrán desplomado, pero eso no quiere decir que Pemex y el Gobierno federal hayan encajado el golpe de la misma forma. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, para el Gobierno ésta fue de 39.8% (53.3 mmdp), para llegar a los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020; pero los del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. Ya vemos claramente a qué nivel se asumió la mayor parte del colapso petrolero.

Estos efectos diferenciados se deben a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). Esto puede ser consecuencia de una política orientada a darle liquidez a la empresa. El FMP pagó al mes de febrero sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC y los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.

El resultado de la caída en los ingresos, ya sea como resultado de la coyuntura económica, por decisiones de política pública o mala planeación, fue que al 1T el gasto neto del Sector Público ascendió a 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y un recorte por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente a calendario de los últimos 15 años para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió frenar más el gasto, con el fin de evitar un mayor endeudamiento, como hemos detallado.

2. El castigo a los recursos estatales

Los estímulos a las gasolinas y la reducción de impuestos sobre Pemex a inicios de 2023 desencadenaron una secuencia de eventos que culminó en el peor retraso en una década de las transferencias federales hacia los estados. Es tan grande, que la propia existencia del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) está comprometida. Veamos.

Como hemos mencionado, al primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal tuvieron una caída anual de 5.5% (102 mmdp), y se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. Gran parte de esta caída, recordemos, se debió a la postergación del pago de DUC a Pemex y las mayores devoluciones de impuestos por los estímulos a las gasolinas en 2022.

Pues bien, la caída de los ingresos totales implicó también la reducción de la Recaudación Federal Participable (RFP), una bolsa que incluye los ingresos tributarios federales y el 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno federal^[4], y que sirve para calcular el nivel de Participaciones (recursos de libre disposición) que la Federación entrega a los estados.

Al primer trimestre de 2023 la RFP cayó 3.8% (41 mmdp) frente al 1T de 2022, para quedarse en 1,021 mmdp, el segundo peor nivel del sexenio para un mismo periodo. Con este resultado dicha bolsa de ingresos registró un incremento de sólo 2.1% o 21 mmdp frente a 2018, el cierre del sexenio pasado (durante el Gobierno de Peña Nieto la RFP creció 10% [88 mmdp], y en el de Calderón lo hizo en 30% [209 mdp]).

El retroceso de la RFP en 2023 se debió particularmente a una caída de 24.6% (27 mmdp) del componente petrolero frente a 2022, para colocarse en 82 mmdp, el segundo peor nivel después de la crisis de 2020, cuando la caída de los precios del crudo tiró los ingresos petroleros. Asimismo, se destaca una disminución de 9.9% (9 mmdp) en la recaudación del componente del IEPS, hacia los 85 mmdp, el peor nivel para un primer trimestre desde 2014. Además de los menores precios del petróleo en 2023, esto es resultado de francas decisiones de política fiscal, como la reducción del DUC a Pemex y los estímulos a las gasolinas que incrementaron las devoluciones de IEPS. Para decirlo claro: las decisiones unilaterales de la Federación han provocado la disminución de sus ingresos, con un daño colateral a los ingresos de los estados.

Como consecuencia de la menor RFP, las Participaciones federales, la principal fuente de ingresos para la mayoría de estados y municipios, se colocaron al 1T 2023 en 298 mmdp, una caída de 5.6% (17.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Con este resultado, las Participaciones acumulan un crecimiento de sólo 9.9% (26.8 mmdp) frente a 2018 (en el sexenio de Peña Nieto aumentaron 16% [36 mmdp], con Calderón 28% [51 mmdp] y con Fox 43% [54 mmdp])..

La caída en las Participaciones afecta en mayor proporción a los estados más pobres del país, ya que dependen en mayor medida de las transferencias federales para operar. Mientras que, por ejemplo, la Ciudad de México obtiene el 43% de sus ingresos a través de sus impuestos locales, Veracruz sólo obtiene el 5.5%, Chiapas el 4.5% y Guerrero el 2.5%. Hemos abordado la problemática y propuesto soluciones en nuestro estudio sobre ingresos vehiculares y la tenencia.

La caída en la recaudación y su acompañante, las menores Participaciones, cobran mayor relevancia si se comparan frente calendario: al primer trimestre el Gobierno tenía que entregarles a los estados 327 mmdp, pero se quedó corto en 9% (28.8 mmdp), el peor recorte desde la crisis de 2009. Que las Participaciones no se entreguen en tiempo y forma implica que los estados no tienen suficientes recursos para cumplir con sus presupuestos de egresos propios, y es probable que se queden cortos en 2023.

Y llegamos por fin a la manifestación del problema estructural mayor: el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que sirve para compensar a los estados cuando las Participaciones observadas quedan por debajo de las programadas, contaba al cierre de marzo con sólo 22.5 mmdp, cuando el faltante fue de 28.8 mmdp.

Según las Reglas de Operación^[5] del FEIEF, al fin de cada trimestre se debe calcular si hubo una disminución en el monto de las participaciones, y las compensaciones deben cubrirse en los meses de abril, julio, octubre a un nivel de 75%, y de 100% en diciembre. Lo anterior significa que en abril el Gobierno federal debió haber de compensado el 75% del retraso frente al calendario, por un monto de 21.6 mmdp (97% de los recursos del FEIEF). Así, el fondo se habría prácticamente agotado a inicios de año, con nueve meses por delante.

Ante la compleja situación, en lo que resta del año el Gobierno se verá obligado a reconsiderar su política de postergar el pago de impuestos a Pemex, con el fin de incrementar la Recaudación Federal Participable y cumplir con las Participaciones aprobadas. Sobre la recaudación de IEPS e IVA, poco margen de maniobra tendrá para incrementarlas, ya que las altas devoluciones que se están verificando en 2023 se generaron por una política de subsidiar los combustibles, finalizada en noviembre de 2022, como hemos explicado anteriormente.

Una alternativa para el Gobierno sería realizar una bursatilización adicional a la de 2020, cuando se inyectaron 70 mmdp al FEIEF, a pagar con sus ingresos recurrentes hasta 2035. Sin embargo, la estrategia debilitaría aún más la posición fiscal de las entidades, y ‘patearía’ el problema varias décadas adelante.

Dentro del Gasto Federalizado, las Participaciones no fueron las únicas que sufrieron mermas. Las Aportaciones federales –recursos etiquetados que se entregan a los estados– sumaron 243 mmdp al 1T 2023, y se quedaron por debajo del programa en 5% (11 mmdp), el peor retraso frente al calendario del sexenio. Frente a 2022 lograron, no obstante, un crecimiento de 7% (16 mmdp).

Las Aportaciones forman parte de los Ramos Generales de gasto del Gobierno federal, y deben ser cubiertas con recursos propios del Gobierno. Si la recaudación se mantiene por debajo de lo estimado, la Federación puede acudir al Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), que contaba a marzo con 37.3 mmdp. Sin embargo, en el primer trimestre los ingresos del Gobierno se quedaron cortos en 81 mmdp. De mantenerse este ‘nivel’ de faltantes a lo largo del año, el FEIP también se agotaría y se tendría que recurrir a más deuda, o a recortes pronunciados en las dependencias federales.

Aún hay más: otros componentes del Gasto Federalizado –los recursos totales que trasfiere la Federación a los estados– también tuvieron caídas. Los recursos del Ramo 23, de Provisiones Salariales y Económicas, acumularon sólo 5 mmdp, 24% (4.1 mmdp) por debajo de lo observado en 2022, u 87% (20.4 mmdp) menos respecto de 2018. La entrega de estos recursos queda a discreción de la Federación. De hecho, ha sido el componente del Gasto Federalizado más castigado durante la actual administración. Si bien el Ramo 23, fue utilizado para asignar recursos a las entidades del país de manera opaca y discrecional durante el sexenio pasado, lo deseable era mejorar su gobernanza, no eliminarlo de facto.

Por otro lado, las transferencias para la Protección Social en Salud llegaron a 15 mmdp, 21.9% (4.1 mmdp) menos que en 2022 o 52% (16 mmdp) menos que en 2018. Estos recursos corresponden a las transferencias que la Federación realizaba a las entidades para apoyar el funcionamiento del Seguro Popular y, posteriormente, el Insabi. Sin embargo, el proceso de centralización del gasto en salud ha provocado una disminución de estas transferencias.

En suma, el Gasto Federalizado, al primer trimestre, cayó 0.6% (3.5 mmdp), y se colocó en 598.6 mmdp, monto inferior a lo observado en 2018. Frente al cierre del sexenio pasado acumula una caída de 1.4%. Con Peña Nieto el total de dichos recursos crecieron 11%; con Calderón, 37%, y con Fox, 50%. Estos datos no sólo muestran el peor desempeño de la recaudación durante el sexenio, sino también un proceso hacia la centralización del gasto de parte de la Federación.

3. Las consecuencias sociales del castigo al gasto

Los recortes al gasto emprendidos por el Gobierno federal no son inofensivos: han impactado en programas sociales encargados de garantizar derechos humanos como la educación, salud o trabajo digno. En el 1T 2023 el gasto en subsidios sufrió un retroceso de 11% (31.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, para colocarse en 258 mmdp, por debajo de lo logrado en 2022 y 2021.

En los últimos tres ejercicios el gasto en subsidios había arrancado el año con vigor. En 2020 hubo un sobregasto de 27% (50.6 mmdp) al primer trimestre; en 2021, de 4% (10.2 mmdp), y en 2022, por 25% (58.2 mmdp). En 2023 la tendencia se ha revertido: se registra un recorte de 1% o 3.4 mmdp frente a lo presupuestado. Que se respete el calendario es positivo; no obstante, frente al ritmo de gasto habitual existe un riesgo de deterioro en la prestación de servicios.

Otra implicación del freno al gasto en subsidios es que difícilmente se lograrán superar los mejores niveles de gasto social alcanzados en 2015 y 2016, como lo advertimos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023.

Por categoría de subsidios (clasificación funcional), aquéllos dedicados a la educación fueron los más castigados, al reportar de enero a marzo un gasto de 48.4 mmdp, 17% (9.7 mmdp) menos que en 2022 o 25% (16.3 mmdp) menos que en 2018. Esto se debió a un recorte de 35% (5.1 mmdp) frente a 2022 en las Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, que acumularon al periodo 9.5 mmdp, así como un recorte de 42% (5.6 mmdp) en las Becas de Educación Básica Benito Juárez, que sumaron 7.9 mmdp. En otras palabras, los dos principales programas del actual Gobierno para fortalecer la educación inclusiva fueron castigados, y cayeron a su peor nivel desde 2020.

Otro programa prioritario enfocado a la educación con recortes relevantes fue Jóvenes Escribiendo el Futuro, que sumó en el primer trimestre 2.6 mmdp, un recorte de 39% (1.6 mmdp) frente a 2022. Por el lado contrario, los Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas) sumaron 26.1 mmdp, 9% (2.1 mmdp) más que en 2022, pero se quedaron 7% (1.1 mmdp) por debajo de 2018.

Pese a la promesa de garantizar el derecho efectivo a la educación de la infancia en México, la realidad es que este gasto no ha superado lo logrado al cierre del sexenio pasado. Hay que recordar que en 2018 se contaba con programas como las Escuelas de Tiempo Completo, el Programa Nacional de Becas y el componente educativo de Prospera, que en conjunto gastaron 31.6 mmdp al primer trimestre de 2018, por arriba de los 20.9 mmdp erogados por seis programas prioritarios del actual Gobierno en 2023: Becas de Educación Media Superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro, La Escuela es Nuestra, Becas de Educación Básica Benito Juárez, Becas Elisa Acuña y Universidades para el Bienestar Benito Juárez.

Otras funciones del gasto en subsidio severamente castigadas en 2023 fueron Salud y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales. Para los subsidios en salud se registró un gasto por 21.1 mmdp, 16% (4 mmdp) menos que el de 2022 o 44% (17 mmdp) menor al de 2018, como lo hemos detallado en nuestros Números de Erario del gasto en salud al primer trimestre de 2023.

En el caso de Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales, el gasto en subsidios de enero a marzo sumó 4.1 mmdp, 48% (4 mmdp) menor al de 2022, aunque se mantuvo 1% (100 mdp) por encima de lo logrado en 2018. Esta situación se debió principalmente al recorte de 48% (3.7 mmdp) en el programa de Jóvenes Construyendo el Futuro –que ofrece becas a los jóvenes que inician en el mercado laboral– el cual sumó 4 mmdp en el 1T, su peor nivel desde 2019.

Se destaca asimismo la función de Protección Social, la cual sumó 128 mmdp, una caída de 10% (14 mmdp). En esta categoría se encuentra el programa de Pensiones para Adultos Mayores, el cual sufrió un recorte de 10% (12.8 mmdp). Es decir: incluso el principal programa social del actual Gobierno se vio afectado por los menores ingresos al inicio del año.

Otras funciones con recortes relevantes fueron Protección Ambiental, la cual sumó sólo 23 mdp, 14% (4 mdp) menos que en 2022 o 67% (48 mdp) menos que en 2018, así como Transporte, a la cual se le destinaron 267 mdp en subsidios, 58% (369 mdp) menos que en 2022.

Además de los programas ya mencionados, se registra una reducción en las Pensiones para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, las cuales sumaron 7 mmdp, 16% (1.3 mmdp) menos que en 2022. Asimismo, hay una caída de 52% (6.9 mmdp) en el Programa de Producción para el Bienestar, el cual sumó 6.5 mmdp al primer trimestre. Este programa entrega apoyos directos a pequeños productores de maíz, arroz, frijol, trigo, entre otros.

Algunos de los programas que registran aumentos a inicios de año son Sembrando Vida –enfocado en la reforestación– el cual sumó 5.7 mmdp, 11% (555 mdp) más que en 2022, y Precios de Garantía, el cual erogó 5.9 mmdp, 9% (474 mdp) más. Con todo y aumento, la suficiencia de los precios de garantía se ha visto cuestionada a inicios de 2023 por productores de maíz y trigo en Sinaloa, que han exigido al Gobierno que garantice mayores precios para sus productos.^[6]

Asimismo, el Programa de Vivienda Social gastó 1.8 mmdp, 145% (1.1 mmdp) más que en el primer trimestre de 2022, y el Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura gastó 1.4 mmdp, 59 veces más que en 2022, año en que sólo se erogaron 24 mdp de enero a marzo.

4. Fideicomisos públicos: militarización y ‘desahorro’

Los fideicomisos públicos durante el actual Gobierno presentan una clara paradoja: mientras que el saldo dentro de estos ‘ahorros’ se ha reducido a más de la mitad frente al cierre del sexenio, su uso, medido por el flujo de recursos, se ha disparado. Los perjudicados han sido los fondos de estabilización, ciencia y educación, y los ganadores aquéllos controlados por el Ejército.

Los ahorros públicos dispuestos en fideicomisos, mandatos y análogos habían presentado una tendencia creciente desde 2010 hasta la entrada del actual Gobierno, ya que en 2019 se redujeron 19% (215.4 mmdp) frente a 2018. Esto marcó tan sólo el inicio del desmantelamiento de los fideicomisos públicos: al 1T 2023, los recursos en estos instrumentos apenas sumaron 570 mmdp, lo que es 50% (564 mmdp) menor al valor que se tenía registrado al cierre de 2018.

Si analizamos la tenencia de recursos en fideicomisos por Ramo Administrativo (según quién detenta el dinero), se observa que los claros ganadores han sido la Sedena y Semar, mientras que Salud, Educación, Hacienda y Comunicaciones y Transportes han sido los perdedores.

Mientras que al cierre de 2018 los fideicomisos del ramo de la Defensa Nacional sumaban 7 mmdp, al primer trimestre de 2023 llegaron a 109 mmdp, un incremento de más de 500% (102.45 mmdp) en términos reales. Lo anterior provocó que la Sedena pasara de controlar menos del 1% de la bolsa total en fideicomisos en 2018 a tener el 19% en 2023. La Marina, por su parte, en 2018 no tenía fideicomisos a cargo, y para el cierre de 2023 ya cuenta con fideicomisos con un valor de 25.22 mmdp, 4% del total. En total, los dos entes militares controlan ya 134 mmdp, 23.6% del total, y más de lo que detentan entes civiles como Salud (79 mmdp), la SEP (21 mmdp), Semarnat (10 mmdp) y Economía (2 mmdp) juntos.

En el polo opuesto, en lo que va del sexenio los fideicomisos del ramo de Comunicaciones y Transportes tuvieron la mayor caída: 99% (109.5 mmdp), ya que en 2018 contaba con 10 fideicomisos con recursos que ascendían a 110.7 mmdp, y para el primer trimestre de 2023 este ramo sólo cuenta con tres fideicomisos con un valor de 1.1 mmdp. La caída se debe, principalmente, a la eliminación del fideicomiso del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México, que contaba con recursos por 95.9 mmdp a precios de 2023, así como la eliminación del fideicomiso para infraestructura portuaria, con recursos que ascendían a 5.1 mmdp. Actualmente, existen dos fideicomisos en proceso de extinción relacionados con temas laborales del sector ferrocarrilero, así como el fideicomiso de créditos para el bienestar, con un valor de 0.9 mmdp.

De igual forma, al 1T 2023 los fideicomisos para promover la ciencia y la educación tuvieron las mayores pérdidas en lo que va del sexenio.Los destinados al Conacyt tuvieron una disminución real de 100% (25.3 mmdp) si comparamos el valor al cierre de 2018 contra el valor al primer trimestre de 2023.La caída se debe, principalmente, al decreto de extinción promulgado a finales de 2020. Mientras que en 2018 había 99 fideicomisos y/o estructuras análogas, para el 1T 2023 se tiene registro de seis fideicomisos que cuentan con recursos.

Por otro lado, los recursos en fideicomisos del ramo de Educación disminuyeron 28.2% (8.2 mmdp) en términos reales, para el mismo periodo de comparación. Se observa con claridad la desintegración de los fideicomisos de este ramo, al pasar de 18 a únicamente seis de 2018 a 2023. Hay que recordar que los fideicomisos de los centros de investigación adscritos a la SEP, como el CIDE o el Instituto Mora, también perdieron sus ‘ahorros’ por el decreto de extinción de 2020. A marzo de 2023, el fideicomiso del ramo de Educación con mayores recursos es el Fondo de Retiro para los Trabajadores de la SEP, con una disponibilidad de recursos de 19.4 mmdp.

Uno de los principales argumentos para la desintegración de los fideicomisos fue eliminar los posibles canales que facilitan la desviación de los recursos públicos, para optar por ofrecerlos de manera directa a las entidades responsables. Si seguimos esta proposición, parte de los recursos disminuidos en fideicomisos se tuvo que haber compensado con aumentos del presupuesto en los ramos encargados. Sin embargo, lo que observamos es que el presupuesto del Conacyt entre 2018 y 2022 tuvo una caída real de 11.3% (4 mmdp). Por otro lado, el presupuesto del ramo de Educación Pública sólo creció 2.5% (10.2 mmdp) en el mismo periodo.

Por último, los recursos en fideicomisos públicos del ramo de Salud cayeron 33.7% (40.4 mmdp), comparados con el valor al cierre de 2018. La caída se explica, principalmente, por la reducción de 33.7% (40.4 mmdp) del Fondo de Salud para el Bienestar, encargado de la atención de enfermedades que provocan gastos catastróficos, de necesidades de infraestructura en entidades con mayor marginación social, así como de completar los recursos para el abasto y distribución de medicamentos.

A inicios de 2023 se ha exacerbado el proceso de ‘militarización’ de los fideicomisos. Los recursos en instrumentos manejados por Sedena aumentaron 139% (63.5 mmdp) respecto del cierre de 2022.Esto se debe a la aportación de 65.9 mmdp para el Fideicomiso Público de Administración y Pago para la Contratación de Servicios de Obra Pública, que tiene el fin de financiar la contratación de obras que realice la Sedena en las aduanas. Todo parece indicar que los recursos provienen del Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera (FACLA), del SAT. Dicho fideicomiso fue diezmado en 2022 con una salida de recursos de 88.6 mmdp, la cual le dejó una disponibilidad de 22 mmdp en el cuarto trimestre. Para el cierre de marzo de 2023 registró salidas por 14.5 mmdp, para cerrar con un saldo de 11.9 mmdp.

En términos prácticos, se registró un cambio de responsable del fideicomiso para la infraestructura aduanera: del SAT hacia la Sedena, lo que explica que los recursos en fideicomisos de la SHCP cayeran 6% (18.64 mmdp) frente al cierre de 2022.

Por añadidura, en el primer trimestre del año los fideicomisos del ramo de Salud presentaron una disminución de 2% (1.39 mmdp) respecto a 2022; aquéllos destinados para el medioambiente disminuyeron 7% (0.82 mmdp);, Educación presentó una reducción de 1.17% y, por último, los fideicomisos del ramo de Energía disminuyeron 21% (2.23 mmdp).

A pesar de la reducción en el saldo de los fideicomisos, irónicamente en los cuatro años que van del sexenio se ha hecho mayor uso de los fideicomisos públicos respecto del sexenio anterior, a pesar de que el discurso actual apunte a dejar de utilizar estos instrumentos. En promedio, los ingresos captados por los fideicomisos entre 2019 y 2022 han sido 21% (114.6 mmdp) mayores al promedio observado entre 2012 y 2018, mientras que los egresos han sido 65% (322.2 mmdp) mayores para el mismo periodo de comparación.

Un caso que hemos detallado a profundidad es el del Fonsabi, cuyos ingresos trimestrales promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas, 3.9 mmdp entre 2010 y 2018. En el actual sexenio, sus ingresos promedian 11 mmdp (89% más), pero las salidas 19 mmdp (393% más). Esto se ha debido a un esquema de simulación de gasto.

Otro caso interesante es el de los fideicomisos de Sedena, los cuales tuvieron, en lo que va del sexenio, un incremento en sus ingresos de 223% (41.8 mmdp) frente al promedio de 2010 a 2018, mientras que sus egresos aumentaron 116% (21.8 mmdp). Este flujo de efectivo se concentró en el Fideicomiso Público de Administración y Pago de Equipo Militar, el cual fue usado para financiar la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles, según lo ha constatado la Auditoría Superior de la Federación^[7]. Que los recursos pasaran por fideicomisos y no se ejercieran directamente por la Sedena entorpece el seguimiento al gasto y a las contrataciones públicas efectuadas para la construcción de dicha obra prioritaria.

La erosión de los recursos para la estabilización presupuestaria se llevó a cabo en el contexto de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, con el objetivo de no incurrir en endeudamiento. Si bien es cierto que no se incurrió en nuevo endeudamiento, si se deterioró la posición fiscal del Gobierno: con la disminución de activos financieros y el consecuente aumento de la deuda pública neta.

Cuando el Gobierno comenzó a utilizar los recursos de los fideicomisos para la estabilización presupuestaria, también comenzó a disminuir los activos con los que contaba, lo cual deterioró la posición fiscal neta del Gobierno, haciendo más pesada la deuda pública. Tan sólo en 2020, cuando los fideicomisos para la estabilización presupuestaria tuvieron la mayor caída del sexenio: 62.3% (202.9 mmdp), el déficit público en su medida amplia, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), aumentaron 56.8% (400.6 mmdp) respecto al año anterior. Aumento que se explica por el crecimiento real de 66.2% (322 mmdp) en el endeudamiento presupuestario, y por 245.6 mmdp que se registraron por la desaparición de activos financieros. Dado lo anterior, el 27% del aumento de la deuda pública en 2020 se debió a la disminución de los fideicomisos públicos para la estabilización presupuestaria.

Esto se debe a que en México, como en gran parte de las economías del mundo, la deuda pública se mide en términos netos, lo cual quiere decir que para saber qué tan endeudado está un país, se toman en cuenta los activos con los que cuenta el Gobierno para poder hacer frente a sus deudas. Por lo tanto, con la estrategia de financiar el presupuesto con la desaparición y/o uso de fideicomisos públicos, también aumenta el indicador de endeudamiento del país, debido al deterioro de la posición neta del Gobierno. O sea:

SHRFSP (medida más amplia de la deuda) = Activos totales – Pasivos totales

5. El hundimiento del Insabi

Antes de que se aprobara la desaparición del Insabi, el 25 de abril de este año, el abandono fiscal de la institución era más que evidente. La apuesta ahora es transitar hacia el IMSS-Bienestar, pero su situación financiera tampoco es halagüeña.

De enero a marzo de 2023, el gasto del Insabi ascendió a 17.3 mmdp, una reducción de 18.5% (3.9 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, o de 44% (13.6 mmdp) respecto de 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Si analizamos la cantidad de subsidios otorgados para la prestación de servicios de salud, en el primer trimestre se gastaron 11.1 mmdp, 16% (1.4 mmdp) más que en 2022, pero frente a 2018 la reducción es de 51% (11.3 mmdp).

El hundimiento en el gasto del Insabi no ha sido compensado por su futuro sustituto. En el primer trimestre, el IMSS-Bienestar erogó 5.9 mmdp, la misma cantidad en términos reales que en 2022 y sólo 3% (150 mdp) más que en 2018. De esta forma, el gasto conjunto del Insabi e IMSS-Bienestar fue de 23.4 mmdp, 14% (4 mmdp) menor al de 2022 o 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. Al inicio de año, no hay mejora en el gasto público en salud para las personas sin seguridad social formal.

Como hemos subrayado, cuando se transitó del Seguro Popular al Insabi se incrementó la población objetivo de 55 a 66 millones de personas, al tiempo que se eliminó el financiamiento per cápita. Además, se amplió la cobertura: de 294 servicios a un número indefinido, sin el consecuente aumento presupuestal. Las mismas condiciones se replicarán en el modelo del IMSS-Bienestar. La reducción del gasto conjunto del IMSS-Bienestar e Insabi frente a los años del Seguro Popular es preocupante, ya que ahora se busca hacer más con menos y mejor, meta que a la vista de los indicadores disponibles luce prácticamente inalcanzable.

Los datos más actualizados de desempeño muestran que el Insabi sigue en caída libre. En el primer trimestre de 2023 la institución otorgó 4.6 millones de consultas, 5% (248 mil) menos que en 2022 o 75% (13.6 millones) por debajo de las de 2018. Por tipo de consulta, aquéllas para gente sana (previsión) fueron las más afectadas, con una reducción de 86% (4.5 millones) frente a 2018.

Para las consultas de atención a enfermedades crónico-degenerativas se reportó un monto de 1.1 millones: una ligera mejora de 3% (36 mil) frente al mismo periodo de 2022, pero 64% (2 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas contra enfermedades transmisibles lograron una mejora de 19% (138 mil) frente a 2022, pero se mantuvieron 68% (1.8 millones) por debajo de las otorgadas al primer trimestre de 2018. Estos datos pueden significar que el Insabi ha comenzado a desahogar citas de seguimiento a enfermedades, aunque la consulta para nuevos pacientes sigue en declive.

Finalmente, no hay una recuperación clara del saldo del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Al 1T de 2023 este fondo tuvo un saldo mayor frente al cierre de 2022 por 3.7 mmdp, pero se quedó 31% (36.3 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Además, esos nuevos recursos bien podrían estar ‘de paso’, pues se autorizaron transferencias a la Tesofe en 2023. Asimismo, con la transición hacia el IMSS-Bienestar, este fondo seguiría en peligro.

En la reforma a la Ley General de Salud aprobada en la Cámara de Diputados a finales de abril (Artículo 77 bis 29), se establece que el fideicomitente del Fonsabi será el IMSS-Bienestar, en lugar del Insabi. Es decir, el fideicomiso no desaparece, sino que cambia de dueño. Asimismo, se mantiene sin cambios el Artículo 77 bis 17, que permite al Fonsabi mandar recursos a la Tesofe cuando acumula recursos superiores a dos veces la suma aprobada en el PEF 2020; es decir, 32 mmdp. En otras palabras, el riesgo de simulación del gasto y agotamiento de recursos se mantiene latente.

^[1] Para 2023 la Secretaría de Hacienda estimó un crecimiento del PIB de 3% pero en la encuesta del mes de abril de Banxico, los analistas del sector privado esperan sólo un aumento de 1.6%.

^[2] En 2018 al 1T hubo una reducción de los ingresos de 19% debido a que en 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México, pero no volvió a recibir tales ingresos extraordinarios en 2018. Si se descuenta ese factor, la caída de 5.5% al 1T de 2023 es la mayor desde 2019 para el mismo periodo.

^[3] En sexenios anteriores, la Secretaría de Hacienda subestimaba los ingresos, lo que permitía usar los excedentes de la recaudación de forma discrecional, principalmente a través del Ramo 23, como los señalamos en nuestro estudio Arquitectura del Ramo 23. Lo anterior limitaba las posibilidades de quedarse cortos en los ingresos.

^[4] En la Recaudación Federal Participable (RFP) se excluye el ISR de asignaciones para la exploración y extracción de hidrocarburos; ISR de servidores públicos de la Federación, Incentivos de Convenio de Colaboración Administrativa, Derecho Especial de Minería IEPS sobre juegos y apuestas, entre otros derechos.

^[5] DOF. (07/08/2020). Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.https://www.google.com/search?q=reglas+feief&rlz=1C1ONGR_esMX1028MX1028&oq=reglas+feief&aqs=chrome..69i57j0i22i30l2j69i60l2.2034j1j7&sourceid=chrome&ie=UTF-8

^[6] El Economista. (14 de mayo de 2023). «Maiceros de Sinaloa exigen ampliar cobertura de precios de garantía». https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Maiceros-de-Sinaloa-exigen-ampliar-cobertura-de-precios-de-garantia-20230514-0045.html

^[7] ASF (2021). Recursos Destinados para la Construcción del Aeropuerto Internacional de Santa Lucía. Auditoría de Cumplimiento 1532-GB. https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2020c/Documentos/Auditorias/2020_1532_a.pdf

El gasto en salud bajo mínimos: 1T 2023

Escrito por México Evalúa en mayo 19, 2023. Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

El débil ritmo de la recaudación a inicios de 2023 ha impactado en uno de los gastos esenciales del Sector Público: la salud. Al primer trimestre del año, el Gobierno federal aplicó un recorte de 26 mil millones de pesos (mmdp) al presupuesto aprobado para el periodo, lo que se tradujo en un avance del gasto anual de sólo 16%, el peor registrado desde 2007.

Como analizamos en nuestro Erario al primer trimestre de 2023, los ingresos totales del Sector Público de enero a marzo de este año sufrieron una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. Los recursos simplemente no son suficientes para cumplir con las metas de los programas.

Los recortes en el gasto se han manifestado en todos los ramos y dependencias del Sector Público, pero pocos rubros de gasto son más delicados que el de salud. En el primer trimestre, el gasto dedicado a garantizar este derecho humano alcanzó un nivel de sólo 139 mmdp, una caída de 19.9% (28.2 mmdp) frente a 2022 y su peor nivel desde 2011 para un inicio de año.

Las principales instituciones dedicadas a proveer servicios de salud –IMSS, ISSSTE y la Secretaría de Salud (SSA)– registran recortes en su gasto aprobado al periodo que se reflejan en disminuciones frente a años previos. Este declive se ha centrado en donde más duele: programas de atención y prevención de enfermedades. Asimismo, la inversión funcional en salud se desplomó 33.9% (1.1 mmdp) frente a 2022, hasta registrar 2.2 mmdp, el peor monto desde 2011, y el gasto en medicamentos sufrió una caída de 9% (1.4 mmdp) frente al 1T de 2022, siendo la SSA la entidad con mayores recortes.

Por lo que toca a la transición del Insabi al IMSS-Bienestar, la realidad sigue pesando más que el discurso: el gasto conjunto de ambas instituciones fue de 23.4 mmdp, 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. Aunque la reducción se concentró prácticamente en el Insabi, su sustituto no ha recibido aumentos sustanciales como para compensar y mucho menos incrementar los recursos orientados hacia las personas sin seguridad social formal. Sin tal incremento difícilmente se logrará revertir la caída en los indicadores de atención, tanto del Insabi como del IMSS-Bienestar.

Te contamos las implicaciones de los recortes en salud a inicios de año.

Retraso histórico

Para 2023 se planteó un incremento más que sustancial del gasto en salud, para alcanzar los 874 mmdp, el mayor monto de la historia. La realidad ha sido muy distinta: al primer trimestre el gasto funcional en salud fue de 139 mmdp, una caída de 19.9% (28.2 mmdp) frente a 2022 o de 10.7% (17 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado. El gasto en salud ha sido el peor desde 2011.

En conjunto, las instituciones dedicadas o que cuentan con servicios de salud –IMSS, ISSSTE, SSA, Sedena, Marina, Aportaciones Federales y Aportaciones a la Seguridad Social– dejaron de gastar el 15.5% o 26 mmdp en recursos aprobados para la atención de la salud en el primer trimestre del año, el segundo peor recorte de todo el sexenio. Si bien este recorte es inferior a los 30 mmdp que se dejaron sin gastar en el primer trimestre de 2019, las grandes ambiciones en el presupuesto anual para 2023 provocaron que el avance del gasto a marzo fuera de sólo 16%, el peor registrado desde 2007 para el mismo periodo.

Hay que recordar que en 2019 el presupuesto en salud aumentó sólo 1.6% (12 mmdp) frente al año precedente; posteriormente, en 2020 creció 3.3% (24 mmdp), y en 2021 cayó 1.4% (11 mmdp). En 2022 aumentó 10.7% (81 mmdp) y en 2023 creció 3,9% (33 mmdp); sin embargo, hay que recordar que por primera vez el concepto de transferencias financieras comenzó a ser considerado gasto en salud, como señalamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Si no tomamos en cuenta esas transferencias, los recursos en salud programados para 2023 se colocan sólo 0.8% (6.8 mmdp) por encima de 2022.

Además de recortes en programas efectivos de salud, que detallaremos más adelante, una de las explicaciones del lento ritmo de gasto en 2023 es que no se han ejercido los gastos por transferencias financieras que inflaron el presupuesto. Al primer trimestre habían sido aprobados 2.6 mmdp para este tipo de transferencias, pero a marzo no se habían ejecutado. Si bien es positivo que esta clase de ‘gastos’ poco transparentes en general no se ejecuten, lo negativo es que los recursos que nos atañen en esta ocasión, supuestamente ahorrados, no se destinaran a otros conceptos de salud.

El resultado es una caída en la ejecución de gasto en todos los entes de salud. La institución con la mayor reducción interanual de recursos fue el IMSS, quien tuvo un gasto de 69.4 mmdp –sin contar pensiones–, una reducción de 22.2% (19.8 mmdp) frente al primer trimestre de 2022. A pesar de esta caída, el gasto del instituto se mantuvo 3% (2 mmdp) por encima del promedio del sexenio pasado. La historia es distinta para ISSSTE y SSA.

El ISSSTE registró un gasto –distinto a las pensiones– de 17.3 mmdp, 18.1% (3.8 mmdp) inferior al de 2022 o 18% (3.7 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. El gasto de la SSA fue de 27.4 mmdp, 19.1% (6.5 mmdp) inferior al de 2022, o 35% (14.5 mmdp) menor al promedio del sexenio pasado para el periodo de enero a marzo.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), destinado a las entidades federativas, registró un gasto de 30.8 mmdp, 1.5% (484 mdp) menor al de 2022, aunque 4% (1.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Que no existan radicales reducciones se explica por el hecho de que las Aportaciones están reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal, y no pueden ser reducidas a discreción del Ejecutivo.

Radiografía de los recortes

Al analizar los recortes por programa presupuestario, podemos constatar que las reducciones no sólo tienen que ver con materias administrativas, sino que también tocan a programas enfocados a garantizar el derecho humano a la salud. De hecho, al interior del IMSS, ISSSTE y SSA, los programas dedicados a la atención a la salud y prevención son los más afectados.

Para el IMSS se tenían aprobados, al primer trimestre, 64.1 mmdp en el programa de Atención a la Salud. Sin embargo, tan sólo se ejecutaron 58.7 mmdp, un recorte de 8.6% o 5.4 mmdp frente al calendario. Lo anterior ocasionó que los recursos de este programa registraran una caída de 19.3% (14 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, aunque su gasto se mantuvo 32% (14.3 mmdp) por encima de 2018.

Otros programas sí presentan reducciones pronunciadas frente al cierre del sexenio pasado. Por ejemplo, el programa de Prevención y Control de Enfermedades registró un gasto de 956 mdp, una caída de 11.2% (123 mdp) frente a 2022 o 26% (345 mdp) inferior al de 2018. Se trata del gasto más bajo para este programa en el sexenio. Y es que se dejó de ejecutar el 42% (718 mdp) de los recursos aprobados para el periodo.

Otro programa con graves recortes fue el de Atención a la Salud en el Trabajo –enfocado a la dictaminación de riesgos de trabajo, dictaminación del estado de invalidez y acciones para la prevención en este sentido–, el cual ejecutó sólo 303 mdp, 3.3% (10 mdp) menos que en 2022 o 7.3% (24 mdp) menos que en 2018. De este programa se dejaron de gastar el 5.4% (15 mdp) de los recursos aprobados.

Los sistemas de salud para trabajadores del Gobierno no se han salvado de los recortes. Al interior del ISSSTE el programa de Atención a la Salud registró un gasto de 6.4 mmdp, 1.7% (113 mdp) menor que el de 2022 o 29% (2.6 mmdp) inferior al de 2018. Lo anterior fue ocasionado por un recorte de 14.5% (1 mmdp) respecto del gasto aprobado para el periodo.

También se destaca el programa de Prevención y Control de Enfermedades, el cual debía ejecutar 1.9 mmdp al 1T, pero erogó sólo 1.2 mmdp, 37% (710 mdp) menos. Aunque el gasto fue 15% (158 mdp) mayor a lo observado en 2022, se mantuvo 8.6% (113 mdp) por debajo de lo ejecutado en 2018. No menos importante, el programa de Suministro de Claves de Medicamentos tenía programados 3.6 mmdp, pero gastó 2.6 mmdp, 27% (1 mmdp) menos. Aunque el gasto de este programa fue 125% (1.4 mmdp) mayor al de 2022, se quedó 46.6% (2.3 mmdp) por debajo de lo registrado en 2018.

Los servicios de salud de las Fuerzas Armadas tampoco salieron ilesos. El programa de Sanidad Militar registró un gasto de 1.4 mmdp, 18% (318 mdp) menor frente a 2018 o 33% (704 mdp) por debajo respecto de 2018. Y eso no sufrió recortes respecto del gasto aprobado al periodo… Es decir, las reducciones fueron planteadas desde la aprobación del Paquete Económico. La excepción fue el programa de Administración y Fomento de los Servicios de Salud de la Semar, quien cumplió con su presupuesto al periodo de 799 mdp, y registró un aumento, frente a 2022, de 13% (95 mdp), o de 8.9% (65 mdp) respecto de 2018.

Veamos lo que sucedió con la SSA. De 20 programas presupuestarios, 13 presentaron retrasos al primer trimestre de 2023. El más profundo se suscitó en el programa de Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud, enfocado en homologar los salarios de los trabajadores de salud de las entidades federativas: el 100% de sus recursos aprobados, 1.5 mmdp, se quedó sin gastar. Este programa, en efecto, podría estar en proceso de eliminación, ya que en 2022 tampoco se erogaron los 1.7 mmdp aprobados.

Por otro lado, se destaca el Programa de Vacunación, para el cual fueron aprobados 701 mdp al periodo, pero se ejecutaron sólo 174 mdo, un recorte del 75% (536 mdp). Frente a 2022 el gasto se redujo en 89% (1.5 mmdp), aunque con respecto de 2018 se mantuvo 36% (47 mdp) por arriba. Hay que recordar que este programa ya tenía un recorte de 56% (17.7 mmdp) frente al presupuesto aprobado en 2022.

Para los programas que constituyen en Insabi –Atención a la Salud, Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos y Fortalecimiento a la Atención– se registró un gasto de 17.4 mmdp, un retraso de sólo 1% (175 mdp) frente al programa. Sin embargo, frente al primer trimestre de 2022 el gasto fue 18% (3.9 mmdp) inferior o 44% (13.6 mmdp) menor frente a 2018, cuando existía el Seguro Popular. El recorte y desmantelamiento del Insabi ya venía planteado en el PEF2023.

Hay otros programas de la SSA presentan reducciones importantes: Prevención de Sobrepeso y Obesidad tiene un recorte de 98% (484 mdp) frente a 2018, y Salud Materna, Sexual y Reproductiva, una caída de 97% (1 mmdp).

Finalmente, hay que mencionar que a inicios de 2023 varios hospitales y centros de la SSA sufrieron recortes o se mantuvieron estancados en su gasto. El Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, con un gasto de 27 mdp, sufrió un recorte de 92% (320 mdp) frente a 2022, o 97% (1 mmdp) menos que en 2018. Este recorte ya estaba pactado, pues se le presupuestaron sólo 23 mdp al primer trimestre.

Por su parte, el Instituto Nacional de Cancerología reportó un gasto de 240 mdp, 16% (34 mdp) más que en 2022, pero 7% (17 mdp) menos que en 2018, mientras que el Instituto Nacional de Perinatología tuvo erogaciones por 184 mdp, 3% (6 mdp) menos que en 2022 o 10% (20 mdp) menos que en 2018. En ambos casos, los recortes ya estaban previstos en el PEF.

También se destacan recortes importantes frente al programa en el Hospital General Dr. Manuel Gea González, que gastó sólo 252 mdp, 20% (63 mdp) menos de lo aprobado, mientras que el Hospital Infantil Federico Gómez ejecutó 363 mdp, 12% (49 mdp) menos con respecto al programa.

Inversión y medicamentos, también golpeados

Los recortes en el gasto en salud no sólo se manifiestan en menores recursos para dependencias o programas presupuestarios; también lo hacen en conceptos como inversión física y medicamentos.

El caso más llamativo es el de la inversión física en salud, la cual sumó 2.2 mmdp en el primer trimestre de 2022, 34% (1.1 mmdp) menos que en 2022 o 60% (3.3 mmdp) menos frente al promedio del sexenio pasado. Hay que recordar que para 2023 se planteó la mayor inversión física en salud en una década, por 30.5 mmdp, 70% (12.5 mmdp) más que en 2022 o 74% (17.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Se antoja complicado que se cumpla la meta con el mal inicio de 2023.

El incumplimiento del objetivo de inversión se centró en el ISSSTE, el cual debía haber gastado 3.1 mmdp de inversión en el primer trimestre del año, pero ejecutó sólo 199 mdp, 94% (2.9 mmdp) menos. La SSA, por su parte, debían haber erogado 1.3 mmdp, pero ejecutó sólo 1.1 mmdp, 12% (161 mdp) menos. En contraparte, el IMSS sobrejerció en 24 veces (659 mdp) su presupuesto aprobado de inversión, para llegar a 686 mdp en el primer trimestre.

Otra razón que explica el menor gasto en este concepto a inicios de año fue que la cantidad de transferencias a fideicomisos catalogadas como gasto de inversión fue de sólo 836 mdp, una reducción de 65% (1.5 mmdp) frente a 2022. Esta inversión sucedía cuando la SSA mandaba recursos al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC) del Seguro Popular –actualmente Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi)–, desde el cual se ejecutaban obras de infraestructura. Sin embargo, como ya lo señalamos en nuestro estudio del Fonsabi, la inversión física a través de dicho instrumento se desplomó en 2021 y al segundo trimestre de 2022 seguía sin repuntar.

De nuevo: en aras de la transparencia, es positivo que se clasifiquen menos recurso de inversión a través de fideicomisos, en especial si no se están ejecutando para tal función. Sin embargo, sería aún mejor que la inversión directa compensara lo que se dejó de gastar a través del Fonsabi.

En cuanto al gasto en medicamentos, la situación es menos negativa: aunque se registra un gran subejercicio de recursos, el gasto efectivo se mantuvo en su segundo mayor nivel en los últimos cinco años. En conjunto, las instituciones de salud erogaron 15.2 mmdp en medicamentos^{^[1]}, 9% (1.4 mmdp) menos que en 2022, pero 18% (2.3 mmdp) más que en 2018. Hay que mencionar que un mayor gasto no implica necesariamente una solución al problema de desabasto de medicamentos, si las compras se hacen a mayores costos y si no se mejora la distribución.

La parte negativa del gasto en medicamentos es que se dejaron de erogar 3 mmdp de los 18.2 mmdp aprobados al primer trimestre. Los principales recortes se dieron en el IMSS, que debía haber ejercido 13.3 mmdp, pero acabó gastando 11.5 mmdp, 13% (1.7 mmdp) menos. Asimismo, el ISSSTE tenía aprobados 3.5 mmdp, pero gastó sólo 2.6 mmdp, mientras que la SSA gastó 958 mdp de 1.3 mmdp aprobados.

El laberinto del Insabi e IMSS-Bienestar

El 25 de abril de 2023 se aprobó en la Cámara de Diputados la desaparición del Insabi, el cual sería sustituido por el IMSS-Bienestar. Un año antes, en marzo de 2022, ya se había anunciado el proceso de transición hacia el IMSS-Bienestar. En ese entonces advertimos que el gasto de ambas instituciones presentaba recortes, lo que limitaría cualquier intento por mejorar los servicios de salud. El diagnóstico, por desgracia, sigue siendo el mismo.

De enero a marzo de 2023, el gasto conjunto del Insabi e IMSS-Bienestar fue de 23.4 mmdp, 14% (4 mmdp) menor al de 2022 o 37% (14 mmdp) inferior al de 2018. La reducción se concentró prácticamente en el Insabi, que redujo su gasto en 18.5% (3.9 mmdp) frente 2022. Por su parte, el IMSS-Bienestar mantuvo en términos reales su gasto con respecto a 2022, y registró una mejora de sólo 3% (150 mdp) frente a 2018.

Como hemos subrayado, cuando se transitó del Seguro Popular al Insabi se incrementó la población objetivo de 55 a 66 millones de personas, al tiempo que se eliminó el financiamiento per cápita. Además, se amplió la cobertura: de 294 servicios a un número indefinido, sin el consecuente aumento presupuestal. Las mismas condiciones se replicarán en el modelo del IMSS-Bienestar. La reducción del gasto conjunto del IMSS-Bienestar e Insabi frente a los años del Seguro Popular es preocupante, ya que ahora se busca hacer más con menos y mejor, meta que a la vista de los indicadores disponibles luce prácticamente inalcanzable.

Los datos más actualizados de desempeño muestran que el Insabi sigue en caída libre. En el primer trimestre de 2023 la institución otorgó 4.6 millones de consultas, 5% (248 mil) menos que en 2022 o 75% (13.6 millones) menos que en 2018. Por tipo de consulta, aquéllas para gente sana (previsión) fueron las más afectadas, con una reducción de 86% (4.5 millones) frente a 2018.

Para las consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas se reportó un monto de 1.1 millones: una ligera mejora de 3% (36 mil) frente al mismo periodo de 2022, pero 64% (2 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas contra enfermedades transmisibles lograron una mejora de 19% (138 mil) frente a 2022, pero se mantuvieron 68% (1.8 millones) por debajo de las otorgadas al primer trimestre de 2018. Estos datos pueden significar que el Insabi ha comenzado a desahogar citas de seguimiento a enfermedades, aunque la consulta para nuevos pacientes sigue en declive.

No se cuenta, de manera expedita, con un reporte de la atención (consultas) que provee el IMSS-Bienestar. De hecho, a la fecha de elaboración de este análisis las cifras más recientes apuntaban al cierre de 2021. Preocupa que el sistema de información llamado Cubos Dinámicos del Insabi (heredado del Seguro Popular) se pierda con la transición completa hacia el IMSS-Bienestar, lo que dificultaría la evaluación oportuna del programa.

En cualquier caso, las cifras más actualizadas del IMSS-Bienestar no son prometedoras: en 2021 exhibió 13.8 millones de consultas, un 46% (11.8 millones) por debajo de su nivel máximo, alcanzado en 2017. Asimismo, la población adscrita en 2022 fue de 11.7 millones de personas, 11% (1.4 millones) menos en comparación con su máximo alcanzado en 2018. Lo anterior significa que la institución tendrá que doblar su afiliación casi seis veces para cubrir a los 66 millones de personas que el Insabi tiene como población objetivo.

Otros indicadores nada esperanzadores: el número de egresos hospitalarios en 2021 fue de sólo 182 mil, 26% (64.5 mil) menos que su máximo de 2013, mientras que las intervenciones quirúrgicas ascendieron a 91 mil, 21% (24 mil) menos que el máximo alcanzado en el año 2000. Asimismo, los partos institucionales fueron de 122 mil, 27% (33 mil) menos que el máximo del año 2000. Así es: algunos indicadores de atención por parte de este sistema han estado estancados por décadas, a pesar del incremento poblacional y presupuestal, lo cual puede deberse al hecho de que a partir de 2003 se creó el Seguro Popular, que se volvió la principal institución para atender a la población sin seguridad social.

En materia de infraestructura, las Reglas de Operación del programa IMSS-Bienestar permiten conocar datos actualizados para inicios de 2023. Es destacable que el número de hospitales se haya mantenido en 80 de 2014 a 2022, y que para 2023 se añadieran dos más, para llegar a 82. Si bien es positivo que se supere el estancamiento, parece insuficiente: sólo dos unidades desde 2022, cuando se inició el proceso de transición hacia el IMSS-Bienestar.

Por otro lado, en 2023 se reportaron 2,632 Unidades Médicas Rurales (UMR), 0.4%, o 14 unidades, más que en 2018, un nulo avance. Aquí hay que advertir cambios metodológicos en los reportes del IMSS sobre el número de unidades médicas, para evitar confusiones. Antes de 2019, cuando existía el IMSS-Prospera, la institución reportaba como unidades médicas sólo las UMR, mientras que las Unidades Médicas Móviles (UMV), las Unidades Médicas Rurales (UMR), los Centros de Atención Rural Obstétricos (CARO) y las Brigadas de Salud (BS) no se incluían. A partir de 2019 se incluyó el resto de unidades, lo que provocó que la estadística oficial de unidades médicas se inflara. Nosotros sólo consideramos las UMR, para darle consistencia a los datos. La desagregación se encuentra en las Reglas de Operación del programa.

Finalmente, cabe destacar que el número de camas, incubadoras y quirófanos del IMSS-Bienestar presenta también un avance nulo. Las camas censales reportadas en 2021 fueron de sólo 2,622, 1% (22) más que en 2018; las incubadoras ascendieron a 235, 2% (5) menos que en 2018, y los quirófanos se quedaron en 89, 1% (1) menos que en 2018.

Fonsabi: desaparición latente

En artículos anteriores hemos detallado cómo el Fonsabi perdió su función de financiar enfermedades de alto costo y se volvió una herramienta para inflar el gasto en salud y desviar recursos hacia la Tesofe. Con la eliminación del Insabi y la transición hacia el IMSS-Bienestar, no hay señales de que esto vaya a cambiar.

Al 1T de 2023 el saldo del Fonsabi tuvo una recuperación por 3.7 mmdp, pero se quedó 31% (36.3 mmdp) por debajo del cierre de 2018. Esos nuevos recursos podrían salir, pues se autorizaron transferencias a la Tesofe en 2023. Así, los recursos que reciba el IMSS-Bienestar bien podrían ser menores a los actuales.

Asimismo, se mantiene sin cambios el Artículo 77 bis 17, que permite al Fonsabi mandar recursos a la Tesofe cuando acumula recursos superiores a dos veces la suma aprobada en el PEF 2020, es decir, 32 mmdp. En otras palabras, el riesgo de simulación del gasto en salud se mantiene latente.

De 2010 a 2018, los ingresos trimestrales del Fonsabi promediaron 5.9 mmdp, y sus salidas, 3.9 mmdp. En lo que va del actual sexenio, los ingresos promedian 11 mmdp (89 % más), pero las salidas 19 mmdp (393% más).

Finalmente, se elimina el concepto de “Gastos Catastróficos” y se sustituye por “Enfermedades de Alto Costo”. Además, se elimina la definición de cobertura de gastos catastróficos como intervenciones de tipo preventivo, diagnóstico, paliativo y rehabilitación con criterios clínicos y epidemiológico; ahora la definición de enfermedades cubiertas y su tipo serán definidos en las Reglas de Operación del Fondo, mientras que con el Insabi las enfermedades cubiertas las definía el Consejo de Salubridad General, formado por representantes gubernamentales de la SSA, SHCP, SEP, IMSS, ISSSTE y asociaciones civiles como la Academia Nacional de Medicina o académicas como la UNAM.

Lo anterior implica que existe el riesgo (o la oportunidad) de que el número de enfermedades de alto costo disminuya (o aumente) frente a las 66 enfermedades cubiertas actualmente. El problema de fondo es que se termine eliminando la participación del Consejo de Salubridad en la definición de las enfermedades a cubrir. Aunque este consejo no era transparente en cuanto a sus decisiones, el espíritu de permitir la participación de la sociedad civil estaba bien encaminado. Finalmente, en las ROP existen menos lineamientos para la definición de “Enfermedades de Alto Costo”.

^[1] Se consideran las partidas específicas de “Materiales, accesorios y suministros médicos”, “Materiales, accesorios y suministros de laboratorio” y “Medicinas y Productos farmacéuticos”.

Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Escrito por México Evalúa en mayo 16, 2023. Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales. 1 comentario en Freno al gasto público en 2023: 1T 2023

Tan sólo se han reportado tres meses de 2023 y las expectativas de ingreso, gasto y endeudamiento para las finanzas públicas federales ya se están resquebrajando. El Gobierno aspiraba a tener la mayor tasa de crecimiento de los ingresos desde 2016, pero en su lugar ha enfrentado un retraso inédito en la recaudación, que lo ha obligado a recortar el gasto para procurar que el endeudamiento no se desborde.

En el primer trimestre de 2023 los ingresos totales del Sector Público federal fueron de 1,743 mmdp, lo que implica una reducción de 5.5% (102 mmdp) frente al mismo periodo de 2022, y la peor caída desde 2018 para un inicio de año. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 6.3% o 117 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde la crisis de 2009. El problema no es menor.

Que los ingresos se quedaran cortos frente a las expectativas era previsible, debido a que el Gobierno se planteó objetivos demasiado optimistas en cuanto a crecimiento o producción petrolera, como detallamos en nuestro análisis del Paquete Económico 2023. Encima de esto, el Gobierno federal ha reducido aún más la carga fiscal de Pemex, mientras que la recaudación tributaria sigue sufriendo pérdidas, ya que en 2022 se concedieron estímulos complementarios a las gasolinas.

Ante la falta de ingresos, el gasto neto del Sector Público enfrentó una reducción anual por primera vez desde 2019: 3.7% (71 mmdp) frente al primer trimestre de 2022, para colocarse en 1,868 mmdp. Esto fue provocado por un recorte del gasto frente a lo programado de 9.3% o 191 mmdp, el mayor retraso en los últimos 15 años. Se destaca que tal recorte fue superior al atraso en los ingresos (117 mmdp), con el fin de limitar el endeudamiento. Este dilema (recortar el gasto o aumentar la deuda) será una constante en 2023.

Las consecuencias: todos los Ramos Autónomos tienen recortes en su gasto frente al calendario; 18 de los 26 Ramos Administrativos van con retraso, y también el gasto federalizado, IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE. Algunas dependencias o ramos tienen recortes no vistos en décadas, como la Secretaría de Turismo –que construye el Tren Maya–, las participaciones federales o el IMSS.

Otro efecto del freno al gasto han sido que el avance anual de la inversión física al primer trimestre fuera de sólo 15.5% –el peor registrado en la última década–, lo que ocasionó también que la inversión a marzo fuera la segunda más baja del sexenio. Asimismo, el avance anual en subsidios fue de 27% –el menor desde 2019–, lo que causó que el gasto al primer trimestre cayera 11% (31.7 mmdp) y se colocara por debajo del monto de 2022 y 2021. El Gobierno está sacrificando incluso inversiones en obras prioritarias y programas sociales.

Pese al freno al gasto, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la métrica más amplia de endeudamiento– fue de 185.21 mmdp al primer trimestre, un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) respecto al déficit observado en 2022. Se agotó así el 14.3% del endeudamiento aprobado anual: el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. De no haberse realizado recortes al gasto, el endeudamiento hubiera llegado a 375.7 mmdp, o 29.1% de la meta anual de endeudamiento, ambas cifras sin precedentes.

Te narramos este prólogo a las ilusiones truncas de las finanzas públicas de 2023

La peor caída de ingresos desde la crisis de 2009

Por lo general la Secretaría de Hacienda peca de optimista en sus estimados de ingresos, pero en 2023 se lució: anticipó un crecimiento de los ingresos totales de 9.9% frente lo aprobado en 2022, 15.5% de los petroleros y 11.6% de los tributarios. Lo anterior, sustentado por un crecimiento de 3% del PIB, el doble de lo estimado por los analistas privados, y una producción petrolera de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), producción jamás alcanzada en el sexenio.

Tan sólo hicieron falta tres meses del año para que la realidad golpeara. De enero a marzo los ingresos totales del Sector Público sufrieron una disminución de 5.5% o 102 mmdp, la peor caída interanual desde 2018. Hay que aclarar que en marzo de 2017 el Gobierno recibió 321 mmdp del Remanente de Operaciones del Banco de México^[1], lo que elevó los ingresos totales en el primer trimestre de ese año y provocó la caída porcentual de 2018, año que no contó con esos ingresos no previstos^[2]. Entonces, si descontamos 2018, la contracción de los ingresos al primer trimestre de 2023 es en realidad la peor desde 2009, cuando impactó en México la crisis financiera global.

Frente al calendario, al mes de marzo Hacienda había anticipado recaudar 1,860 mmdp, pero se obtuvieron sólo 1,743 mmdp, un retraso de 6.3% o 117 mmdp. De nuevo, sólo en otra ocasión los ingresos se quedaron cortos frente al calendario en un primer trimestre: 2009, año de la crisis, cuando los ingresos se quedaron cortos en 8% o 104 mmdp. De hecho, en los últimos tres años (2020 a 2022) los ingresos arrancaron el año por encima de lo previsto. Que los ingresos se retrasen de esa forma significa que no habrá recursos para fondear por completo los programas públicos aprobados, especialmente si se busca cumplir con el nivel de endeudamiento aprobado para el año.

Detrás de la contracción de los ingresos totales se encuentra una reducción anual de 4.2% (50 mmdp) de los ingresos tributarios frente al primer trimestre de 2022, hasta llegar a los 1,153 mmdp: una caída de esta magnitud no se había presenciado desde 2012, cuando el IEPS dejó de cobrarse ante el incremento inusitado de los precios del petróleo. Frente al calendario, el retraso fue de 3.5% o 41 mmdp respecto de los 1,194 mmdp que Hacienda esperaba recaudar. Desde 2013 los ingresos no habían presentado un retraso similar.

La caída de los ingresos tributarios se dio a pesar de que la cobranza del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para el primer trimestre de 2023 llegó a 178.5 mmdp, un aumento de 18.7% o 28.1 mmdp frente al mismo periodo de 2022. Este incremento es de 313% (135.3 mmdp) si se compara respecto a lo observado a marzo de 2018 (43.3 mmdp), lo que refleja el esfuerzo continuo por parte de la autoridad tributaria en la fiscalización de los contribuyentes durante todo el sexenio.

Más allá de la presión fiscal, la recaudación tributaria primaria –aquélla vinculada al dinamismo económico– llegó a 544 mmdp en el primer trimestre, una caída de 10% o 60.7 mmdp. Se trata de la peor contracción en este tipo de recaudación y que se tenga registro desde 2010. Lo anterior puede deberse a un desempeño económico peor de lo esperado, pero también a decisiones de política pública que han provocado una reducción de ingresos tributarios como el IVA e IEPS, como explicaremos más adelante.

La política de estímulos a las gasolinas aplicada en 2022 sigue causando estragos en la recaudación de 2023. En nuestro análisis anual 2022 expusimos que la pérdida recaudatoria provocada por los estímulos complementarios fue de 239.7 mmdp, más que el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp). Pues bien, es posible que nuestras estimaciones se hayan quedado cortas, y que la merma al erario aún no haya sido superada. Veamos.

Según el Decreto del 4 de marzo de 2022^[3], los estímulos complementarios se aplicarían a los distribuidores de gasolina cuando vendieran combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acreditaría como un saldo a favor contra el ISR, IEPS o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Además, se estableció que el derecho a solicitar la devolución tendría vigencia de un año a partir del mes inmediato posterior a aquél en que se obtuvo el saldo excedente. Hasta noviembre de 2022 la SHCP mantuvo la política de estímulos complementarios, por lo que podemos esperar grandes solicitudes de saldos a favor de IVA e IEPS durante todo 2023.

Al mes de marzo de 2023 el total de devoluciones y compensaciones tributarias ascendió a 343.7 mmdp, un incremento de 11.3% (33 mmdp), con lo que se consiguió el mayor monto para un primer trimestre desde 2012. Lo anterior no es poca cosa: desde la reforma fiscal de 2013 el SAT ha tenido en la mira la disminución de devoluciones y compensaciones de los contribuyentes. En este sexenio, por ejemplo, se eliminó la compensación universal, que permitía liquidar impuestos federales en contra –como ISR– con los saldos a favor de otros impuestos –digamos, IVA, como hemos explicado.

Por el lado del IEPS, la suma de devoluciones y compensaciones llegó a 32.3 mmdp, un aumento de 212% (22 mmdp) frente a 2022 y su mayor nivel desde 2013. Si descontamos estas disminuciones de impuestos, se tiene que el IEPS bruto recaudado fue de 123.1 mmdp, un incremento de 35.3% (32 mmdp) frente a 2022. Sin embargo, el IEPS neto recaudado fue de sólo 90.9 mmdp, un incremento de 12.7% (10.2 mmdp). En otras palabras, el incremento de las devoluciones y compensaciones limitó el crecimiento de la recaudación del IEPS y ocasionó una pérdida de entre 18 y 22 mmdp.

En el caso del IVA, en el primer trimestre de 2023 la recaudación cayó 6.4% (20 mmdp), a 293.4 mmdp, la peor cifra desde 2017 para un inicio de año. Lo anterior se debió tanto al mediocre desempeño económico como al incremento de devoluciones y compensaciones. En primer lugar, la recaudación bruta de IVA sólo aumentó 0.8% (4.2 mmdp), a 527 mmdp. Aunque esta recaudación bruta es la mayor para un primer trimestre en todo el sexenio, es sólo 3.8% (19 mmdp) superior frente a 2018. Y es que en el sexenio de Peña Nieto la recaudación bruta de IVA se incrementó en 41% (148 mmdp).

En segundo lugar, el conjunto de devoluciones y compensaciones de IVA llegó a 233.9 mmdp, 12% (24 mmdp) más que de enero a marzo de 2022, y alcanzó su mayor monto desde 2016, antes de la eliminación de la compensación universal. Aunque no se puede saber a ciencia cierta la causa de las devoluciones de IVA, es previsible que en un contexto de recaudación bruta estancada, el incremento de las devoluciones se deba a la política de estímulos a los combustibles, la única modificación en la política fiscal que pudo haber provocado dicho incremento.

Lo llamativo es que el IVA cayó tanto, que se quedó corto frente al calendario en 20.8% (77 mmdp), el peor retraso en los últimos 15 años, peor que en los años de crisis de 2009 y 2020. Ya sea por el desempeño económico o por las políticas fiscales, un retraso en la recaudación del IVA de esta magnitud generará presión en las políticas públicas o en el endeudamiento.

Finalmente, por lo que concierne al ISR podemos hablar de un triunfo a medias. Si bien frente al calendario su recaudación al tercer trimestre es 7.8% (52 mmdp) superior a lo estimado, respecto del año pasado se registra una caída de 4.3% (32.5 mmdp). Esta caída interanual sucede en un contexto en que las devoluciones y compensaciones de este impuesto cayeron 18% (16 mmdp) frente al año pasado, a 71 mmdp. Por lo tanto, la caía del ISR puede deberse a un peor desempeño económico o a la política de postergar el pago de la Declaración Anual de las Personas Morales de finales de marzo a finales de abril.

Una renta petrolera que pasa de largo

La ‘mala suerte’ y la decisión expresa de apoyar a Pemex a toda costa han provocado el colapso de los ingresos petroleros del Gobierno a inicios de 2023. Por un lado, el precio de los hidrocarburos a nivel internacional ha caído respecto de 2022 y, por el otro, la proporción de la renta petrolera que se queda Pemex ha llegado a un nuevo máximo histórico.

Para 2023, se estimó, como viene siendo costumbre, una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), muy superior a lo observado en el sexenio. Al mes de marzo la plataforma promedia sólo 1,645, 227 mbd. Asimismo, el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se estimó en 68.7 dólares por barril (dpb), pero al mes de marzo promedió 65.9 dólares por barril (dpb), 2.4 dpb por debajo de lo aprobado. A diferencia de otros años, el precio de la MME va por debajo de lo aprobado y por ello no ha podido compensar la menor producción petrolera. Tampoco hay esperanza de obtener ingresos por coberturas, ya que dicho instrumento se contrató en 65 dpb, es decir, sólo se activará si el precio de la MME cae por debajo de ese precio.

Como resultado, los ingresos petroleros del sector público (Pemex y Gobierno federal) fueron de sólo 255.2 mmdp en el primer trimestre, 18.3% (57 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2022. Lo anterior significó la peor caída interanual desde la crisis de 2020. Además, los ingresos se quedaron por debajo de lo programado en 33% o 124 mmdp, el mayor retraso frente al calendario desde 2015.

El desplome de los ingresos petroleros ha golpeado de forma muy diferenciada a Pemex y al Gobierno federal. Mientras que la petrolera tuvo una caída de 2.1% (3.8 mmdp), para colocarse en 174.5 mmdp, el Gobierno sufrió un desplome de los ingresos petroleros por 39.8% (53.3 mmdp), hacia los 80 mmdp en el primer trimestre.

Frente al calendario, los ingresos petroleros de Pemex se ubicaron 25.8% (61 mmdp) por debajo, el peor retraso desde 2020, pero los ingresos petroleros del Gobierno federal quedaron por debajo en 43.9% (63 mmdp), el peor retraso desde 2015. En otras palabras, el Gobierno federal ha asumido la mayor parte del colapso petrolero. El problema es que los ingresos petroleros del Gobierno son aquellos destinados a financiar programas sociales, gasto de las dependencias, gasto federalizado, entre otros, mientras que los ingresos de Pemex… son sólo de Pemex.

La situación diferenciada entre Pemex y el Gobierno federal se debe a que, en enero de 2023, Pemex no realizó pagos por Derecho de Utilidad Compartida (DUC) al Fondo Mexicano del Petróleo. Esto puede deberse a una política orientada a darle liquidez a la empresa. Esta posibilidad la anunció^[4] el subsecretario de Hacienda Gabriel Yorio, aunque nunca confirmó la medida.

El hecho es que el pago de DUC al FMP en de enero a febrero de 2023 –los datos más recientes disponibles– fue de sólo 28.4 mmdp, una reducción de 58% (38.6 mmdp) frente al mismo periodo de 2022 o 68% (60.6 mmdp) menos frente a 2018. La contracción en este pago fue porcentualmente mayor (26% o 52.8 mmdp) a la caída de los ingresos por comercialización de hidrocarburos frente a 2022. De esta forma, la proporción entre el pago del DUC respecto de los ingresos por comercialización cayó a 19%, su peor nivel registrado.

Todo parece indicar que, ante la mala situación de los ingresos tributarios, la única forma que el Gobierno encuentra de apoyar a Pemex es mediante el ‘perdón’ de impuestos. Y es que en el primer trimestre de 2023, las transferencias de la Sener a Pemex fueron de sólo 17.7 mmdp, una reducción de 76% (55 mmdp) frente al primer trimestre de 2022 y el peor monto desde 2019. Sin embargo, el apoyo por reducción de la carga fiscal aumentó en 52% (14.3 mmdp), a 41.9 mmdp^[5]. Lo anterior provocó que el Gobierno federal se quedará con sólo el 32% de la renta petrolera, la peor proporción del milenio.

En suma, las decisiones de política energética del Gobierno (las acarreadas desde 2022 y las de 2023) han generado una pérdida tributaria de 77 mmdp para el primer trimestre, la peor en una década. Aunque en el 1T de 2023 no se dieron estímulos complementarios al IEPS de gasolinas, la recaudación de este tributo quedó 32% (14 mmdp) por debajo de la meta. Además, los ingresos petroleros del Gobierno federal se quedaron cortos en 43.9% (63 mmdp). Dicho faltante obliga irremediablemente a incrementar la deuda o a recortar el gasto.

Frenazo histórico del gasto programable

Si los ingresos públicos iniciaron 2023 aletargados, lo del gasto público luce como un desmayo. De enero a marzo de 2023 el gasto neto del Sector Público fue de 1,868 mmdp, una caída de 3.7% (71 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Es la primera vez que el gasto neto sufre una caída en un primer trimestre, desde 2019. De 2020 a 2022 se habían encadenado tres años con incrementos en el gasto al inicio de año.

Por otro lado, el gasto se quedó por debajo de lo programado en 9.3% o 191.5 mmdp, el mayor retraso frente al calendario en los últimos 15 años, para periodos comparables. Hay que notar que este recorte fue 63% (74.1 mmdp) superior a la caída de los ingresos frente al calendario (117.4 mmdp). El Gobierno prefirió ‘pasarse de frenada’ ante la mala situación de los ingresos.

Con el resultado anterior, el incremento del gasto neto en el sexenio actual, frente 2018, ha sido de sólo 5.2%, inferior al 18.4% acumulado en el sexenio de Peña Nieto, 38.8% en el sexenio de Calderón o 38.2% en el sexenio de Fox.

La contracción del gasto neto fue provocada por una caída del gasto programable –enfocado a cubrir el presupuesto de las dependencias, inversión o programas sociales–, mientras que el gasto no programable –como el costo financiero de la deuda o adeudos de años anteriores– tuvo un crecimiento.

El gasto programable fue de 1,284 mmdp, un recorte de 10.9% (157 mmdp) frente a 2022. Se trata de contracción interanual más grande que haya ocurrido en un primer trimestre desde inicios del milenio. En relación con el calendario de gasto a marzo, el retraso fue de 11.1% (160 mmdp), el mayor desde 2011. Asimismo, se destaca que el avance del gasto anual fue de sólo 21.6%, el peor para un primer trimestre en los últimos 15 años. De haber avanzado el gasto total como en años anteriores, éste habría llegado a 1,489 mmdp, 205 mmdp adicionales, lo que hubiera empeorado aún más el déficit público, como abordaremos más adelante.

Por el lado del gasto no programable, se registró un monto de 584 mmdp, 17.3% (86 mmdp) más que en 2022, el mayor observado desde el año 2000. Este incremento fue impulsado por el costo financiero de la deuda, que ascendió a 258 mmdp, 46.3% (82 mmdp) más que el año pasado, y por los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), que sumaron 27 mmdp, 421% (22 mmdp) más que en 2022. En contraparte, las Participaciones federales cayeron 5.6% (18 mmdp), a 298 mmdp.

Los recortes al gasto programable han tenido un impacto generalizado en la Administración Pública federal. De enero a marzo de 2023 todos los Ramos Autónomos presentan retraso en su gasto frente al calendario, y también 18 de los 26 Ramos Administrativos, el gasto federalizado, el IMSS, ISSSTE, Pemex y CFE.

Aunque la austeridad es generalizada, al mes de marzo algunas dependencias y ramos presentan recortes históricos. La Secretaría de Turismo, que construye el Tren Maya, presenta un retraso de 73% o 38.7 mmdp, el mayor registrado. Ya sea por problemas de planeación o de suficiencia presupuestal, incluso una obra prioritaria del Gobierno ha comenzado con un recorte en su gasto. También es llamativo que el IMSS tenga un recorte de 10% (26 mmdp), el mayor desde 2009, una mala noticia para las personas con seguridad social.

Asimismo, las Participaciones federales –recursos de libre disposición para los estados– presentan un recorte de 9% (29 mmdp), el mayor en 15 años. No menos importante, las Aportaciones federales –recursos etiquetados– tienen un retraso de 5% (11.4 mmdp), el mayor desde 2016.

La única dependencia que tiene incrementos considerables frente al calendario es la Sener, con un 151% (11.2 mmdp) por arriba, a causa de un crecimiento de las transferencias a Pemex. Como de costumbre, el presupuesto de esta dependencia es ficticio, ya que sobrejerce recursos para apoyar a la petrolera.

En materia de inversión física, el gasto llegó a 172 mmdp, un aumento de 5.2% (8.4 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. El crecimiento se debe a una mayor inversión de Pemex, 16.2% (9 mmdp) por arriba, mientras que la inversión distinta de Pemex sufrió una caída de 0.7% (800 mdp).

A pesar del incremento de la inversión frente al año pasado, el gasto en la materia tuvo un avance anual de sólo 15.5%, el peor registrado en la última década. Lo anterior pone en duda que se logre incrementar el gasto de inversión en 21.7%, como se prometió para 2023, lo que limitará las capacidades de crecimiento del país y desarrollo económico.

Otro objeto del gasto que parece que sufrirá recortes son los subsidios. Aunque el presupuesto anual en programas sociales aumentó en 13% (112 mdp) de 2022 a 2023, en el primer trimestre del año el gasto observado presenta un recorte de 11% (31.7 mmdp). Lo anterior se debe a un avance del programa anual de sólo 27%, el menor desde 2019.

Lo anterior debilita la capacidad del Gobierno de promover la justicia social. Hay que recordar que en el actual sexenio no se ha logrado recuperar los mejores niveles de gasto en subsidios que se alcanzaron a mediados del Gobierno pasado, como lo hemos indicado. Las medidas de austeridad pesan más que la narrativa de “primero los pobres”.

Endeudamiento incontenible

Los indicadores de deuda del Sector Público al primer trimestre anticipan que, efectivamente, 2023 será el año con mayor endeudamiento en lo que va del sexenio. En el Paquete Económico 2023 se espera que el endeudamiento público, en su medida más amplia (los Requerimientos Financieros del Sector Público o RFSP), asciendan a 1,291.14 mmdp (4.1% del PIB), monto que no se ha observado desde 2014, cuando los RFSP llegaron a 4.5% del PIB. El ritmo de endeudamiento en 2023 indica que dicho monto podría incluso superarse.

A marzo de 2023, los RFSP ascendieron a 185.21 mmdp, lo que representó un crecimiento real de 45% (57.2 mmdp) con respecto al déficit observado en 2022, y el segundo mayor nivel de endeudamiento neto para un primer trimestre desde 2018, que hay registro. Asimismo, se agotó el 14.3% del endeudamiento aprobado anual, lo que representó el segundo avance más acelerado de los últimos 10 años. Lo anterior es más preocupante, pues el Gobierno está incurriendo en subejercicios del gasto para poder controlar el endeudamiento. Hay que recordar que el Gobierno generalmente cubre su cuota de endeudamiento hacia la segunda mitad del año, por lo que la presión se intensificará hacia finales de 2023.

Como mencionamos anteriormente, al primer trimestre de 2023 el subejercicio del gasto fue de 190.5 mmdp. Si el Gobierno no hubiera incurrido en este subejercicio, es decir, si hubiera cumplido con lo calendarizado, los RFSP hubieran sido de 375.7 mmdp, lo que habría representado 29.1% de la meta anual de endeudamiento: cifras sin precedentes.

La presión de endeudamiento proviene principalmente del Gobierno federal, y en menor medida de las Empresas Productivas del Estado. Al primer trimestre el Gobierno tuvo un déficit público de 234.4 mmdp, el más alto para un primer trimestre en los últimos 20 años. Así, que el crecimiento real del déficit fue de 119.4% respecto al primer trimestre de 2022. Esto es resultado de la renuncia recaudatoria a favor de Pemex y de las pérdidas tributarias que se acarrean de 2022. En términos prácticos, la Federación está limitando el endeudamiento de Pemex a costa de asumirlo ella.

A pesar de los recortes al gasto, el endeudamiento del Gobierno federal llegó al 20.1% del techo aprobado, lo que representa el avance más agresivo para un primer trimestre de todo el sexenio. Si el Gobierno federal hubiera cumplido con el calendario del gasto programable, su endeudamiento hubiera ascendido a 309.7 mmdp, lo que hubiera representado 27% de su techo de endeudamiento.

En el caso de las Empresas Productivas del Estado, se esperaba que Pemex terminara el primer trimestre con un déficit limitado, de 0.84 mmdp; sin embargo, presentó uno de 11.4 mmdp. Aun así, dicho déficit es el menor que presenta la petrolera desde 2007. Por su parte, la CFE reporta un superávit financiero de 5.2 mmdp, cuando se esperaba uno de sólo 1.9 mmdp, el mejor resultado desde 2020.

Endeudarse en el momento menos indicado

Cuando México se encontraba en el momento más agudo de la crisis económica y sanitaria por la covid-19, y las tasas de interés, tanto en México como en el mundo, se encontraban en niveles muy bajos (4.0% para el caso de México), el Gobierno federal decidió respetar en lo posible los techos de endeudamiento, endureciendo las políticas de austeridad. Ahora, dos años después, cuando las tasas de interés se encuentran en máximos históricos (11.25%), el Gobierno federal incurre en el mayor endeudamiento que se ha visto para los primeros tres meses del año.

Tan sólo al primer trimestre del año, el costo financiero de la deuda presentó un crecimiento real de 46.3% (81.77 mmdp) con respecto a 2022. Monto que representó 52% del subejercicio que se dio en el gasto programable, el cual se destina directamente para los programas públicos como educación, seguridad y salud pública. Este incremento es explicado, principalmente, por el aumento del endeudamiento interno y el aumento de la tasa de interés en México. El pago de intereses de la deuda interna aumentó 72.3% (62.5 mmdp), mientras que el pago de intereses de la externa lo hizo en 21.4% (19.3 mmdp).

El aumento del endeudamiento y del costo financiero de la deuda demuestran que los desbalances en las finanzas públicas se mantendrán a futuro: si el Gobierno se sigue endeudando en un contexto de altas tasas de interés, acabará heredando un enorme costo a las siguientes administraciones, las cuales se verán obligadas a recortar aún más el gasto social y la inversión o a continuar con la espiral de endeudamiento ascendente.

^[1] Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017) Comunicado No. 235. https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-no-235-la-secretaria-de-hacienda-y-credito-publico-concluye-el-programa-de-uso-del-70-del-remanente-de-operacion

^[2] EN 2016 también se entregaron a la Tesofe 239 mmdp por Remanentes de Operación de Banxico, pero el depósito se hizo en abril, por lo que no modifica la comparativa del primer trimestre. Fuente: https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2016/iit/01inf/itindc_201602.pdf

^[3] Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

^[4] El Economista (2023). Gobierno aceptará que Pemex retrase pago del DUC para darle liquidez: Yorio. https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Gobierno-aceptara-que-Pemex-retrase-pago-del-DUC-para-darle-liquidez-Yorio-20230413-0100.html

^[5] Se estima respecto de la recaudación de DUC que el Gobierno obtendría si se mantuviera la proporción entre ingresos por la comercialización de hidrocarburos y DUC que existía en 2019, previo a la reducción de tasas. Sólo se consideran los datos disponibles al mes de febrero.

5 evidencias sobre las finanzas públicas: Anual 2022

Escrito por México Evalúa en marzo 1, 2023. Publicado en Analisis, Temas selectos.

Recupera la presentación de los indicadores del análisis, aquí

Tras el cierre del cuarto año del actual Gobierno federal su legado de finanzas públicas parece estar ya definido. El crecimiento de los ingresos públicos será menor que el de los sexenios pasados, el endeudamiento seguirá al alza, la inversión física y los subsidios difícilmente superarán los máximos históricos y las empresas públicas seguirán siendo un lastre para el erario.

El año pasado estuvo marcado por un incremento de los precios del petróleo a nivel mundial, el cual impulsó los ingresos petroleros de nuestro país a niveles no vistos desde 2014. Sin embargo, los ingresos totales se mantuvieron estancados, debido a una pérdida de 239.7 mmdp vinculada con los estímulos a las gasolinas, por una menor recaudación de IEPS e IVA. Si a lo anterior se suma el apoyo fiscal a Pemex, las intervenciones del Gobierno en la política energética significaron pérdidas de más de medio billón de pesos. El desbalance fiscal resultante impulsó al endeudamiento hasta el peldaño de los 1.26 billones de pesos, la cifra más alta en pesos reales desde 2008, cuando se empezó a registrar el dato.

Ese gran endeudamiento, lamentablemente, no fue utilizado para financiar inversión. Aunque el gasto en obra pública llegó a 935 mmdp, el mayor monto del sexenio, fue 26% menor al endeudamiento. Según los datos vigentes de la SHCP, antes de 2019 la inversión siempre había sido superior al endeudamiento. Además, el reciente crecimiento en inversión se debe, sobre todo, a proyectos de dudosa rentabilidad, como el Tren Maya y Dos Bocas, mientras que sectores como Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad siguen por debajo de sus mejores épocas.

Esta receta se repite en los subsidios. Aunque alcanzaron los 857 mmdp, el mayor monto de la actual administración, siguen por debajo del promedio histórico. El incremento prácticamente se concentró en un solo programa –Pensiones para Adultos Mayores–, y de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 están por debajo de lo observado en el sexenio pasado.

Finalmente, la CFE presentó su peor balance de operación que se tenga registro, lo que la aleja más del objetivo de ser rentable por sí sola. Encima de esto, por segundo año consecutivo el Gobierno federal faltó en su compromiso de darle suficiente apoyo a la empresa para que no cerrara 2022 en números rojos.

Éstas son las cinco evidencias principales que sacamos en claro en las finanzas públicas de 2022.

1 El alto costo de la política de intervención gubernamental en el sector energético

A pesar de que en 2022 se obtuvo el mayor nivel de ingresos petroleros desde 2014, y la mayor recaudación de ISR que se tenga registro, el Gobierno tuvo que recurrir al mayor endeudamiento neto desde 2008 (desde que hay registro) por un monto de 1.26 billones de pesos. ¿Cómo explicar esta paradoja? Es sencillo: al otorgar los estímulos para contener el precio a las gasolinas y el apoyo fiscal a Pemex, otros ingresos fueron sacrificados.

El incremento de los precios del petróleo en 2022 impulsaron los ingresos petroleros a 1.48 billones de pesos, 18.7% (233 mmdp) más que en 2021 o 23.9% (286 mmdp) por arriba del promedio del sexenio pasado. Además, el ISR llegó a 2.26 billones, 11% (224 mmdp) más que en 2021 o 11.6% (235 mmdp) más que el promedio de la administración pasada, gracias a las medidas de fiscalización.

Sin embargo, los ingresos totales sólo aumentaron 2.5% (163 mmdp) frente a 2021, o 5.5% (344 mmdp) frente al mencionado promedio. Este incremento de los ingresos totales es el peor de los últimos cuatro sexenios, como explicamos en nuestro análisis del cierre de año.

El principal factor que estancó los ingresos en 2022 fue la decisión de otorgar los estímulos a los combustibles, que funcionaron como un subsidio. Debido a esta política, en 2022 los ingresos por IEPS sobre combustibles fueron negativos (-79.2 mmdp) por primera vez desde 2014, una caída de 132% (319 mmdp) frente a 2021, y se quedaron cortos frente al calendario en 124% (397 mmdp).

Sin embargo, los ingresos petroleros del Gobierno federal (es decir, los que no son de Pemex y que van directamente a financiar servicios y programas públicos) fueron de 640 mmdp, un aumento de 62% (246 mmdp) frente a 2021, y 72% o 269 mmdp superiores frente al calendario. Es decir, los menores ingresos de IEPS frente al calendario (397 mmdp) no fueron compensados del todo por los excedentes petroleros federales (269 mmdp), y dejaron un boquete fiscal de 128 mmdp.

Una situación adicional, y que pocos analistas consideran, es que la política de contención de precios no se limitó al IEPS, sino que también empeñó al IVA a través de devoluciones de este impuesto a los distribuidores de gasolina, para que vendieran su producto por debajo del valor real. En 2022 la recaudación por IVA aumentó sólo 0.8% (9.4 mmdp), a pesar de que la economía creció (o mejor dicho, rebotó) 3% en el año. Este estancamiento se debe a que las devoluciones de IVA llegaron a 810 mmdp, el mayor monto registrado, y un aumento de 16% (111.7 mmdp) frente a 2021. Este aumento en las devoluciones puede considerarse como una pérdida fiscal por la política de contención de precios, como también explicamos en el Erario Anual de 2022.

Así, por la política de contención de precios de las gasolinas, el Gobierno federal perdió 239.7 mmdp, más que todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (193 mmdp): 128 mmdp por menor cobro del IEPS y 111.7 mmdp por menor cobro de IVA.

A la cifra anterior se le pueden sumar las pérdidas fiscales por la reducción de la carga tributaria a Pemex a través del Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el cual pasó de 65% en 2019 a 40% en 2022. De enero a noviembre (aún no contamos con la cifras anuales del Fondo Mexicano del Petróleo) el DUC pagado a la Federación fue de sólo 405 mmdp, el 33% de las ventas de hidrocarburos (1.2 billones de pesos). Sin embargo, de haber mantenido la tasa de 2019 (de 65%) se hubieran obtenido 566 mmdp, es decir, 161 mmdp adicionales. (En este análisis explicamos más a fondo la naturaleza y la evolución del Derecho de Utilidad Compartida.)

Finalmente, en 2022 se aprobaron tan sólo 45 mmdp de transferencias financieras de la Sener a la petrolera, pero el monto total del apoyo fue de 188.3 mmdp, 318% (143.3 mmdp) más de lo aprobado por la Cámara de Diputados. Estas transferencias se usan para el pago de la deuda de Pemex y para su operación, como la construcción de la refinería de Dos Bocas. Para colmo, se ha vuelto una situación estructural el constante sobregasto de los recursos aprobados en la materia, como lo hemos mencionado.

Si consideramos la reducción del DUC y las transferencias a través de la Sener, en 2022 el apoyo fiscal a Pemex ascendió a 349 mmdp: por lo menos 161 mmdp por la primera (y faltan los datos definitivos a diciembre) y 188 mmdp por las transferencias. Además, con la pérdida tributaria causada por la disminución del cobro de IEPS (128 mmdp), más los hasta 111.7 mmdp que se dejaron de cobrar por el incremento de las devoluciones de IVA, las pérdidas fiscales por la política de intervención (ya se justifica llamarla así) en el sector energético llegó a 588 mmdp, recursos suficientes como para duplicar el presupuesto de los Ramos Autónomos (145 mmdp) y de la Secretaría de Educación (364 mmdp) juntos. Si encima de esto consideramos los subsidios a las tarifas eléctricas, que en 2022 ascendieron a 82.4 mmdp (que detallaremos en la evidencia 5), el costo asciende a 670.4 mmdp.

2 De la austeridad a la laxitud fiscal

Los desbalances fiscales mencionados sellaron el fin de la política de austeridad, de la que sólo queda el recuerdo y una narrativa. En 2022, los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) –la medida más amplia de endeudamiento, pues incluye la deuda del Gobierno federal, empresas públicas, Banca de Desarrollo y el resto del sector paraestatal– ascendieron a 1.26 billones de pesos: 99.6% (629 mmdp) más que en 2018, último año de Peña Nieto, y la cifra más alta en pesos reales desde 2008 (que se tiene este registro). En puntos del PIB, estos RFSP significaron el 4.4% del total de la economía, sólo por debajo de los 4.5 puntos que representaron en 2014. En el último año del sexenio pasado los RFSP representaron sólo el 2.2% del PIB.

Un factor preocupante es que en 2022 se superó por tercer año consecutivo el endeudamiento programado frente al PIB. El exceso fue de 27% (264 mmdp) en relación con el monto de endeudamiento neto estimado de los Criterios Generales de Política Económica (CGPE), pues originalmente sólo se habían aprobado unos RFSP de 996.6 mmdp. En términos del PIB, el monto aprobado fue de 3.5% pero lo observado ascendió a 4.4%, es decir, casi un punto en exceso.

En 2019 el endeudamiento observado quedó 9.5% (71 mmdp) por debajo de lo estimado, pero en 2020 fue 36% (279 mmdp) superior y en 2021, 18.7% (170 mmdp) mayor. Así, de 2020 a 2022 el Gobierno ha sobrepasado en 27% (238 mmdp), en promedio, los RFSP estimados en los (CGPE), lo que demuestra una laxa disciplina fiscal.

Además de las renuncias recaudatorias, las presiones financieras en 2022 se incrementaron a causa del aumento de las tasas de interés para contener la inflación, lo que impactó en el costo del pago de la deuda: el costo financiero (pago de intereses) del Gobierno fue de 815 mmdp, el segundo mayor que se tenga registro desde 1990. Como porcentaje del PIB fue de 2.9%, el más alto desde 2000. Además, hacia 2023 el costo financiero podría seguir aumentando, debido al incremento de la tasa del Banco de México a 11%, un nivel no antes visto.

Como ya lo hemos explicado, la administración actual no ha ejecutado un cambio real en la estructura de la política fiscal del Sector Público federal, con respecto a los sexenios anteriores. Con todo y la fuerte fiscalización del SAT y la supuesta austeridad, no se ha logrado cambiar la ‘acostumbrada’ estructura deficitaria de las finanzas públicas.

3 Inversión física en 2022: un logro a medias

No hay que celebrar tan pronto: aunque el gasto en infraestructura federal en 2022 alcanzó el nivel más alto del sexenio, su composición y sostenibilidad han empeorado: unos cuantos proyectos consentidos empujan el aumento, pero se deja atrás a la mayor parte de los sectores económicos, y a costa de un desequilibrio en el endeudamiento.

Después de tres años de estancamiento, en 2022 el gasto en inversión física llegó a llegó a 934.7 mmdp, 25.2% (188 mmdp) superior a la de 2021 y la mayor de este sexenio, aunque se mantuvo por debajo en 4% (36.9 mmdp) frente al promedio de la administración pasada. La mejora parcial podría interpretarse como un avance en el impulso económico a través de la inversión pública, sin embargo, si se descuentan obras insignia de dudosa rentabilidad económica y social, como el Tren Maya (178 mmdp) o la refinería de Dos Bocas (146 mmdp), la inversión fue de sólo 609 mmdp, nivel similar al observado en 2007.

De hecho, el 74% (140.8 mmdp) del crecimiento de la inversión física de 2021 a 2022 (188 mmdp) se explica tan sólo por el proyecto del Tren Maya. En 2022 el gasto de esta obra fue de 178.6 mmdp, 373% (140.8 mmdp) superior a lo reportado en 2021. Es destacable que su presupuesto fuera sobrepasado en 181% (115 mmdp) frente a lo aprobado por el Congreso, monto con el que se podría financiar al INE 5.8 veces. Independientemente de las fuertes críticas sobre la rentabilidad y el calibre de los impactos ambientales del proyecto, no hay duda de que esta obra insignia ha sobrepasado por mucho el presupuesto que le fue autorizado.

Por otro lado, se estima^[1] que el gasto en la refinería de Dos Bocas cierre 2022 en 146 mmdp, un incremento de 19% (23.7 mmdp), lo que explicaría el 12% del aumento de la inversión en 2022. Además, se espera que su sobreejercicio en 2022 ascienda a 225% o 101 mmdp. En conjunto, el aumento en 2022 para las dos obras insignia (164.5 mmdp) explica el 87.5% del aumento de la inversión física, lo que muestra la poca diversidad de la misma.

Un punto adicional sobre la refinería de Dos Bocas: no existe información sobre el avance financiero de la obra, ni en los reportes trimestrales de finanzas públicas, ni en la cartera de inversión, ni en ambas plataformas de la Secretaría de Hacienda. Esta falta de transparencia es preocupante, debido a la envergadura de dicho proyecto.

La focalización de la inversión en unas pocas obras prioritarias significa que muchos sectores económicos y sociales han sido descuidados. Frente al promedio del sexenio anterior, 16 de 24 sectores tuvieron una menor inversión, entre los que destaca Ciencia e Innovación, Combustibles y Energía (Pemex y CFE), Educación, Protección Ambiental o Vivienda y Servicios a la Comunidad.

En 2022 el sector de Combustibles y Energía –que engloba la inversión de Pemex y CFE– reportó 373.4 mmdp, 9.8% (33.2 mmdp) más en comparación con 2021, pero una caída de 14% (60.3 mmdp) frente al sexenio pasado. Esto significa que, a pesar de la llamativa obra de Dos Bocas, la inversión de Pemex sigue sin despuntar, lo que no contribuye a que su plataforma petrolera aumente (ésta fue de 1.6 millones de barriles, la peor cifra desde 1979, como detallamos en nuestro Erario Anual). También explica el deterioro operativo de la CFE, como abordaremos más adelante.

Otro sector gravemente afectado es el de Educación, el cual recibió 17.5 mmdp en 2022, sólo 0.9% (152 mdp) más que en 2021, pero 30% (7.6 mmdp) menos frente al sexenio pasado. Esta caída limita la construcción de escuelas y universidades, necesarias para garantizar el acceso a la educación de calidad en México, permitir la movilidad social y el desarrollo económico.

Ni hablar del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cual recibió 506 mdp en 2022, un aumento de 95% (247 mdp) frente a 2021, pero se mantiene 93% (6.5 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Dejar de lado el desarrollo tecnológico a costa de favorecer unos pocos sectores es una muestra más de que la política de desarrollo está mal enfocada y tiene pocas posibilidades de éxito.

Asimismo, se destaca negativamente la inversión en Asuntos de Orden Público (seguridad civil policial) con sólo 5.1 mmdp, 20% (1.3 mmdp) menos frente a 2021 o 28% (1.9 mmdp) inferior frente al sexenio pasado. Por su parte, Protección Ambiental, con 6.7 mmdp en 2022, se colocó 78% (2.9 mmdp) por arriba de 2021. pero 58% (9.1 mmdp) por debajo del promedio de la administración pasada. Seguridad civil y medio ambiente: otros sectores olvidados.

También hay que mirar con lupa los sectores favorecidos. Si bien Transporte llegó a 228 mmdp en 2022, 171% (144.3 mmdp) más que en 2021, o 207% (144 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado, todo se debe al subsector de Transporte de Ferrocarril (Tren Maya).

El gasto del subsector de Transporte por Carretera en 2022 fue de 38.6 mmdp, 6% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 44% (30.5 mmdp) menor al promedio, un monto que significa en sí una afectación al desarrollo y mantenimiento de nuevas vías de comunicación. Para el Transporte Aéreo^[2] el gasto fue de 13.1 mmdp, 1,142% (12 mmdp) mayor a 2021, pero 59% (18.9 mmdp) menor al promedio. Finalmente, en 2022 no se reportó gasto en el subsector de Transporte Marítimo, mientras que en el sexenio pasado se promedió un gasto anual superior a los 3.5 mmdp.

Muchos de los recortes frente a años pasados se han dado por modificaciones que el Poder Ejecutivo ejecutó discrecionalmente al programa de inversión aprobado en el Congreso. Frente al calendario aprobado, ocho de 23 funciones económicas tuvieron recortes frente al programa. Destacan Asuntos de Orden Público (policía), con un subejercicio de 79% (19.3 mmdp); Protección Social, con uno de 80% (335 mdp) o Asuntos Económicos (Istmo de Tehuantepec), con 97% (9.6 mmdp). Incluso Combustibles y Energía (Pemex y CFE) se quedaron 13% (66.4 mmdp) por debajo de la meta, a pesar de ser supuestamente sectores prioritarios para el Gobierno.

Por contra, el sector Transporte –Tren Maya– gastó 80% (101 mmdp) más, y Seguridad –por fideicomisos de la Sedena– un 845% (39.4 mmdp) más de lo aprobado. En resumidas cuentas, es obvio que se tuvieron que sacrificar sectores importantes para beneficiar al Tren Maya y al ´guardadito´ de la Sedena, usado para construir obras prioritarias.

La focalización de la inversión en un puñado de proyectos también ha significado la concentración de la inversión federal en ciertas regiones. El 90% (170 mmdp) del incremento de la inversión en 2022 frente a 2021 (188 mmdp) se concentró en sólo cuatro entidades del sur del país: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

Tan sólo Quintana Roo llegó a una inversión de 75 mmdp, 498% (62.2 mmdp) más que en 2021 o 1,548% (70.1 mmdp) superior al promedio del sexenio pasado. Asimismo, Tabasco obtuvo 153 mmdp de inversiones federales, 49% (43.3 mmdp) más que 2021 o 31% (35.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado.

En 2022 sólo la Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato y Veracruz tuvieron caídas en su inversión frente a 2021, pero son 19 las entidades que tuvieron peor inversión federal si la comparación es con el promedio del sexenio pasado. Edomex fue la más afectada, con 64% o 49.9 mmdp menos, a pesar de tener la mayor población. Asimismo, llama la atención Veracruz, con una inversión 52% (36.9 mmdp) menor.

En efecto, los cambios en los patrones de la inversión federal modificaron la concentración de la misma en las entidades. El Estado de México pasó de ser la entidad más favorecida en 2018, con 17.3% del total de la inversión, a tener sólo el 3% en 2022, una pérdida de 14 puntos porcentuales. De igual forma, la Ciudad de México pasó de 14.7% a 12%. Por el contrario, la entidad más favorecida fue Quintana Roo, la cual pasó de tener sólo el 0.5% de la inversión federal a 8.1%, un aumento de 7.6 puntos porcentuales, seguida de Tabasco, que pasó de 10.4% a 16.7%. Sin embargo, la entidad que más concentra la inversión es Campeche –por la operación de Pemex–, con el 22.7% en 2022, un nivel similar al promedio del sexenio anterior (21%).

Además del inequitativo aumento de la inversión federal, lo que preocupa es que la proporción del gasto en infraestructura frente al endeudamiento no ha hecho más que deteriorarse en el sexenio. Mientras que el gasto en inversión física registra un crecimiento de 23.8% (180 mmdp) frente a 2018, el endeudamiento neto (Requerimientos Financieros del Sector Público) aumentó en 99.6% (629 mmdp). Es decir, las necesidades de endeudamiento han aumentado 3.4 veces más que la inversión ejercida.

Otra forma de verlo es que antes de 2019 la deuda siempre fue inferior a la inversión física. En promedio, en el sexenio pasado la deuda fue 21% (177 mmdp) inferior a la inversión, pero en lo que va de éste se ha revertido esta proporción: ahora es 30% (242 mmdp) mayor

Lo anterior es un indicativo de que el aumento histórico del endeudamiento no ha sido para financiar proyectos de inversión que permitan, en el futuro, un mayor crecimiento, sino que ha servido para financiar el gasto corriente, lo cual es insostenible. Esta inestabilidad financiera se acrecienta si consideramos que los proyectos prioritarios, hacia los cuales se orienta el gasto de inversión, tienen un dudoso potencial económico y social.

La última consideración al respecto de la inversión física es que en 2022 se superó el plan anual de inversión en 6.9%, la primera vez desde 2016. Lo anterior se logró gracias a una mayor inversión física indirecta –realizada por el sector paraestatal con recursos federales o propios–, previsiblemente por el gran gasto en el Tren Maya, realizado por el Fondo Nacional de Turismo (Fonatur), entidad paraestatal. Dicha inversión indirecta llegó a 448 mmdp, 49% (146 mmdp) más que en 2021, y la mayor proporción que se tenga registro. Además, superó su calendario en 144% (137 mmdp).

Sin embargo, la inversión física directa –realizada por el Gobierno central– fue de 487 mmdp, apenas 9% (41.8 mmdp) más que en 2021, y sólo cumplió con el 86.4% del plan anual, el menor nivel desde 2019. Todo esto sirve para demostrar que en realidad no se ha mejorado la gestión de la inversión; si se superó la meta global del año fue gracias al sobreejercicio en el Tren Maya.

4 Subsidios 2022: inferiores y menos progresivos

A pesar de la narrativa que enaltece a la presente administración por la ‘gran’ inversión que hace en programas sociales, en los hechos la promoción de la equidad social, a través de las políticas de subsidios, tiene severas deficiencias en relación con el sexenio anterior. No se ha igualado el gasto alcanzado en la administración anterior, permanece por debajo. Pero, además, los recursos llegan cada vez menos a la gente en condiciones de pobreza.

En 2022 el gasto en subsidios llegó a 857 mmdp, 8.5% (67.1 mmdp) más que en 2021, alcanzando el mayor monto de lo que va de sexenio, pero se mantuvo todavía por debajo, en 1% (6 mmdp), frente al promedio del sexenio pasado. La distancia es mucho mayor si se compara frente al máximo de 2015 (945 mmdp): el de 2022 fue menor en 9% o 87 mmdp. Pese al discurso de priorizar la repartición de la riqueza, el monto que el actual Gobierno gasta en tal causa aún está por detrás.

Además, el gasto en esta administración se ha enfocado en un número reducido de programas. En 2022, las Pensiones para Adultos Mayores supuso un gasto de 244.5 mmdp. El año pasado ese programa acaparó el 28.5% (244.4 mmdp) del total del gasto en subsidios, la mayor concentración jamás registrada. Como punto de comparación, en 2018 esas Pensiones concentraron sólo el 5.5% (46 mmdp) del total del gasto en subsidios. En ese año, el programa de mayor cuantía –Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales (Universidades Públicas)– contó con sólo 116.6 mmdp, el 13.9% del total de recursos. En otras palabras, la política social del actual Gobierno tiene como prioridad un solo programa: una sola apuesta.

El aumento en el presupuesto de las Pensiones para Adultos Mayores ha ocasionado que otros programas tuvieran que ser sacrificados, ya sea recortados o eliminados, como veremos más adelante. Esto es evidente, pues aunque el total de subsidios se incrementó sólo 67 mmdp (8.5%) frente a 2021, o 64 mmdp (8.2%) frente a 2018, las pensiones aumentaron 51% (82 mmdp) y 462% (200.9 mmdp) en las mismas comparaciones.

De 76 programas de subsidios con gasto registrado en 2021, 41 tuvieron recortes en 2022 (por 41 mmdp). Además, desaparecieron de tajo cinco programas, lo que significó un recorte de 3.5 mmdp. Sólo 31 programas tuvieron incrementos (por 110 mmdp), mientras que se registraron tres programas nuevos con gasto de 1.1 mmdp. En suma, 46 programas fueron disminuidos o desaparecieron (el 57%), y sólo 34 tuvieron incrementos o fueron creados (el 43%): una apuesta más por la austeridad generalizada y concentración que por el progreso incluyente.

Esta comparación es aún más elocuente si se aísla el crecimiento de las Pensiones para Adultos Mayores. De los 110 mmdp adicionales en los 34 programas con incrementos o recientemente creados, el 75% (82 mmdp) fue por las Pensiones y el 25% (28 mmdp) por los 33 programas restantes.

Lamentablemente, en el conjunto de los programas que fueron recortados se cuentan programas con misión importante. El programa de subsidios con el mayor recorte frente a 2021, en términos netos, fue el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, con un gasto de 99.5 mmdp, 9.2% (10 mmdp) menos que en 2021. Éste es el principal programa para financiar la atención a la salud de las personas que no cuentan con derechohabiencia a un esquema de seguridad social. Le sigue Apoyos a Centros y Organizaciones de Educación, con un gasto de 23.6 mmdp, 21.7% (6.5 mmdp) menos. Asimismo, el programa de Subsidios para Organismos Descentralizados Estatales –financiamiento para universidades estatales–, obtuvo 102.6 mmdp, 4.3% (4.6 mmdp) menos. Es decir, importantes programas de educación y salud fueron diezmados.

En términos porcentuales, los programas más afectados fueron:

Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable, con un recorte de 57% (1.5 mmdp)
Programa Becas Elisa Acuña, con 51% (2.2 mmdp) menos.
Programa de Mejoramiento Urbano, con 37% (3.9 mmdp) menos.

Es decir, medioambiente, becas (sin la etiqueta del Bienestar) y gestión urbana, también reducidos.

Los programas que de plano desaparecieron fueron:

Apoyo Financiero a Microempresas Familiares
Programa de Microcréditos para el Bienestar
Programa para la Productividad y Competitividad Industrial
Vinculación Productiva
Programa Nacional de Reconstrucción

(Nótese el ‘perfil’ de los programas eliminados: se encaminaban a empoderar a la gente, induciéndola a progresar con su esfuerzo.)

La comparación no estaría completa sin el registro del resto de programas con mayores aumentos, tras las Pensiones:

Programa de Fertilizantes, 216% (5.1 mmdp) por arriba frente a 2021
Programa IMSS-Bienestar, 51% (5.5 mmdp) frente a 2021 (aunque los subsidios en salud siguen bajos frente al sexenio pasado, como lo explicamos en nuestro Erario Anual de Salud).
Pensiones para Personas con Discapacidad, 13% (2.2 mmdp)
Programa de los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, 9% (6.5 mmdp) por arriba (un subsidio sin duda regresivo, como veremos adelante)

En perspectiva histórica, de 19 funciones del gasto en subsidios, 14 tuvieron recortes en 2022 frente al promedio del sexenio pasado. De hecho, sólo la función de Protección Social (Pensiones del Bienestar, Sembrando Vida, etc.) y Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales (Jóvenes Construyendo el Futuro) tienen aumentos considerables. La primera función, Protección Social, llegó a 302 mmdp, 37% (81.4 mmdp) más que en 2021 o 125% (167 mmdp) más que en el sexenio pasado. La segunda, Asuntos Económicos, llegó a 22.3 mmdp, 9% (2.2 mmdp) menos que en 2021, pero 54% (7.8 mmdp) más que el promedio de la administración pasada.

El resto de las funciones principales presentan caídas respecto del promedio histórico. Los subsidios para la Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza llegaron en 2022 a 38.4 mmdp, 60% (56.9 mmdp) menos que el promedio. Asuntos de Orden Público (policías civiles) tuvieron 554 mdp, 95% (10.9 mmdp) menos del promedio. Ciencia y Tecnología, con 19.3 mmdp en 2022, presenta un recorte de 32% (9.2 mmdp) frente al promedio del sexenio pasado.

Asimismo, Educación, con todo y las becas del Bienestar para educación inicial y media, tuvo un gasto de 223.7 mmdp, 4% (8.4 mmdp) menos que el promedio. Protección Ambiental, con 3.6 mmdp, sufrió un recorte de 62% (5.8 mmdp); Cultura, con 2.4 mmdp, estuvo 71% (5.9 mmdp) por debajo del promedio; Vivienda y Servicios a la Comunidad, con 22.3 mmdp, se colocó 81% (97 mmdp) debajo del promedio de sexenio pasado. De igual forma, los subsidios a la Salud, sin contar transferencias a fideicomisos, fueron de sólo 74 mmdp, 18.6% (16.9 mmdp) inferiores al promedio.

Estas decisiones en la política de subsidios han modificado notablemente su composición. En 2018, la función de Educación era la que se llevaba un mayor ‘trozo’ de los recursos, con el 27%, pero en 2022 se quedó en el 26%, y pasó al segundo lugar. Por su parte, la función de Protección Social, que en 2018 acaparó sólo el 15% de los recursos, en 2022 obtuvo el 35% de los mismos. También destaca la disminución en Otras Industrias y Asuntos Financieros, que engloba varios programas de fortalecimiento regional, en los que las entidades federativas eran las encargadas de ejecutar el gasto. Dicha función pasó del 12% a sólo 1%: toda una muestra del proceso de concentración fiscal de la Federación.

Otra de las consecuencias de todo esto: los programas sociales benefician cada vez menos a la gente pobre. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)^[3], el ingreso corriente total per cápita (ICTPC) –que mide los ingresos totales de las personas, como salarios, rentas o transferencias públicas– de la población más marginada se ve menos impactado por la política social del Gobierno, en comparación con el cierre del sexenio pasado.

En 2018 el ICTPC del decil más pobre aumentaba 23% luego de transferencias federales, mientras que en 2020 aumentó sólo 14.3%. Por el contrario, los deciles más ricos vieron sus ingresos incrementados en mayor magnitud en 2020 que en 2018, luego de transferencias gubernamentales. Lo anterior indica que los programas sociales son cada vez menos progresivos, y que la narrativa de “primero los pobres” no tiene asidero en la realidad.

Según el Coneval, esto “podría ser consistente con el cambio de orientación de la política social, que se caracterizó por la sustitución de programas focalizados en población en condición de pobreza por programas prioritarios con enfoque de acceso universal”. Se refiere a las pensiones para Adultos Mayores, las Becas de Educación Media Benito Juárez, Jóvenes Construyendo el Futuro o Jóvenes Escribiendo el Futuro, los cuales tienen una muy baja progresividad.

En materia de gobernanza fiscal, los subsidios han mejorado a través programas con Reglas de Operación (ROP), pero han empeorado en cuanto a la opacidad en su clasificación geográfica.

En 2022 el 58% del gasto en subsidios (505 mmdp) se realizó mediante programas con ROP, mientras que el 42% (352 mmdp) restante se realizó a través de programas clasificados como Otros Subsidios^[4]. Si bien existe una mejora frente a este sexenio y el pasado, en 2008 se logró un porcentaje del 70% con ROP, y en 2011 de 57%. Es decir, apenas estamos recuperando los niveles alcanzados hace más de 10 años.

Una parte positiva de los programas con ROP es que generalmente tienen una mayor disciplina fiscal: en 2022 los programas sujetos a ROP sobrepasaron su presupuesto en sólo 1% (3.7 mmdp), mientras que los Otros Subsidios lo hicieron en 23% (66.7 mmdp).

La parte negativa en materia de gobernanza es que el gasto en programas de subsidios sin clasificación geográfica o localizados en CDMX fue de 62%, la mayor proporción de la década. Algunos programas, como la Pensiones para Adultos Mayore, los Subsidios a las Tarifas Eléctricas, Pensiones para Personas con Discapacidad, Jóvenes Construyendo el Futuro o el IMSS-Bienestar, reportaron el 100% de su gasto en la Ciudad de México, lo que limita la transparencia del gasto y permite su discrecionalidad.

5 El peor año operativo de CFE

La CFE está por la tarea de seguir rompiendo récords. Negativos, se entiende. En 2021 la energética tuvo su peor balance financiero, ya que fue abandonada por la SHCP, quien dejó de darle subsidios. En 2022 la marca superada fueron las pérdidas operativas, ya que la empresa pública registró un déficit de -127.3 mmdp, el peor desde 1990, que se tiene registro.

Antes de continuar, hagamos algunas precisiones técnicas. El balance operativo es la diferencia entre los ingresos propios de la CFE por la venta de electricidad, menos su gasto de operación, sin contar el pago del servicio de la deuda. Si este balance es negativo, significa que la empresa no es rentable por sí sola. Por otro lado, el balance financiero, también conocido como balance después de transferencias, toma todos los ingresos de la empresa (incluyendo subsidios) menos todos sus gastos (incluyendo pago de la deuda). Si el balance es negativo, significa que la empresa no es rentable ni con el apoyo del Gobierno, esto es, que es una carga para el Estado y que tiene que endeudarse para operar. Esto último es lo que está sucediendo en los últimos dos años.

En 2022 la CFE reportó un gasto programable (operativo) de 552.4 mmdp, 4.5% (23 mmdp) mayor al de 2021 y 18% (84 mmdp) superior al promedio del sexenio anterior. Este nivel se debe a un mayor costo en combustibles y pensiones, como expondremos más adelante. Por su parte, los ingresos propios fueron de sólo 425 mmdp, 2.4% (9.9 mmdp) mayores a los de 2021 pero 17% (88 mmdp) inferiores al promedio. En perspectiva histórica, los ingresos de la CFE han caído, pero sus gastos siguen subiendo.

La anterior combinación de factores provocó que el balance de operación de la CFE cayera en un déficit de -127.3 mmdp, 12% (13.9 mmdp) mayor al de 2021, y el peor que se tenga registro. Hay que destacar que de 2013 a 2028 tal balance registró un superávit promedio por 45 mmdp, mientras que en lo que va de este sexenio se registra un déficit promedio de -86.5 mmdp. Aunque los déficits comenzaron en 2017, se han incrementado en los últimos años y la empresa es cada vez menos rentable.

Hay que mencionar que para 2022 la Secretaría de Hacienda y la CFE habían establecido una meta para el balance de operación en -43.4 mmdp. Es decir, se había aceptado un déficit operativo, pero limitado. Sin embargo, este balance cerró en -127.3 mmdp, tres veces más (83.9 mmdp) de lo estimado. De hecho, de 2019 a 2022 el déficit operativo ha sido cuatro veces (-58 mmdp) mayor al estimado, mientras que en el sexenio pasado hubo un superávit promedio 1.9 veces (25.5 mmdp) mayor al estimado. Detrás de estos desequilibrios está el hecho que la CFE siempre subestima su gasto en combustibles, como veremos a continuación.

Ya que el déficit operativo fue tan elevado, los subsidios no fueron suficientes para sacar de números rojos a la CFE. En 2022 las transferencias de la SHCP a la CFE llegaron a 83.3 mmdp, 8.6% (6.5 mmdp) más que en 2021 o 10% (7.4 mmdp) por arriba del promedio de 2016^[5] a 2018. Además, sobrepasó el presupuesto aprobado en 12.9%, o 9.4 mmdp.

En 2022 el balance después de transferencias de CFE cayó en un déficit de -57.9 mmdp, 1.7% (1.1 mmdp) menor al observado en 2021 (-59 mmdp)^[6], aunque el segundo peor desde 1990. Sin embargo, si la SHCP no hubiera excedido su presupuesto en subsidios para la empresa, el déficit de la energética hubiera llegado hasta -67.3 mmdp, y hubiera impuesto un nuevo récord en pérdida de patrimonio.

De cualquier forma, el objetivo del balance financiero o balance con transferencias para 2022 era de cero; es decir, la SHCP se había comprometido a subsanar todas las pérdidas operativas de la CFE mediante subsidios, y lograr que la empresa cerrara con un balance neutro. Como ven, condicionada por un conjunto de presiones fiscales, como los estímulos a las gasolinas, la reducción del DUC o el sobregasto en obras prioritarias, Hacienda nuevamente no pudo cumplir con su propósito. Por dos años seguidos el Gobierno federal ha abandonado a la CFE.

Como adición, hay que recordar que en 2017 y 2018 la CFE cayó en déficit operativo de -14.8 y -45.7 mmdp, respectivamente, pero la SHCP tenía el compromiso de llevar a la CFE a un superávit financiero de 40 y 22 mmdp cada año. Para cumplir con la meta de 2017, el Gobierno tuvo que sobreejercer su presupuesto en subsidios en 52% (29 mmdp), y en 62% (38 mmdp) para cumplir la de 2018. Aunque cuestionable, queda de manifiesto que en el sexenio pasado la CFE sí era una prioridad en el gasto (lo cual no fue lo ideal, remarcamos).

El ejemplo anterior sirve para apuntar una reflexión. Aunque los subsidios a las tarifas eléctricas deben limitarse, pues no son progresivas al no focalizarse en los sectores más necesitados, en el corto plazo es importante que la SHCP evite un deterioro financiero de la CFE. La empresa debe alcanzar sus metas de balance financiero y no perder patrimonio. Lo deseable sería incrementar el gasto en inversión de la empresa, para que mejore su productividad y, a futuro, deje de depender de subsidios para (mal)subsistir.

Como adelantamos, uno de los principales problemas financieros, tanto de la CFE como de la SHCP, es que se subestima de manera sistemática el costo de operación de la empresa, en especial su gasto en combustibles, así como en pensiones. Al subestimar los costos de operación, en realidad lo que se subestima es el balance de operación, de tal forma Hacienda puede presupuestar menores subsidios de los que en realidad necesita para sacar a la CFE del déficit, y a cambio puede programar más recursos en otros programas para quedar bien en la discusión presupuestaria. Es un asunto político, pues. Lo anterior significa que la CFE, para obtener el apoyo financiero que precisa, depende de que se recorten otros programas o que los ingresos del Gobierno sean mucho mayores a los estimados. En 2021 y 2022 no corrió con suerte.

De 2019 a 2022 la CFE excedió su gasto operativo (gasto corriente) en 15% (66 mmdp). De hecho, sólo en 2020, por el desplome inesperado en los precios de los combustibles, la empresa salió tablas: gastó apenas 0.4% (1.9 mmdp) por debajo de la meta. Sin embargo, en 2021 volvieron los excesos, con un gasto corriente de 522 mmdp, 22% (95 mmdp) mayor al aprobado, y para 2022 se gastaron 542 mmdp, 26% (111.6 mmdp) más de lo aprobado, la mayor brecha en los últimos años.

Claramente, el déficit se debe al sobregasto de la partida de Combustibles, Lubricantes y Aditivos. De 2019 a 2022 el sobrecosto de esta partida promedia un 39% (60 mmdp). Es destacable que en 2022 se había aprobado un gasto de 149.7 mmdp, pero se acabaron gastando 258 mmdp, 173% más, o 109 mmdp en exceso, suficientes para quintuplicar el gasto del INE de 2022 (19.5 mmdp). Para 2023 se aprobaron sólo 115 mmdp, 48% (105 mmdp) menos del promedio de 2016 a 2022, por lo que podemos prever más desbalances financieros.

Otro factor que ha intensificado la presión sobre las finanzas de la CFE es el pago de pensiones. En 2022 se pagaron por este concepto 51.3 mmdp, 1.8% (900 mdp) más que en 2021 o 18% (7.7 mmdp) más del promedio del sexenio pasado, y el mayor monto registrado. La erogación de 2022 significó, además, un sobregasto de 5% (2.5 mmdp) frente al presupuesto aprobado.

Como explicamos en un artículo anterior, en 2020 el director de la CFE, Manuel Bartlett, redujo el número de años de servicio necesarios para que los trabajadores de la CFE se jubilasen, luego de que en 2016 se llegara a un acuerdo para aumentarlos. Esto ha presionado al alza los costos laborales asociados y del pago de pensiones. La reforma de 2016 implicó una capitalización millonaria de más de 200 mil millones de pesos a través de la Sener, con el objetivo de reducir la presión por el pago de pensiones. Tal parece que el esfuerzo (y sacrificio) del erario público de 2016 fue desperdiciado.

La presión presupuestaria por el lado de la compra de combustibles y el mayor gasto en pensiones ha derivado en un descuido de la inversión física de la CFE. En 2022 se gastaron sólo 35.2 mmdp, 20% (9.1 mmdp) menos que en 2021 o 25% (11.5 mmdp) menos que el promedio del sexenio pasado. Además, se dejaron de gastar el 26% (12.4 mmdp) para inversión, que fueron aprobados en el presupuesto 2022. La consecuencia fue que la inversión per cápita de la CFE fue de sólo 271 pesos, la peor que se tenga registro desde 1990. Lo anterior muestra que, pese a las publicitadas inversiones como la del parque fotovoltaico Puerto Peñasco, en realidad la inversión de la CFE está en su peor momento histórico.

La baja inversión de la CFE evitará que la empresa sea rentable, provea electricidad a precios competitivos y deje de depender de subsidios. Según la Auditoría de Desempeño de la tercera entrega de la Cuenta Pública 2021 de la ASF^[7], la CFE ha fallado en su mandato de generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano.

En 2021 los beneficios antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización (EBITDA, por sus siglas en Inglés) fueron de sólo 68.4 mmdp, 30% menos que en 2018 (98.3 mmdp), debido al mayor incremento de los costos que de las ventas. Además, la generación de valor económico, calculado por medio del EVA (Valor Económico Agregado), fue negativo por de 209.7 mmdp, debido a que la empresa obtuvo una pérdida en su operación de 816.4 mmdp.

Los problemas están asociados con la necesidad histórica de modernizar y ampliar la infraestructura en todos los eslabones de la cadena, como son la modernización y la construcción de nuevas centrales eléctricas, apunta la ASF. En promedio, el parque de generación de CFE tiene una antigüedad de 43.4 años, en comparación con los 13.7 años que tienen las centrales de los productores externos de energía (PEE). De las 155 centrales de la CFE que generaron energía, 65 (41.9%) excedieron su vida útil.

Lo anterior generó que en 2021 el precio medio de la electricidad suministrada a los usuarios finales en México fuera de 2.19 pesos/kWh, cifra inferior en 0.10 pesos/kWh al precio de la electricidad reportado por Estados Unidos (2.29 pesos/kWh), debido al subsidio implícito en las tarifas eléctricas en México del sector doméstico y agrícola. El sector industrial tuvo un precio medio de 1.96 pesos/kWh, cifra inferior en 12.90 pesos/kWh al precio de EUA. No obstante, el precio medio de los sectores comercial y de servicios son superiores a los de Estados Unidos en 1.25 y 1.62 pesos/kWh, respectivamente.

Anexos al tema de subsidios

^[1] Inversión oficial estimada al cierre de 2022 realizada por la Secretaría de Hacienda en la Exposición de Motivos del Paquete Económico 2023.

^[2] Hay que recordar que el Aeropuerto Felipe Ángeles se clasificó dentro de la función de Seguridad Nacional al ser construido por la Sedena en un aeropuerto militar. Por eso, el subsector de Transporte Aéreo se muestra reducido.

^[3] Coneval. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2022. Recuperado de: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

^[4] Los Otros Subsidios, aquellos sin ROP, no están obligados a regular su diseño sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto limita el impacto social y la rendición de cuentas, además de que abre un mayor espacio a la discrecionalidad.

^[5] A partir de 2016 se estableció una nueva metodología para contabilizar y programar los subsidios del Gobierno federal a la CFE.

^[6] En 2021 la SHCP había reportado un déficit financiero de -60.5 mmdp, el cual fue revisado a -54.6 en pesos corrientes de 2021.

^[7] ASF. Auditoría 47-DE.

Tesofe, Fonsabi y la simulación del gasto en salud: análisis anual 2022

Escrito por México Evalúa en febrero 22, 2023. Publicado en Analisis, Anuales, Gasto en Salud. 5 comentarios en Tesofe, Fonsabi y la simulación del gasto en salud: análisis anual 2022

En 2022, la transición del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) al IMSS-Bienestar prometía reactivar el gasto en salud de las personas sin seguridad social. No sólo se fracasó en el intento; también se institucionalizó la simulación del gasto en salud. ¿Cómo es eso? Lo resumiremos de una vez: se han transferido recursos al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), para luego ‘sacarlos’ y usarlos en fines distintos al de la salud.

En conjunto, el presupuesto del Insabi (sin transferencias a fideicomisos), más los recursos del IMSS-Bienestar, tenían el potencial de consolidar un robusto gasto en salud para las personas sin seguridad social: 109.7 mmdp, mayor a cualquier registro alcanzado en el sexenio pasado. Pero las prioridades fueron otras: contener los precios de los combustibles, apoyar a Pemex o construir el Tren Maya. El resultado es que el gasto conjunto de ambas instituciones de salud fue recortado a sólo 92.3 mmdp, un monto anual inferior a los registrados en el sexenio pasado.

Todo estaba puesto para cumplir con el aumento del gasto en salud. Para 2022 el Insabi contó con un presupuesto (sin contabilizar transferencias a fideicomisos) de 86 mmdp, el más elevado desde 2016. Sin embargo, en pleno proceso de cambio al IMSS-Bienestar, su gasto cerró en tan sólo 72.1 mmdp, 16% (13.9 mmdp) por debajo de la meta, y se quedó por debajo de cualquier año del sexenio pasado.

El problema se profundizó porque el IMSS-Bienestar no respaldó la caída del Insabi. Y eso que tenía la posibilidad de hacerlo: su presupuesto para 2022 fue de 23.7 mmdp, 71% (9.8 mmdp) más que en el promedio del sexenio pasado. Pero la oportunidad no se aprovechó del todo, pues su gasto al cierre de 2022 fue de 20.2 mmdp; ciertamente el más alto registrado, pero 14.8% (3.5 mmdp) por debajo de lo programado. Toda una contrariedad en un proceso de transición.

El desmantelamiento del Insabi no se ha quedado sin consecuencias. En 2022 su número de consultas cerró en 17.8 millones, una caída de 21% (4.7 millones) frente a 2021 o de 75% (54.7 millones) en relación con 2018. Según estimaciones oficiales, el IMSS-Bienestar aumentó en 1.7 millones sus consultas en 2022, cantidad insuficiente para compensar el ‘hueco’ que dejó el Insabi. Los errores fiscales tienen consecuencias.

Como si incumplir la promesa –o sea, los presupuestos aprobados– de aumentar el gasto en salud no fuera suficiente, en años recientes se ha institucionalizado la simulación de este gasto. Se trata de transferencias al Fonsabi que se catalogan de forma cuestionable como gasto ejercido en salud, y que luego salen del fideicomiso y se pierde su trazabilidad.

En lo que va del sexenio las transferencias trimestrales a este fideicomiso promedian 12.9 mmdp (122% más que el sexenio pasado) y sus salidas 17 mmdp (347% más que el sexenio pasado). Sin embargo, menos del 5% de los gastos del Fonsabi se han dedicado a la atención de enfermedades catastróficas y construcción de infraestructura. El 95% restante se ha transferido a la Tesorería de la Federación (Tesofe), donde se pierde el rastro del dinero. Toda una ‘lavadora’ del gasto en salud.

Te contamos esta historia de oportunidades desperdiciadas y simulación.

Una transición accidentada

A mediados de 2019 el Insabi sustituyó al Seguro Popular y se convirtió en la principal apuesta para garantizar la atención en salud de las personas sin seguridad social. Tan sólo dos años y medio después (marcados por la escasez de medicinas o la deficiente atención durante la pandemia), en marzo de 2022, se anunció una nueva transición, la del Insabi al IMSS-Bienestar. Es decir, esta última instancia fue designada como principal modelo de atención. De entrada, nos surgieron cuestionamientos, pues el IMSS-Bienestar es un programa de menor capacidad, de tal modo que no puede sustituir al Seguro Popular o al Insabi sin que su crecimiento radical sea previsto en el modelo de transición.

Por otra parte, los recursos aprobados para el Insabi para 2022 no apuntaban a su desmantelamiento, sino a su fortalecimiento. Esto indicó que dicha transición fue improvisada. El presupuesto total con fideicomisos (103 mmdp, 86 mmdp si no incluimos transferencias a fideicomisos) fue el más alto aprobado desde 2016. Pero este potencial comenzó a resquebrajarse desde inicios de año, debido a constantes subejercicios, como lo detectamos en su momento.

La tendencia continuó durante todo el año, y al cierre del periodo el gasto neto del Insabi fue de 116.3 mmdp, 4.6% (5.5 mmdp) menos que en 2021, pero 7.6% (8.2 mmdp) superior frente al promedio del sexenio pasado. Además, superó su gasto aprobado anual (103.4 mmdp) en 12.5% (19.9 mmdp). Esta mejora aparente frente a la administración anterior se debió al incremento de transferencias al Fonsabi contabilizadas como gasto en salud, las cuales han ido a parar en realidad a la Tesofe, como detallaremos más adelante. En 2022 tales transferencias llegaron a 44.2 mmdp, 22% (12.9 mmdp) menos que en 2021, pero 90% (21 mmdp) superiores al promedio de 2013 a 2018.

Al descontar las transferencias a fideicomisos, obtenemos el gasto real en salud del Insabi, el cual fue de 72.2 mmdp, 11.3% (7.3 mmdp) más que en 2021, pero 15% (12.8 mmdp) menor al promedio de la administración pasada. Además, se dejaron sin ejercer 13.9 mmdp o 16 % del total. Lamentablemente, el mayor subejercicio se dio en los subsidios a la prestación de servicios públicos: aquellos recursos utilizados para garantizar la supuesta gratuidad de los servicios de salud para sus beneficiarios. Este rubro cerró con un gasto de 66.7 mmdp, 19% (12 mmdp) por debajo de la meta y 30% (23.4 mmdp) por debajo del promedio. Todo un desplome en la atención.

El IMSS-Bienestar hizo poco para compensar el desplome del Insabi frente a 2021, pese a su gran potencial. Para 2022 sus recursos aprobados alcanzaron los 23.7 mmdp, 71% (9.8 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. Podemos inferir que el Gobierno ya tenía pensado un intento de transición para 2022. No obstante, al cierre de 2022 su gasto sólo fue de 20.2 mmdp, 37.5% (5.5 mmdp) más que en 2021 (y el monto más alto registrado), pero 14.8% (3.5 mmdp) por debajo de los recursos aprobados. Esto es como empezar a efectuar un rebase por el carril izquierdo y a la mitad levantar el acelerador.

En conjunto, el gasto del Insabi (sin contabilizar transferencias a fideicomisos) y el de IMSS-Bienestar llegó a 92.3 mmdp, un aumento de 16.2% (12.8 mmdp) frente a 2021, pero 6.5% (6.3 mmdp) por debajo del promedio. Además, el subejercicio entre los dos fue de 15.8% (17.4 mmdp). De haber gastado su total de recursos en atención a la salud (109.7 mmdp), se habría logrado el mayor gasto para las personas sin seguridad social jamás registrado. En efecto: era suya y la dejaron ir.

En materia de subsidios a la prestación de servicios públicos^[1], el gasto de ambas instituciones llegó a 90.4 mmdp, 8.2% (5.6 mmdp) superior a 2021, pero se mantuvo 18.6% (16.9 mmdp) por debajo del promedio del sexenio pasado. Lo anterior se debió a que ambas dejaron de gastar 16.2 mmdp (17.9%) que tenían aprobados para 2022 en subsidios a la salud. De haber ejercido todo lo aprobado, hubieran alcanzado niveles no vistos desde 2015.

A futuro, el proceso de transición del Insabi al IMSS-Bienestar no sólo corre riesgos por el recorte presupuestal en 2023 que ya hemos analizado, sino también por la resistencia a adoptarlo por parte de los gobiernos estatales (ver el siguiente mapa) y la potencial reducción de recursos producto de la centralización de la gestión de la salud pública en aquellos estados que sí acepten el cambio.

¿De dónde viene este riesgo? En materia fiscal, el Insabi mantuvo la visión de descentralización del Seguro Popular. Es decir, la Secretaría de Salud estaba encargada de trasladar los recursos a las entidades federativas para que ellas gestionaran la atención de las personas sin seguridad social. Con la estrategia del IMSS-Bienestar, los estados signatarios cederán la gestión de sus hospitales al Gobierno federal a través de la SSA.

Se ha argumentado que esto mejorará la eficiencia de las compras consolidadas y permitirá un combate a la corrupción más eficiente. No obstante, la experiencia a la fecha en los procesos de centralización (recuerden las compras consolidadas) muestra que lo que se genera en realidad es una pérdida de eficiencia en los procesos de compras (de medicinas, otro ejemplo). La transición parece, más bien, una estrategia política para acaparar más control de recursos por parte del Gobierno federal. No sorprende que los estados que han anunciado que no se unirán al IMSS-Bienestar (de momento) estén gobernados por la oposición: Durango, Yucatán, Chihuahua, Jalisco, Nuevo León, Guanajuato y Querétaro^[2]^.

Al cierre de 2022, sólo Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Nayarit, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Veracruz habían firmado el convenio de adición al IMSS-Bienestar. Para el primer trimestre de 2023 se espera incluir a Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Tamaulipas, Quintana Roo y Zacatecas, y para el segundo trimestre de 2023 a Baja California, Ciudad de México, Chiapas y Tabasco^[3].

Consultas en espiral descendente

La caída en las consultas de la población sin seguridad social comenzó desde el sexenio pasado, pero se recrudeció con la transición del Seguro Popular al Insabi. En 2020, en plena pandemia, se contabilizaron 21 millones de consultas, menos de un tercio de lo observado en 2018 (72.6 millones). Sin embargo, lo más preocupante es que no mejoró la situación tras la superación de la emergencia sanitaria; al contrario, se deterioró más. Esto sugiere que las causas del problema no estaban determinadas por la pandemia, sino por asuntos meramente relacionados con el desempeño de las instituciones encargadas.

En 2022 el número de consultas del Insabi cerró en 17.8 millones, una caída de 21% (4.7 millones) frente a 2021 o de 75% (54.7 millones) en relación con 2018. Por tipo de atención, es llamativo el nivel de consultas para atender enfermedades crónico-degenerativas: sólo 4 millones, 28% (1.5 millones) menos que en 2021 o 68% (8.7 millones) menos que en 2018. Sin embargo, las consultas de prevención, para gente sana, han sido las más afectadas (lo que nos hace temer por un crecimiento de las enfermedades en el futuro): sólo se dieron 3.5 millones en 2022, 32% (1.6 millones) menos que en 2021 o 84% (18.1 millones) menos que en 2018.

Asimismo, las mujeres han sido más perjudicadas por la caída de las consultas. En 2022 ellas recibieron 12.5 millones de consultas, 22% (3.6 millones) menos que en 2021 o 75% (36.9 millones) menos que en 2018. Por su parte, los hombres recibieron 5.2 millones de consultas en 2022, 18% (1.1 millones) menos que en 2021 o 77% (17.8 millones) menos que en 2018.

Según estimaciones oficiales, el IMSS-Bienestar habría cerrado 2022 en 17.6 millones de consultas, 1.7 millones más que en 2021. Si se materializan, el aumento ni siquiera compensa la caída del Insabi en 2022, y ni hablar de alcanzar el máximo de consultas (118.6 millones )logrado por el IMSS-Bienestar y el Seguro Popular en 2016.

En conjunto (si sumamos otras instituciones de la Secretaría de Salud y hospitales universitarios), las consultas para la población sin seguridad social en 2022 se estiman^[4] en 87.2 millones, 44% (70 millones) menos frente al máximo de 2014. Eso significa que las consultas para la población asegurada serán 66% (60 millones) superiores a las que se dan a personas sin prestaciones formales. Es la mayor brecha jamás registrada.

Usos del Fonsabi para gasto corriente

El Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) ya no se usa exclusivamente para financiar el tratamiento de enfermedades de alto costo e infraestructura, y ha adquirido una nueva función: la simulación de subejercicios y demás servicios de ´caja chica ́ para el Gobierno.

Financieramente, el Fonsabi ha estado más activo que nunca. De 2010 a 2018, sus ingresos trimestrales promediaron 5.8 mmdp, y sus salidas 3.8 mmdp. En lo que va del actual sexenio los ingresos promedian 12.9 mmdp (122% más), pero las salidas 17 mmdp (347% más). Como hemos mencionado antes, las transferencias a fideicomisos en años recientes han inflado el gasto de la Secretaría de Salud, pero lo más grave es que al llegar a estos instrumentos se ha perdido su trazabilidad.

Recordemos algunos factores institucionales que hacen posible esta situación:

La contabilidad actual, aunada a la falta de transparencia que caracteriza a los fideicomisos en México, permite un esquema por medio del cual el Gobierno ‘pasa’ dinero al Fonsabi desde la Tesorería de la Federación, el cual se contabiliza como gasto en salud incluso si una vez en el fideicomiso no se gastan los recursos en ese periodo. Además, no es posible saber certeramente en qué se gasta o si de plano se llega a gastar, porque no se publica un detalle de esos gastos.
El 29 de noviembre de 2019 se reformó la Ley General de Salud (LGS) y se adicionó un artículo transitorio (Décimo transitorio), con el que se instruyó al Fonsabi transferir al Insabi 40 mmdp para gasto en salud.
Posteriormente, en 2020, se añadió a la LGS el artículo 77 bis 17, el cual establece que “cuando el Fondo acumule recursos en un monto superior a dos veces la suma aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020 como aportaciones al Fideicomiso del Fondo de Salud para el Bienestar (32 mmdp), el remanentepodrá (énfasis añadido por nosotros) destinarse a fortalecer acciones en materia de salud a través del reintegro de recursos correspondiente a la Tesorería de la Federación”. Este artículo sigue vigente.
En la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2021, 2022 y 2023, mediante artículos transitorios, se ha establecido la obligación para el Fonsabi de transferir recursos a la Tesofe. En 2022 y 2023 se instruyó que todo el remanente fuera depositado en la Tesofe, salvo que la SHCP autorizara lo contrario. Es importante aclarar que en esta normativa ya no se estableció un compromiso con respecto al destino que deben tener los recursos transferidos a la Tesofe. O sea, no se garantiza que sean gastados en el sector salud.

Este andamiaje institucional ha permitido las salidas de recursos del Fonsabi, de la forma que detallamos en la siguiente gráfica…

Según reportes de la SSA, en 2020 hubo gastos por 63.7 mmdp del Fonsabi, de los cuales el 14.7% (9.4 mmdp) fue para atender enfermedades de alto costo e infraestructura; el 51% (32.5 mmdp) para cumplir con la obligación establecida en la LGS de 2019 (traspasar 40 mmdp al Insabi para gasto corriente), y el 34.2% (21 mmdp) para atender la obligación de la LGS de traspasar a la Tesofe el remanente del Fonsabi, cuando el fondo tenga dos veces los recursos aprobados para 2020.

Hay que notar que en 2020 por lo menos 65.7% (41.9 mmdp) de los recursos del Fonsabi se gastaron en rubros de salud, ya sea en la atención de enfermedades de alto costo, infraestructura o gasto corriente del Insabi. Esto cambió en los siguientes años.

En 2021, las erogaciones totales fueron de 114 mmdp, de las cuales sólo el 10.4% (11.9 mmdp) fueron para enfermedades de alto costo, infraestructura y medicamentos. Es correcto: la SSA reportó compras de medicamentos a través de la UNOPS como parte de la atención de gastos catastróficos (al menos fue gasto en salud). Por lo demás, el 8.5% (9.8 mmdp) correspondió a la obligación (aún no finiquitada) de traspasar 40 mmdp al Insabi; 50% (57.2 mmdp) a la regla de la LGS de traspasar a la Tesofe recursos, y el 30.9% (35.4 mmdp) a la obligación de la LIF 2021 de concentrar en la Tesofe el patrimonio del fondo.

Es decir, en 2021 el 80.9% (92.7 mmdp) de los recursos del Fonsabi fueron a parar directamente a la Tesofe, por lo que es imposible para la ciudadanía saber si esos recursos fueron utilizados en materia de salud. Por otro lado, como lo detectamos en nuestro informe anual de 2021, el 47% (56.9 mmdp) del gasto reportado por el Insabi correspondió a transferencias al Fonsabi. Esta cifra es mucho menor de lo que el Fonsabi regresó a la Tesofe. Es decir, todo lo que la SSA depositó en el Fonsabi se ‘regresó’ a la Tesofe, pero ya había sido registrado como gasto en salud. O sea, el gasto en este rubro estuvo claramente inflado en 2021. Aquí hay una falla grave en la contabilidad gubernamental del gasto público, que no permite una rendición de cuentas que garantice la veracidad de las cifras.

Al 2T de 2022 –las cifras más recientes disponibles– se reportaron salidas del Fonsabi por 52.7 mmdp, de las cuales sólo el 1.5% (1 mmdp) fueron para enfermedades de alto costo, infraestructura y medicamentos. El 2.2% (1.4 mmdp), para la obligación de traspasar recursos al Insabi para gasto corriente; 9.8% (6.6 mmdp) por la regla de la LGS de traspasar recursos a la Tesofe, y 86.3% (58.1 mmdp) por la obligación de la LIF 2022 de concentrar recursos del Fonsabi en la Tesofe.

Así o más claro: sólo el 3.7% (2.5 mmdp) de los gastos del Fonsabi al 2T de 2022 fueron para gasto comprobable en salud, como enfermedades de alto costo, infraestructura o gasto corriente del Insabi. El Fonsabi está muerto por dentro y sólo queda su cascarón.

El futuro no es promisorio. Al 4T de 2022, el saldo del Fonsabi cerró en 71.6 mmdp, una caída de 29% (28.7 mmdp) frente al cierre de 2021, o de 37% (42.4 mmdp) frente al cierre de 2018, aunque recuperó algo de terreno perdido en los trimestres previos de 2022. Sin embargo, este incremento de fin de año más bien parece tener la intención de cumplir con la disposición del artículo 77 bis 17 –tener un saldo superior a 32 mmdp– para poder hacer transferencias a la Tesofe. Hay que recordar que en 2023 se mantiene la disposición en la LIF, la cual permite a Hacienda ‘expropiar’ recursos a este fondo, algo que seguramente veremos.

Retroceso o estancamiento de otros centros hospitalarios

El Insabi no fue la única institución sacrificada presupuestalmente en la Secretaría de Salud. Los otros 38 hospitales y organismos también han sido víctimas del abandono presupuestal y de la austeridad discrecional. El gasto de los centros más representativos y de mayor atención se mantiene estancado o tiene recortes. Claramente la atención de la salud no es una prioridad para esta administración.

Se destaca el Instituto Nacional de Cancerología (Incan), el cual registró en 2022 un gasto de 2 mmdp, una reducción de 15% (356 mdp) frente a 2021 o de 27% (728 mdp) respecto del promedio del sexenio pasado. Este debilitamiento presupuestal es preocupante, pues el Incan se ha vuelto la principal instancia para la detección y atención del cáncer en México.

Otra unidad con graves recortes es el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, encargado de la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama de la mujer, además de promover la salud materna y perinatal. Su gasto^[5] al cierre de 2022 fue de 1.2 mmdp, un recorte de 8% (105 mdp) frente a 2021, pero de 57% (1.7 mmdp) frente al sexenio pasado.

Asimismo, el Instituto Nacional de Perinatología, especializado en ginecología y obstetricia, recibió sólo 1.1 mmdp, un recorte de 8% (99 mdp) frente a 2021 y de 10% (115 mdp) frente al promedio de la administración pasada. Igualmente, el Hospital General Dr. Gea González reportó un gasto de 1.6 mmdp, 14% (272 mdp) menos que en 2021 o 4% (61 mdp) inferior al promedio del sexenio pasado.

Por el contrario, el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia, encargado del programa de vacunación, cerró con un gasto^[6] de 7.6 mmdp, 2% (118 mdp) más que en 2021 o 136% (4.3 mmdp) mayor al promedio del sexenio pasado. A pesar de este incremento, hay que señalar que este centro dejó de gastar el 75% (22.7 mmdp) de los recursos aprobados para el programa de vacunación. Este retraso se manifestó desde febrero de 2022, cuando se erogaron sólo 2.5 mdp. La trayectoria de gasto ya no se recuperó.

Desde la formulación del Paquete Económico 2022 detectamos el gran incremento en el presupuesto de vacunas, y desde entonces apuntamos que “prometer no empobrece”. No basta con plantear grandes incrementos presupuestales; son necesarias las capacidades técnicas y logística para ejecutar y aprovechar esos recursos.

Hay mejoras en salud, pero no para las personas en situación de pobreza

Las noticias sobre el gasto en salud para las personas con seguridad social formal no son tan desalentadoras, pues se observa un incremento en las erogaciones del IMSS e ISSSTE.

Vamos por partes. En términos globales, en 2022 el gasto total (funcional) en salud llegó a 795 mmdp, un aumento de 6.2% (46.9 mmdp) frente a 2021. Frente al promedio del sexenio pasado, el aumento fue de 15% (101 mmdp), contando fideicomisos.

Si no contamos las transferencias a fideicomisos de la SSA, se ejecutaron 750.4 mmdp, 8.9% (61.1 mmdp) más que el año previo, y frente al promedio del sexenio pasado, el aumento fue de 12% (79.4 mmdp).

En relación con el gasto aprobado, el gasto total en salud, con transferencias a fideicomisos, quedó sólo 0.9% (6.9 mmdp) por debajo, por lo que se puede considerar que a duras penas se cumplió con la meta anual. Sin embargo, al descontar las transferencias, el retraso ya es más evidente: de 4.4% (32.2 mmdp) frente a la meta (784.6 mmdp). Con la métrica anterior se puede atestiguar que en todos los años de la actual administración se ha subejercido el presupuesto en salud en 20.2 mmdp en promedio, mientras que la pasada administración lo hizo en sólo 7.1 mmdp.

Lo que sí se observa con claridad es un incremento en el gasto del IMSS y el ISSSTE. En 2022 el IMSS erogó 383.1 mmdp destinados a la salud, 7% (25 mmdp) más que en 2021 y 21% (65.6 mmdp) más que en el promedio del sexenio pasado. Asimismo, el ISSSTE logró un gasto de 74.8 mmdp, una recuperación de 42% (22.1 mmdp) frente a 2021, pero un aumento de sólo 6% (4.5 mmdp) frente al promedio de la administración anterior. Los otros sistemas de salud formales, de la Sedena y Secretaría de Marina, tuvieron más bien un ligero recorte: 400 mdp en conjunto.

Por su parte, los sistemas para personas sin seguridad social tuvieron aumentos limitados. Las Aportaciones a la Seguridad Social (donde se cataloga el IMSS-Bienestar) llegó a 29.1 mmdp, 15.9% (3.9 mmdp) más que en 2021 o 44% (8.9 mmdp) más que el promedio del sexenio pasado. La SSA, sin fideicomisos, incrementó su gasto en 8.5% (10 mmdp) frente al año pasado, pero decreció 4% (6.1 mmdp) frente al promedio. Finalmente, las Aportaciones Federales llegaron a 118.7 mmdp, una caída de 0.2% (240 mdp) frente a 2021 pero 6% (6.5 mmdp) más que el promedio.

En suma, del incremento del gasto en salud (sin fideicomisos) en comparación con 2021 (61.1 mmdp), el 77% (47.1 mmdp) se dio gracias al IMSS y al ISSSTE, mientras que el 33% (14 mmdp) se dio por los sistemas para población sin seguridad social. Por el contrario, el incremento frente al promedio del sexenio pasado (79.4 mmdp) se dio en 88.2% (70.1 mmdp) por el IMSS y el ISSSTE, mientras que el resto, instituciones para dar servicio a gente de escasos recursos, aportó sólo el 11.8% (9.3 mmdp) del aumento. ¿Primero los pobres?

Este resultado no es ajeno a las diferencias en la gobernanza de los sistemas de seguridad social versus los programas para personas sin seguridad social, las más marginadas. En el caso de los primeros, el Poder Ejecutivo no tiene el control absoluto de su presupuesto; de entrada, el financiamiento es tripartito (empleador, empleado y Gobierno). En el segundo caso sí tiene el control, porque estos programas dependen de la Secretaría de Salud, la cual es parte de la administración centralizada, y Hacienda tiene control presupuestario directo de su presupuesto. Esta gobernanza le permite al Ejecutivo hacer recortes con mayor facilidad, a pesar de que van en contra de lo que establece la Constitución, pues la Cámara de Diputados es la única instancia facultada para aprobar el gasto.

Despuntan medicamentos, pero no todo lo que se esperaba

El gasto en medicamentos^[7] en 2022 dejó un sabor agridulce. Las erogaciones llegaron a 109 mmdp, 4% (4 mmdp) mayores a las de 2021 o 17.5% (16.2 mmdp) superiores al promedio del sexenio anterior, pero se quedaron por debajo de lo observado en 2020 (111 mmdp). Además, se dejaron de gastar 11.5 mmdp (9.7%) ya aprobados, por subejercicios de la SSA e ISSSTE.

La entidad que más gastó en medicamentos fue el IMSS, con 67.3 mmdp, una caída de 11% (8 mmdp) frente a 2021, aunque 8% (4.9 mmdp) más que el promedio del sexenio anterior. La caída de 2022 ya estaba planchada, pues de inicio se le aprobaron al Instituto 61 mmdp, 14 mmdp por debajo del gasto efectivo de 2021.

La siguiente institución de mayor compra de medicamentos fue la SSA, con 22.4 mmdp, un aumento de 43% (6.7 mmdp) frente a 2021 y de 144.7% (13.2 mmdp) más frente al sexenio pasado. A pesar de este destacable aumento en relación con los años anteriores, si contrastamos este gasto con el programado para 2022, en realidad se dejó de gastar 38% (13.7 mmdp), principalmente del Programa de Vacunación. Además, cabe mencionar que el incremento en el gasto de medicinas puede no solucionar por sí solo el problema de desabasto, en especial cuando el proceso de compras es menos eficiente y se pagan más recursos por menos insumos.

Para el ISSSTE el gasto fue de 14 mmdp, 49% (4.5 mmdp) más que en 2021, pero 17.3% (2.9 mmdp) menos que el promedio del sexenio anterior. Es llamativo asimismo que se dejara de gastar 26.8% (5.1 mmdp) de lo ya aprobado para el año. El resto de las dependencias con sistemas de salud – Semar, Sedena y Pemex– gastaron en conjunto 4.4 mmdp, una caída de 700 mdp.

Inversión en salud inflada

La inversión física en salud está marcada por las mismas condiciones del gasto total en salud: las mejoras se dan en los sistemas para personas con seguridad social, y los datos de la SSA parecen inflados por transferencias a fideicomisos.

En 2022 la inversión en salud llegó a 25.8 mmdp, un aumento de 50.6% o 8.7 mmdp frente a 2021, o de 34% (6.5 mmdp) frente a 2018, lo que parecería un gran logro. Sin embargo, si se descuentan las transferencias a fideicomisos, la inversión en salud fue de sólo 17.3 mmdp, 15% (2.3 mmdp) superior a la de 2018.

¿Por qué descontamos las transferencias a fideicomisos como parte de la inversión física? En teoría, el 2% del presupuesto del Insabi debe transferirse al Fonsabi para la construcción de obra pública, por lo que existía cierta justificación de clasificar una parte de dichas transferencias como gasto de inversión. Anteriormente, las aportaciones a fideicomisos eran muy similares al gasto reportado en infraestructura del Fonsabi.

Sin embargo, en 2021 se dedicaron sólo 318 millones de pesos para inversión física, un recorte de 93% (4.5 mmdp) frente a 2020 y, pese a esto, se clasificaron como gasto de inversión física 10 mmdp de los 57.1 mmdp en transferencias a fideicomisos de la SSA, como los señalamos en un artículo anterior. Para 2022 se programó una inversión de 1.2 mmdp del Fonsabi, pero las transferencias a fideicomisos catalogadas como inversión ascendieron a 8.5 mmdp.

Enfatizamos: en los últimos años el monto de inversión del Fonsabi y las transferencias a fideicomisos clasificadas como inversión no concuerdan, por lo que la inversión de la SSA está claramente inflada, lo que sobrestima toda la inversión de la función Salud del Gobierno.

A pesar de tal simulación en la inversión, existe un crecimiento real del gasto total, relacionado, no obstante, con los centros para personas con seguridad social formal. En 2022 la institución que más invirtió en salud fue el IMSS, con 7.6 mmdp, 103% (3.8 mmdp) más que en 2021, pero 30% (3.3 mmdp) menos que en 2018. Por su parte, el ISSSTE gastó 7.2 mmdp, 1,506% (6.7 mmdp) más que en 2021 o 448% (5.9 mmdp) más que en 2018. La apuesta, parece, es mejorar la infraestructura de salud ‘oficial’ del Gobierno.

Por el lado contrario, la SSA (sin contar fideicomisos) tuvo un gasto en inversión de apenas 1.9 mmdp, 17% (400 mdp) menos que en 2021, aunque 29% (430 mdp) más que en 2018. Finalmente, las Aportaciones Federales reportaron sólo 570 mdp de inversión, 1% (5 mdp) más que en 2021, o 1.1% (6 mdp) más que el promedio. No hay recursos clasificados para inversión de parte del IMSS-Bienestar, ya que todo se contabiliza como subsidios.

Anexo: por programa presupuestario

^[1] El gasto corriente específico para otorgar de manera gratuita la atención en salud. Difiere del gasto en materiales y suministros, como medicinas o servicios de mantenimiento, arrendamiento, etc.

^[2] Agencia Reforma 2023. Rechazan 7 estados al IMSS-Bienestar: https://www.heraldo.mx/rechazan-7-estados-el-imss-bienestar/

^[3] IMSS 2023. Comunicado de prensa: https://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/202212/656#:~:text=Dijo%20que%20IMSS%2DBienestar%20es,%2C%20Campeche%2C%20Veracruz%20y%20Guerrero.

^[4] Según estimaciones oficiales del Cuarto Informe de Gobierno. Los datos definitivos de 2022 para la mayoría de las instituciones serán publicados en el segundo semestre del 2023.

^[5] El reporte del gasto de este centro tiene inconsistencias entre la plataforma de Estadísticas Oportunas, la cual informa erogaciones de sólo 278 mdp frente a Transparencia Presupuestaria quien reporta 1,285 mdp.

^[6] De igual forma hay discrepancias con la plataforma de Estadísticas Oportunas quien reportan sólo un gasto de 4.6 mmdp frente a Transparencia Presupuestaria (7.6 mmdp)

^[7] Considera las partidas específicas de “Materiales, accesorios y suministros médicos”, “Materiales, accesorios y suministros de laboratorios” y “Medicinas y productos farmacéuticos”.