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Autor: México Evalúa

Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Paquete Económico 2023. 3 comentarios en Hacienda espera ‘buena economía’ pero planea colchón financiero: se cubrirá con deuda

Desde hace ya varios años la Secretaría de Hacienda se ha caracterizado por ser muy optimista en estimados macroeconómicos como crecimiento del PIB y producción petrolera. Sin embargo, se acercan las elecciones de 2024. Para el Paquete Económico 2023 la autoridad fiscal está incrementado el número de “fichas” que está dispuesta a apostar para justificar un nivel de ingresos (y, por consiguiente, de gasto) que satisfaga a la mayor cantidad de actores políticos y sociales.

Por primera vez en 20 años sufrimos una alta inflación, que se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo para las finanzas públicas. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, en línea con los Paquetes Económicos inmediatamente anteriores, pero la encuesta del sector privado de Banxico (que, recordemos, abarca el análisis de 38 instituciones) anticipa una inflación de 4.6% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), los recursos podrían no alcanzar y, como consecuencia, podría haber necesidad de recortar gastos durante el año fiscal.

Como viene siendo costumbre, el crecimiento del PIB se estima mayor de lo esperado por la mayoría de los analistas: en 3%, casi el doble del consenso del mercado, mientras que la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017.

A partir de estos supuestos, la autoridad fiscal espera incrementos del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) superiores al 10% frente a lo aprobado en 2022. Sin embargo, sorprende que frente al cierre anticipado de ingresos de 2022 el aumento esperado para ambos tributos sea menor al 2%. Sin duda, la “apuesta” para mantener los ingresos será un impulso a la fiscalización, como, de nuevo, se está haciendo costumbre.

Otra apuesta de riesgo es el aumento esperado del IEPS en 361 mmdp (433% más), frente al cierre negativo de 2022. Esta postura nos parece poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Dejar de dar estímulos a los combustibles sólo luciría posible si el precio del petróleo cae, lo cual tumbaría los ingresos petroleros ante la languideciente plataforma de producción. 

Adelantamos una primera observación de Erario: como en el fondo Hacienda sabe que la inflación está incontrolable, que la plataforma petrolera es irreal y que sus supuestos de ingresos son demasiado optimistas, está planeando un ‘colchón’ financiero a costa de empeñar el discurso de la austeridad de forma oficial: el endeudamiento neto del Gobierno[1] previsto será de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014, mientras que se anticipa un balance público –ingresos presupuestarios menos gasto– de 3.6%, el peor como proporción del PIB desde 1990, que se tiene registro.

Con este endeudamiento, se pretende aumentar el Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP) hacia un 49.8% del PIB. Sin embargo, este dato también puede estar sobrestimado, al considerar un crecimiento irreal de 3%: si la economía creciera 1.3%, la misma deuda pesará más en una economía de menor tamaño, y superará el 51% del PIB.

Preparen su prenda de la suerte, un trébol de cuatro hojas y una pata de conejo porque en 2023 Hacienda va todo o nada. Les contamos.

El hándicap del crecimiento

Las expectativas de ingresos del Sector Público arrastran un hándicap, pues el crecimiento económico generalmente queda por debajo de lo estimado por Hacienda. De 2012 a 2021 sólo en dos ocasiones el crecimiento del PIB ha igualado o superado las expectativas. En el resto de los años ha sido menor. Sin contar 2020, en dicho periodo las perspectivas de Hacienda se han quedado 0.7 puntos por debajo de lo esperado y todo indica que en 2022 se repetirá la historia.

Para 2023 se estima un crecimiento del PIB de 3%, situación no observada desde 2015 (sin contar 2021, cuando el crecimiento fue de 5% por el efecto rebote tras la pandemia). La perspectiva de Hacienda es superior a la del resto de instituciones privadas y principales organismos internacionales. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), México crecerá sólo 1.2% en 2023, mientras que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) espera una expansión de 2.1%, y el Banco de México (Banxico) una de 2.4%. 

Asimismo, el consenso del mercado reflejado en la encuesta de Banxico a 38 instituciones financieras en México muestra una expectativa de crecimiento de tan sólo 1.3%, menos de la mitad de lo esperado por Hacienda.

Si el crecimiento real del PIB en 2023 fuera de 2.5% –cercano al estimado más optimista–, la pérdida recaudatoria en ingresos tributarios sería de 23 mil millones de pesos (mmdp) según las sensibilidades de ingresos publicadas por la SHCP. Este monto es similar a todo el presupuesto anual del Instituto Nacional Electoral (INE) de 24.6 mmdp.

En el peor de los casos, si el crecimiento fuera de sólo 1.5% –cercano al consenso del mercado–, la pérdida recaudatoria sería de 69.2 mmdp, similar a todo el presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural para 2023, de 70.5 mmdp.

Como se puede apreciar, un ligero error en las expectativas de crecimiento tiene grandes implicaciones, pues puede orillar al Gobierno a realizar recortes en el gasto público, pues, recordemos, ya ‘desfondó’ los fondos de previsión.

Otro gran problema de pronosticar al alza el crecimiento es que, de incumplirse, la deuda como proporción del PIB en realidad sería más alta. Para 2023 se espera que ésta frente al PIB llegue a 49.4%, si se logra un crecimiento de la economía del 3%. Sin embargo, si el crecimiento es de 1.3%, la deuda cerrará en 51.1% del PIB.

El factor sorpresa: la inflación

Por casi dos décadas México gozó de una inflación relativamente estable, cercana a la meta de Banxico de 3%, por lo que no era un factor de preocupación para las finanzas públicas. Esta situación cambió drásticamente en 2021, con una inflación de 7.3%, y en 2022, de 8.7% hasta el mes de agosto.

Para 2023 la SHCP se aferró a la gloria del pasado y pronosticó una inflación de tan sólo 3.2%, en línea con las predicciones de anteriores paquetes económicos. Al igual que el estimado de crecimiento, la expectativa de inflación es muy diferente al consenso de otras organizaciones. 

Las 38 instituciones del sector privado encuestadas por Banxico anticipan una inflación anual para 2023 de 4.6%, por arriba de Hacienda en más de un punto porcentual. De hecho, el sector privado espera que la inflación anual de 2024 sea de 3.9%, por lo que la expectativa de Hacienda para 2023 no se cumpliría sino hasta 2025.

La expectativa de inflación reducida de la SHCP implica una sobrestimación en los incrementos en el gasto de las diferentes dependencias y programas presupuestarios. Si se anticipara una inflación realista, muchas dependencias en realidad presentarían una disminución de recursos reales en 2023 frente a 2022.

Por ejemplo, ya con la inflación estimada por Hacienda, cuatro dependencias recibirán menos recursos en términos reales que en 2022 –CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi–, mientras que otras 13 apenas recibirán incrementos reales entre 0.1 a 1%: CNH, CRE, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Cultura, Economía, Energía, FGR, Función Pública, Oficina de la Presidencia de la República, Pemex, Relaciones Exteriores, Seguridad y Protección Ciudadana y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Si se proyectara una tasa de inflación más realista –un punto porcentual por arriba–, estas dependencias en realidad sufrirían un recorte de presupuestos.

 

La quiniela perdida

Ya es costumbre que Hacienda sobrestime la plataforma petrolera, desde 2007 que se publican estimados de producción. Sólo en dos ocasiones ha acertado o se ha superado la meta. Desde 2017 no ‘acierta’, pero a partir de 2019 la candidez se ha incrementado. Sin contar 2020, las estimaciones de la actual administración se han quedado cortas en 124 miles de barriles diarios (mbd) frente a lo aprobado. En el sexenio pasado se quedaron cortos en 68 mbd, en promedio.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2022 se pronosticó una plataforma de producción de 1,826 mbd, pero al mes de agosto el promedio de producción fue de sólo 1,699 mbd, incluso menor al promedio observado de 2021, de 1,749 mbd. A pesar de que en 2022 la plataforma petrolera presenta una clara disminución, para 2023 Hacienda anticipa (o sueña con) una plataforma de 1,872 mbd, superior a la estimada para este año y un volumen que no se ha visto desde 2017.

Si la plataforma de producción en 2023 se mantiene alrededor de 1,700 mbd como en 2022, la pérdida recaudatoria sería alrededor de 84.5 mmdp[2], superior a todo el presupuesto planteado para la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (77.4 mmdp) o de todo el Poder Judicial (79.9 mmdp).

A pesar de la menor producción de petróleo, lo que ha permitido que los ingresos petroleros crezcan este año es que los precios de la MME hasta agosto han promediado 96 dólares por barril (dpb), nivel no registrado desde 2013. Sin embargo, es posible que los precios comiencen a bajar, pues tan sólo en el mes de agosto el valor de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) fue de 89.9 dpb, inferior a los 106 dpb promediados en mayo, los 110 dpb de junio o los 103 dpb de julio.

Para 2023 el precio de la MME se pronostica en 68.7 dpb, superior a lo observado entre 2015 y 2020. El precio del petróleo siempre es un factor impredecible, que depende del contexto internacional. No es imposible que los precios se desplomen de la noche a la mañana: de 2014 a 2015 la MME se depreció en más de 50%.

Explosión de los ingresos

Con todo y estimados más que optimistas, el incremento de los ingresos presupuestarios en 2023 no será tan grande frente al cierre esperado de 2022. Para el siguiente año, se estima obtener ingresos presupuestarios históricos, del orden de 7.12 billones de pesos, un incremento de 9.9% (644 mmdp) frente a lo aprobado en 2022, pero sólo 0.8% (56 mmdp) más frente el cierre estimado de este año. Como sea, este nivel de recursos sería 8% (516 mmdp) superior al visto en 2018, último año del sexenio pasado.

Para 2022 las principales apuestas de ingresos fueron un crecimiento de 19% del IVA, impulsado por la recuperación de la economía, y uno de 4.8% de ISR. Ya en el análisis del PEF 2022 comentamos que tales expectativas eran poco realistas, por el mal desempeño de la economía mexicana. Al mes de julio el crecimiento del IVA es de tan sólo 4% (lo que nos dio la razón), compensado por un inesperado crecimiento del ISR: 15.3%. No obstante, dicho aumento no se ha debido del todo a una mejor recaudación primaria, sino a esfuerzos de fiscalización por parte del SAT.

Hacienda espera que la recaudación por ISR cierre este año en 2.48 billones, 16% (337 mmdp) por arriba de lo observado en 2021. Esto va en línea con lo sucedido hasta el mes de julio. No obstante, para el IVA se espera una tributación, al cierre de año, de 1.39 billones, 10% (123 mmdp) más que en 2021, deseo nada apegado a la realidad, difícil de cumplir en el poco tiempo que queda.

Pues bien, para 2023 Hacienda espera ingresos de ISR por 2.51 billones de pesos, 15% (335 mmdp) más de lo aprobado en 2022, pero sólo 1% (24.2 mmdp) más de lo estimado al cierre de año. Esta estimación parece mesurada y anticipa que la autoridad fiscal espera mantener un mínimo crecimiento de la recaudación primaria (por el bajo desempeño de la economía), e igualar sus elevados ingresos por fiscalización o incluso superarlos. La apuesta recaudatoria no recae en el ISR el próximo año.

Por el lado del IVA las expectativas son aún menos creíbles. Se espera una recaudación de 1.41 billones de pesos, 11.4% (145 mmdp) más de la aprobada para 2022 y 1.5% (21.5 mmdp) más de la estimada al cierre del año. Recordemos que este tributo no ha despegado en lo que va del año.

Asimismo, el IVA estará limitado por el deterioro de la confianza del consumidor en los últimos meses. Al mes de agosto, este indicador registró su peor nivel desde marzo de 2021, luego de cuatro meses de caídas consecutivas, al llegar a 40.9 unidades[3]. El declive de este indicador se ha dado principalmente en el indicador que mide las posibilidades de los hogares de comprar bienes durables como muebles, televisores y electrodomésticos, entre otros. Este menor nivel de consumo, indudablemente limitará la recaudación de IVA.

Dadas las limitadas expectativas de crecimiento de ISR e IVA, la peculiaridad de este Paquete Económico es la gran cantidad de ingresos adicionales que se espera obtener por financiamiento e IEPS. Para el primero se ha pedido a la Cámara de Diputados un endeudamiento de 1.17 billones de pesos, 22% (215 mmdp) más de lo aprobado en la LIF 2022 (lo desmenuzamos más adelante). Para el segundo se plantea un aumento de más de 400%, lo cual entraña eliminar las pérdidas recaudatorias por los estímulos a gasolinas, como expondremos a continuación.

El binomio imposible

La recaudación petrolera y el IEPS de gasolinas están estrechamente conectados. Hacienda puede dejar de cobrar el IEPS para evitar un aumento en el precio de los combustibles en un contexto de incremento en los precios del petróleo (como en 2022) o puede cobrar más de dicho tributo y mantener los precios estables, cuando bajan los del petróleo. El problema es que Hacienda generalmente no cuida el equilibrio y sale perdiendo. Sin embargo, para 2023 se sueña con tener una ganancia en ambas fuentes de ingresos.

Para 2023 se estima una recaudación de IEPS de gasolinas de 278.4 mmdp, 16.6% (55.5 mmdp) menos de lo presupuestado para 2022, pero 433% (361 mmdp) más frente al cierre negativo que se espera en el año, de -83 mmdp. Lo anterior sólo sería posible con una caída en los precios del petróleo o el final de la política de estímulos a las gasolinas, lo cual es poco factible en el año anterior a las elecciones federales.

Por el lado del petróleo, se esperan ingresos de 1.31 billones de pesos, 15.5% (176 mmdp) más de lo aprobado para 2022, pero 15.5 (241 mmdp) menos de lo estimado al cierre del año. Es decir, aunque Hacienda anticipa una menor bonanza que en 2022 (cuando los ingresos petroleros en julio han acumulado un incremento de 39% frente a 2021), espera mejores ingresos que los pronosticados hace un año. 

Aquí debemos detenernos un momento. Que el IEPS de combustibles y la recaudación petrolera aumenten a la par sólo podría conseguirse si se cumple un hecho ya casi imposible: que crezca la plataforma de producción de petróleo, como lo plantea Hacienda. Es decir, tendría que haber precios bajos del crudo a nivel internacional para dejar de dar estímulos a las gasolinas y al mismo tiempo tener grandes ingresos petroleros. No obstante, si sucede como en 2022, cuando los ingresos petroleros aumentaron por mayores precios de crudo a nivel internacional, invariablemente se perderá en la recaudación del IEPS, pues como ya mencionamos el Gobierno prefiere perder recursos que permitir un aumento de las gasolinas.

En conjunto, del IEPS de combustible y de los ingresos petroleros se espera obtener 1.59 billones de pesos, monto no alcanzado desde 2015, 8.2% (121 mmdp) más de lo estimado para 2022 o 14% (195 mmdp) más de lo anticipado al cierre de este año. Esto es un augurio de que veremos pérdidas recaudatorias, ya sea por el lado del IEPS o del petróleo.

El as bajo la manga: NTNP

Así como tradicionalmente se presupuestan al alza la producción petrolera y el crecimiento económico, generalmente se estiman a la baja los ingresos no tributarios, no petroleros (NTNP). Encima de esto, más del 70% de los recursos presupuestados se clasifica como “otros”, por lo que es imposible evaluar la factibilidad de las estimaciones por estos ingresos[4].

En el sexenio pasado, el total de los NTNP fueron superiores en 331 mmdp a los calendarizados, monto suficiente para financiar el gasto propuesto para la Secretaría de Salud en 2023 (209 mmdp) y de la Defensa Nacional (111 mmdp). En lo que va de este sexenio (2019-2021), han sido superiores en 315 mmdp a lo estimado, similar a lo observado en la administración pasada. Podría parecer positivo que al Gobierno le caiga seguido un “dinerito” extra, pero en realidad esto implica que se han institucionalizado las predicciones incongruentes con la realidad, además de que dichos recursos extra se acaban gastando con mayor discrecionalidad, sin pasar por la discusión democrática del Congreso.

Para 2023 la SHCP estima obtener 237 mmdp por contribuciones y mejoras, derechos, productos y aprovechamientos. Para dimensionar, desde 2006 no se han registrado ingresos tan bajos, por lo que es muy factible que se supere tal objetivo. Esto podría generar un alivio para las finanzas públicas si otros ingresos se quedan cortos, pero no disculpa de la falta de transparencia.

Otro factor opaco relacionado con este tipo de ingresos es que, en general, la mayor parte de los pronósticos de ingresos no se explican. De los 237 mmdp esperados para 2023, el 70% (167 mmdp) están clasificados dentro de los aprovechamientos como “otros” ingresos; es decir, no se aclara cómo se obtendrá la mayor parte de estos recursos. Simplemente la rendición de cuentas sobre los mismos está pendiente.

Esta opacidad ha venido creciendo con los años. Entre 2000 a 2007 menos del 25% de los NTNP se estimaban como “otros”. Desde entonces más del 50% de estos ingresos se ha clasificado de tal manera, institucionalizando la opacidad.

Se juegan la austeridad

La austeridad ha quedado en el pasado para la administración actual. Para 2023 Hacienda estima un endeudamiento neto –Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)– de 1.29 billones de pesos, un 23.4% (294 mmdp) más de lo aprobado para 2022. Esta cifra representará 4.1% del PIB, la mayor proporción desde lo observado en 2014.

Además, el balance público –ingresos menos gastos presupuestarios, sin contar necesidades de financiamiento fuera del presupuesto[5]– cumplirá 16 años en déficit. No sólo eso, el saldo negativo será de 1.13 billones de pesos o 3.6% del PIB, la mayor proporción que se tenga registro desde 1990. Para dimensionarlo mejor, en el sexenio pasado se promedió un déficit público de 2.4% del PIB, y en los primeros tres años de esta administración el promedio fue, tal cual, de 2.4 puntos. Es decir, para 2023 se plantea aumentar el déficit en más de un punto del PIB. Junto con la austeridad, el no endeudamiento ha quedado en el pasado.

Asimismo, para 2023 se espera un costo financiero de la deuda de 1.07 billones, 13.6% (129.2 mmdp) mayor en términos reales que el estimado al cierre en 2022. Como porcentaje del PIB representará 3.4%, la mayor proporción desde inicios del milenio. Esta situación empujará el Balance Primario -Ingresos menos gasto, menos costo financiero- a números negativos(-0.2% del PIB); es decir, se tendrá que recurrir a deuda para pagar la deuda pasada, lo cual no es sostenible.

Hay que decirlo claro: la administración actual no ha representado un cambio en la estructura fiscal del país frente a los sexenios anteriores. Con todo y la fiscalización y la supuesta austeridad ‘republicana’ y luego ‘franciscana’, no se logró cambiar la estructura deficitaria de las finanzas públicas frente a pasadas administraciones.

Otra forma de ver el panorama 2023 es que por primera vez en esta administración se plantea un incremento del Saldo Histórico de los Requisitos Financieros del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de endeudamiento. Según la Secretaría de Hacienda, la deuda total del Gobierno cerrará 2022 en 48.9% del PIB, y en 2023 se plantea llevar la deuda hasta un 49.4% del PIB, medio punto adicional. En los siguientes cinco años mantendrá ese nivel. Vemos por qué…

Cada año, cuando se hace el presupuesto, Hacienda se compromete a no exceder el techo de endeudamiento del siguiente año y además publica una trayectoria de la deuda a cinco años, la cual no está obligada a cumplir. Digamos que es sólo un propósito. De 2012 a 2016, si bien se cumplieron los montos de endeudamiento aprobados para el primer año, se incumplieron las trayectorias de endeudamiento a mediano plazo.

A partir de 2017, se iniciaron realmente las medidas de austeridad y la deuda comenzó a caer incluso por debajo de las metas planteadas, hasta la crisis de 2020, que fue en año atípico. En 2021 se logró un desendeudamiento y en 2022 se estima cerrar en 48.9 % del PIB (2.1 puntos menos de lo aprobado), lo que significa que las medidas de austeridad han sido más efectivas de lo esperado para reducir la deuda. Sin embargo, en 2023 se plantea revertir la austeridad, al tiempo que se lleva a la deuda pública nuevamente a niveles cercanos al 50% de la economía, y en la trayectoria a cinco años ni siquiera se promete un desendeudamiento.

Esta expectativa podría estar subestimada. Si la economía no crece 3%, como lo anticipa Hacienda, en realidad la deuda como porcentaje del PIB podría incluso superar el 50% de la economía.

 

La deuda no es buena ni mala, depende de en qué se use. La ‘regla de oro’ de un financiamiento sostenible es que la deuda pública sea por lo menos del mismo nivel que la inversión física, lo que significa que si se incurre en deuda es para favorecer el crecimiento económico, el cual a su vez permite pagar la deuda en el futuro. Lamentablemente desde 2019 esta regla se ha roto sistemáticamente, y 2023 no será la excepción.

Entre 2012 y 2018 la razón entre inversión y endeudamiento fue de 1.34 o 34% superior. Es decir, por cada peso de endeudamiento (RFSP) se destinaron 1.34 pesos a inversión física. Sin embargo, de 2019 al estimado al cierre de 2022 la razón inversión/endeudamiento cayó a 0.8. Esto significa que sólo se gastan 80 centavos en inversión por cada peso de endeudamiento. El resto del financiamiento va a pagar gasto corriente, lo cual no es sostenible.

Como ya mencionamos, para 2023 se anticipan unos RFSP del orden de 1.29 billones, pero la inversión física será de sólo 1.1 billones, 15% (190 mmdp) inferior. Si no se revierte esta situación, el crecimiento será cada vez más limitado, haciendo impagable la deuda.

–Por Mariana Campos y Jorge Cano

[1] Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)

[2] Según las sensibilidades de ingresos de la SHCP para 2023 por cada 50 mbd de extracción menos de petróleo. se pierden 24,583 millones de pesos.

[3] INEI. Confianza del Consumidor. Recuperado de: https://www.inegi.org.mx/temas/confianza/

[4] En los informes trimestrales se publica información sobre los “otros” aprovechamientos, pero esa rendición de cuentas es “ex post”

[5] Requerimientos por Pidiregas, IPAB, Fonadin, apoyo a deudores, Banca de Desarrollo y adecuaciones a registros presupuestarios.

Falta mucho para recuperar el gasto en salud (y la opacidad no ayuda): 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Trimestrales.

Tenemos una buena y una mala. La buena es que la caída en el gasto del Insabi parece que se ha ido reduciendo. La mala es que las cifras de algunos rubros de gasto en salud que entrega la Secretaría de Hacienda no son consistentes, y esto limita el entendimiento sobre la situación real del gasto y, por ende, la rendición de cuentas. Además, el fideicomiso, es decir, los “ahorros” del Insabi, está en el peor nivel desde 2015, desde que hay registro.

Nos encontramos con una discrepancia en las cifras en las distintas plataformas de la Secretaría de Hacienda que no habíamos percibido anteriormente en el gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi). Según las Estadísticas Oportunas de Hacienda, esta institución habría acumulado al mes de junio sólo 26.4 mil millones de pesos (mmdp), pero según la plataforma de Transparencia Presupuestaria el gasto fue de 42.3 mmdp, 59% (15.8 mmdp) superior. ¿Cuál es la correcta? Anteriormente las dos fuentes coincidían exactamente.

Bajo cualquier medición que tomemos, el gasto de la institución no ha recuperado sus niveles previos a 2018, cuando era Seguro Popular. Además, cada vez queda más claro que los esfuerzos por suplir al Insabi con IMSS-Bienestar no alcanzan para recuperar el gasto de atención a las personas sin seguridad social.

Asimismo preocupa que el Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi), el fideicomiso del Insabi a través del cual se financian enfermedades altamente costosas e infraestructura, cerró con un saldo de 37.8 mmdp al segundo trimestre de 2022, 50% (38.4 mmdp) menos  que el saldo promedio de 2010 a 2018. Se están tomando recursos para fines poco claros, lo que aumenta la opacidad del gasto y disminuye la sostenibilidad del Insabi.

Finalmente identificamos que la explosión de gasto que el IMSS presentaba en el primer trimestre del año se ha apagado. Todo indica que a inicios de 2022 tuvo que pagar deudas a proveedores y que en el segundo trimestre ha recortado programas presupuestarios, por lo que su gasto en este periodo fue inferior al de 2021. Así, las instituciones federales de salud más relevantes tienen recortes o están estancadas. Veamos.

¿Se recupera el gasto del Insabi?

Según la Cuenta Pública[1] –el instrumento más certero sobre el gasto del Gobierno– el Insabi en 2021 gastó 113 mmdp, cifra idéntica a la reportada en Estadísticas Oportunas e idéntica a la cifra de Transparencia Presupuestaria. Todo bien, de momento.

Al primer trimestre de 2021, según Estadísticas Oportunas, este gasto fue de 19,818 millones de pesos y el de Transparencia Presupuestaria 19,817.8 millones de pesos, 99.9% prácticamente idéntico. Los datos trimestrales obviamente no son definitivos, sólo los datos anuales que se publican en la Cuenta Pública lo son.

Al parecer, después de este periodo las cifras dejan de coincidir. La base de Transparencia Presupuestaria se publica sólo de forma trimestral, y nos permite hacer un análisis profundo, al tener una mayor desagregación de información. Por su parte, las Estadísticas Oportunas se actualizan de manera mensual con menos datos, y permiten dar un seguimiento constante a las finanzas públicas. En todo caso, es importante que exista congruencia entre las distintas plataformas.

Según las Estadísticas Oportunas, al mes de junio de 2022 el gasto del Insabi es de 26.4 mmdp, 34% (14 mmdp) menos que en 2021 o 51% (28 mmdp) menor al de 2018. Sin embargo, con datos de la plataforma de Transparencia Presupuestaria, al mes de junio el Insabi registra un gasto de 42.3 mmdp, sólo 5.9% (2.6 mmdp) menor al de 2021 o 22% (12.2 mmdp) inferior al de 2018. Como quiera medirse, los recortes son sustanciales y graves, tomando en cuenta las necesidades primarias de la población, pero no deja de sorprendernos esta incongruencia en la información, que limita el análisis y la rendición de cuentas.

Esta falta congruencia en las cifras de la Secretaría de Hacienda se suma a una franca involución en la transparencia de la Secretaría de Salud. Al mes de mayo la plataforma de Cubos Dinámicos reflejaba un nivel de consultas del Insabi de 5.8 millones, una caída de 32% (2.7 millones) de consultas frente al mismo periodo de 2021 o de 81% (25.4 millones de consultas) frente a 2018. ¿Cómo va esto en junio? Pues no sabemos, ya que la plataforma dejó de funcionar.

Cabe destacar que sí es posible visualizar, con mucha dificultad, la información histórica de esta plataforma, lo que sugiere que los datos de 2022 son opacos, justo en la época en que el nivel de consultas médicas sigue sin recuperarse. En suma, la rendición de cuentas del gasto y atención a la salud es cada vez más limitada.

Se agotan los fideicomisos: luz y sombra

Al segundo trimestre de 2022 la aportación del Insabi a fideicomisos fue de 8.6 mmdp, 47.5% (7.8 mmdp) menos frente al periodo enero-junio de 2021 con lo que se registraron las menores transferencias desde 2015, año en que comenzamos a contar con datos.

Esto puede ser positivo porque dichas erogaciones representan un riesgo de gasto simulado, pues la contabilidad gubernamental permite que estos pagos se tomen como gasto en salud, sin que haya certeza de cuándo y cómo se gastan los recursos. Lo explicamos detalle en nuestro el artículo “El caso del Fonsabi (o cómo disimular la catástrofe)”.  Además, identificamos que los recursos de este fideicomiso se utilizan menos para pagar enfermedades catastróficas e infraestructura, que durante la existencia del Seguro Popular.

La parte negativa es que este fondo tuvo egresos de 67.3 mmdp[2]  (de nuevo, sin precisar el destino de los recursos) con lo que su saldo llegó a 37.8 mmdp, el más bajo registrado. O sea, se están gastando los ahorros para la salud de forma opaca, y para colmo no se están reponiendo los recursos.

Según la Regla 86 de las Reglas de Operación del Fonsabi[3], el instituto está obligado a difundir “toda la información que tengan disponible respecto del manejo y aplicación de dichos recursos, debiendo considerarse las acciones apoyadas, así como las obras, programas y proyectos de inversión financiados, incluyendo sus avances físicos y financieros”. Sin embargo, de forma consistente en los informes trimestrales de fideicomisos el recuadro donde debería especificarse el destino de los recursos del Fonsabi aparece en blanco, y en los reportes anuales la información está incompleta.

El agotamiento de los recursos del Fonsabi podría implicar un retroceso en la fortaleza de la institución para enfrentar enfermedades de alto costo y gasto en infraestructura de las regiones más vulnerables del país. Y lo más delicado es que no sabemos la razón de sacrificar dichos ahorros y su pertinencia.

Aumento en subsidios. ¿Éxito del IMSS-Bienestar?

La parte positiva del gasto en salud al segundo trimestre es que han aumentado los subsidios en salud del Insabi y del IMSS-Bienestar frente al año pasado, aunque frente al calendario se mantiene un recorte. Es decir, el esfuerzo por compensar el menor gasto del Insabi con mayor gasto del IMSS-Bienestar sigue siendo limitado.

Al segundo trimestre los subsidios del Insabi llegaron a 28.1 mmdp, 7.8% (2 mmdp) más que en 2021, aunque 33% (13.6 mmdp) menos que en 2018, cuando aún existía el Seguro Popular. Para el IMSS-Bienestar[4] las erogaciones fueron de 9 mmdp, 24.7% (1.7 mmdp) más que en 2021 o 4% (320 mdp) más que en 2018. 

No obstante, en conjunto los subsidios de ambos programas suman 37.2 mmdp, 11.4% (3.8 mmdp) más que el año pasado, pero 26% (13.3 mmdp) menos que en 2018. El aumento tendría que haber sido 3.5 veces mayor para haber recuperado los niveles previos al cambio de gobierno. Ahora, si se consideran los subsidios del resto de organismos de la Secretaría de Salud, al primer trimestre de 2022 el gasto fue de 38.2 mmdp, 8.1% (2.8 mmdp) menos que en 2021 o 28% (15 mmdp) menor a 2018. Falta mucho por recuperar.

Frente al calendario la falta de voluntad política es más clara. Si bien el programa del IMSS-Bienestar ha erogado 3.3% (283 mdp) más que lo programado al segundo trimestre, el Insabi va 18% (6.2 mmdp) por debajo del calendario en materia de subsidios. Esto significa que el recorte del Insabi frente al programa ha sido 22 veces superior al aumento del IMSS-Bienestar. Respecto del gasto total, el Insabi quedó 16% (6.7 mmdp) por debajo del calendario, casi 24 veces más que el aumento de su sustituto.

La transición del Insabi al IMSS-Bienestar se anunció en marzo de 2022, cuando ya existía un presupuesto anual para ambos organismos. Si existiera un verdadero esfuerzo por sustituir a la primera institución por la segunda, se reflejaría en un gran sobreejercicio del IMSS-Bienestar frente a su presupuesto aprobado, que superase incluso el subejercicio del Insabi. Lamentablemente esto no es así. 

Todos pierden

Al primer trimestre de este año todas las instituciones federales de salud registraron caídas o estancamiento, salvo el IMSS, que registraba un incremento de 19.4% o 13 mmdp. Al segundo trimestre esta institución ya presenta una contracción frente al año pasado, y el resto sigue cayendo.

En su momento estimamos que el aumento del IMSS frente al año pasado se debía a pagos atrasados a proveedores del cierre de 2021, según lo indican sus propios informes trimestrales[5]. Al parecer, luego de saldar las deudas, volvieron los recortes y el gasto total de la institución (sin considerar pago de pensiones) acumuló 160.9 mmdp, 0.4% (600 mdp) menos que en 2021.

Si bien frente al calendario, sin tomar en cuenta pago de pensiones, esta institución va arriba 7% (9.9 mmdp), la mayor parte se debe al sobregasto del programa de Atención a la Salud en 25% (26 mmdp). Sin embargo, hay ocho programas con recortes importantes. Por ejemplo, Prevención y Control de Enfermedades va 37% (1.2 mmdp) por debajo; los Proyectos de Infraestructura Social 68% (449 mdp), y los Servicios de Guardería 16% (1.06 mmdp) por debajo del programa.

El resto de las instituciones también están estancadas o con caídas. El ISSSTE reporta un gasto sin pensiones de 38.9 mmdp, 22% (11 mmdp) menos que en 2021, y el peor nivel desde 2016 para un periodo similar. Además, va 37% (23.2 mmdp) por debajo del calendario, principalmente por un subejercicio de 79% (8.8 mmdp) en el programa de Suministro de Claves de medicamento.

Por su parte, la Secretaría de Salud (SSA) gastó 67 mmdp, 6.4% (4.5 mmdp) menos que en 2021. Además debía gastar 79.2 mmdp en el periodo, por lo que acumula un subejercicio de 19.8% (15.6 mmddp).

Dentro de la SSA el Insabi es el organismo con el mayor retraso absoluto: debió gastar 49 mmdp, pero erogó 42.3 mmdp, 14% (6.7 mmdp) por debajo. No obstante, el mayor subejercicio en porcentaje está en el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, que debía de haber gastado 7.1 mmdp, pero gastó 1.9 mmdp, 73% (5.1 mmdp) por debajo, por menores recursos del Programa de Vacunación.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) –que aporta recursos a las entidades federativas para la prestación de servicios de salud a la población sin seguridad social– registra erogaciones de 55.8 mmdp, 0.3% (200 mdp) menos que en 2021 y el peor nivel desde 2019. Aún así, este programa va 2% o mil millones por arriba del calendario.

Gasto total estancado

El total de recursos enfocados a la salud (gasto funcional de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE, IMSS-Bienestar, Marina y Sedena) sumó 305.7 mmdp, 2% (6.4 mmdp) menos que en 2021. Con este resultado el gasto funcional en salud se ha mantenido estancado por toda una década, pues incluso en 2012 se registró un nivel de gasto mayor (310 mmdp).

Se destaca, en primer lugar, que los subsidios y transferencias acumularon sólo 73.4 mmdp, 8.2% (6.5 mmdp) menos que en 2021, el peor nivel desde 2012. Es decir, los recursos de programas sociales en salud y las aportaciones a las entidades federativas están en su peor nivel.

En segundo lugar, la inversión física registró 4.7 mmdp, una recuperación de 34% o 1.1 mmdp, pero dicha cifra sigue siendo inferior al promedio de 8.5 mmdp del sexenio pasado (2013-2018). Esto limita la creación de nueva infraestructura para mejorar las capacidades de atención futura.

[1] Cuenta Pública 2021. Instituto de Salud para el Bienestar: https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/Print.12M7B.03.F_EAEPOGE.pdf

[2] Informe Trimestral de Fidecomisos. Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) primer semestre de 2022. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/747643/M7B_2T_2022.pdf

[3] Reglas de Operación (ROP) FOnsabi. https://www.gob.mx/insabi/documentos/reglas-de-operacion-del-fondo-de-salud-para-el-bienestar?idiom=es

[4] Se consideran como válidos los datos de Transparencia Presupuestaria, que es en el único lugar donde se da el desglose del Insabi de gasto en subsidios.

[5] Informe de la Situación Presupuestaria del IMSS al Segundo Trimestre. Recuperado de: http://www.imss.gob.mx/sites/all/statics/pdf/informes/2022/2022_2doTrim_SituacionPresupuestaria.pdf

ISR entra el quite: subsidio a gasolinas. 2T 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Pese a lo que digan las autoridades, la subida en ingresos petroleros no ha logrado compensar las pérdidas causadas por la estrategia de estímulos fiscales sobre la venta de combustibles. Si el erario ha salido a flote es por un inusual crecimiento en la recaudación del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Así es: al final no estamos dejando de pagar, valga la expresión, una gasolina más cara; pagamos a través de nuestros impuestos, en este caso el ISR, que podrían estar financiando otras de las muchas y apremiantes necesidades.

Ésta es la evidencia: en el segundo trimestre de 2022 hubo una pérdida recaudatoria de 113 mil millones de pesos (mmdp) por la política tradicional de estímulos a las gasolinas, que no fue compensada por la mayor recaudación petrolera. Encima de esto, la pérdida por estímulos complementarios –que se traducen en más devoluciones de IVA e ISR– podría haber llegado a los 55 mmdp.

Es cierto que se verifica una recuperación vigorosa de la recaudación de ISR, pero quedan ‘sentimientos encontrados’, pues dicho crecimiento se ha concentrado en pocos sectores económicos y no es reflejo de un aumento en la participación de las personas físicas. Además, si no se consideran los ingresos por cobranza del SAT, la recaudación primaria –dependiente de la actividad económica– sigue por debajo de los niveles vistos de 2016 a 2019.

Creemos que la fiscalización por parte de la autoridad es en sí positiva, pero ciertos indicadores nos muestran que los contribuyentes acuden menos a los medios de defensa formales. Es decir, optan por una ‘autocorrección’ forzada ante el hostigamiento fiscal del SAT. Te contamos los detalles.

El costo real de los estímulos a los combustibles

La narrativa oficial es que el crecimiento de los ingresos petroleros ha servido para compensar la pérdida por los estímulos a las gasolinas. Así lo expresó el subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, durante la conferencia de prensa por el Segundo Informe Trimestral de Finanzas Públicas de 2022:

“No hay ninguna falta de ingresos petroleros, al contrario, el precio está más alto, por lo que tenemos más ingresos petroleros, tanto en Pemex como en el Gobierno Federal. Lo que estamos perdiendo es el subsidio que se está yendo a la gasolina; sin embargo, en el agregado, los ingresos totales están arriba de los ingresos petroleros. Lo que se está perdiendo por el lado del IEPS se está ganando por el lado de los mayores ingresos petroleros, entonces no tiene ninguna afectación sobre las finanzas públicas”[1].

Esta afirmación es imprecisa, pues los mayores ingresos petroleros no han servido para compensar la menor recaudación de IEPS de gasolina frente al calendario ni con respecto a lo recaudado en 2021. Pero aclaremos algo de una vez. Incluso si los excedentes petroleros compensaran completamente esta pérdida, la SHCP nunca ha demostrado que ésta sea la mejor alternativa de uso de los excedentes petroleros. En México hay una larga lista de problemas públicos que se atienden con escaso presupuesto, como la salud y la seguridad pública. Sin embargo, la decisión de subsidiar las gasolinas no sólo no pasó por ningúna evaluación que demostrara su conveniencia; el Ejecutivo ni siquiera le preguntó a la Cámara de Diputados. Fue una decisión completamente discrecional, que mina la buena gobernanza del presupuesto.

Ahora veamos por qué los excedentes petroleros no han sido suficientes para compensar el costo del subsidio a las gasolinas. Es cierto, los ingresos petroleros registraron al segundo trimestre un nivel de 594 mmdp, 29.4% (134.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su mayor nivel desde 2014. Sin embargo, la recaudación de IEPS cayó a niveles negativos (-22 mmdp) por primera vez desde 2014, lo que significó un retroceso en la recaudación de 115% (166 mmdp). Como se puede notar, el ‘agregado’ (más bien resta) de ingresos petroleros e IEPS de combustibles fue de 572 mmdp, 5.3% (31.9 mmdp) por debajo de 2021 y su segundo peor nivel desde 2003.

Esta pérdida frente a 2021 no incluye el costo adicional de las renuncias recaudatorias establecidas en el Decreto presidencial del 4 de marzo de este año, que establece estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices[2]. Tales estímulos pudieron haber limitado el crecimiento del IVA o del ISR, como lo expondremos más adelante, aunque no hay información desagregada al respecto.

Los ingresos petroleros más IEPS de gasolinas también van por debajo del calendario. Hay que recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se determina según los ingresos esperados, así que un retraso frente al calendario implica riesgos de recortes al gasto público. Al segundo trimestre los ingresos petroleros fueron 9.9% (55 mmdp) superiores frente al calendario, pero la recaudación de IEPS de combustibles fue 115% (166.4 mmdp) menor. En suma, hay una pérdida de 113 mmdp, superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (93.3 mmdp) o al presupuesto del primer semestre de la Secretaría de Salud (83 mmdp). Más adelante explicaremos con qué se está compensando realmente este boquete.

El factor estructural que explica por qué los excedentes petroleros no son tan altos como se esperaría es la cada vez más baja producción petrolera de México, lo que merma el efecto de vender crudo a precios altos, como no se han visto a nivel internacional en muchos años. En junio la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) se cotizó en 110 dólares por barril (dpb), el mejor nivel desde 2015, y el doble de lo que Hacienda estimó para 2022 (55 dpb). Sin embargo, en junio se produjeron sólo 1,624 miles de barriles diarios (mbd) en promedio, el segundo peor nivel que se tenga registro, y 202 mbd menos de los estimado por la autoridad fiscal (1,826 mbd). La realidad del agotamiento de las reservas de petróleo de Pemex se impone.

Para recapitular: hay una pérdida tributaria provocada por la política de estímulos a los combustibles. Frente a lo recaudado al primer semestre de 2021, el menoscabo es de 31.9 mmdp, y frente al calendario es de 113 mmdp. Lo único que hizo la robusta recaudación de ISR fue suavizar esa pérdida.

Compensaciones y devoluciones ‘sorpresa’

Las pérdidas fiscales son todavía mayores. Y es que en la pérdida total está contenida la renuncia recaudatoria del IEPS y también otros mecanismos de compensación y devolución de impuestos, promovidos por el Gobierno. De éstos no hay una rendición de cuentas completa como para poder estimar la magnitud de la pérdida adicional. (Claramente, una renuncia recaudatoria de esta magnitud merece su propio anexo en el Informe Trimestral de la Situación Económica, de las Finanzas y la Deuda Pública.)

¿Cómo sabemos, entonces, que la pérdida no se limitó a la renuncia a cobrar IEPS? Por un lado, la política de estímulos tradicional (vía no-cobro del IEPS) no debería, en teoría, llevar el gravamen a números negativos. Por el otro, sabemos que el Gobierno implementó una política de estímulos complementarios en marzo, aplicable cuando se vende combustible al público por debajo de su precio de compra al mayoreo: esa diferencia se acredita contra el ISR o IVA que causan los distribuidores de gasolina. Sin embargo, en el Decreto del 4 de marzo no se establecieron acreditamientos contra el IEPS que incentivaran devoluciones, pero todo apunta a que se están dando, particularmente a Pemex.

(Y es que de 49.2 mmdp en devoluciones de IEPS que se han dado el 87% [43 mmdp] han sido para Pemex. Esto puede deberse a que es el principal importador y vendedor de combustibles en México. No obstante, queda la duda si es una forma de capitalizar a la empresa pues previo a 2014 cuando se tenía un IEPS negativo –por más devoluciones que cobro de impuestos– era porque se le transferían recursos a la petrolera. Todo un esquema para no usar la palabra “subsidio”. Nuevamente, falta claridad de la autoridad al respecto.)

Como consignamos en un artículo anterior (“Recaudación por obstrucción del SAT”), el conjunto de devoluciones y compensaciones de impuestos fue a la baja desde que en 2019 se eliminó la Compensación Universal, hasta 2021. Esto cambió radicalmente en 2022: en el primer semestre ambos conceptos acumulan un incremento de 17.2% (92.5 mmdp). Se colocaron así en su mejor nivel desde 2017.

Sorprende, en primer lugar, que ahora las devoluciones del IEPS alcanzaran los 49.3 mmdp, escalando 778% (43.6 mmdp) frente a 2021 (13 mmdp), para alcanzar el mayor nivel que se tenga registro. A nivel de hipótesis, estas devoluciones son las que llevaron al IEPS a un acumulado negativo de 22 mmdp en el primer semestre. La autoridad no ha aclarado esto.

Asimismo, las devoluciones del IVA han tenido su mayor aceleración en los últimos tres años. La Compensación Universal permitía que los contribuyentes usaran el saldo a favor de un impuesto (generalmente el IVA) para pagar otro impuesto federal a cargo (generalmente el ISR), por lo que su eliminación en 2019 obligó a los contribuyentes a pagar directamente el ISR y pedir devoluciones de IVA. Como consecuencia, las devoluciones de este gravamen aumentaron en 27% (58 mmdp) de 2018 a 2019, pero en 2020 y 2021 la tasa de crecimiento de dichas devoluciones se estabilizó, tal como se esperaba una vez que se ajustaran los nuevos procesos: pasó a 13% (2020) y 4% (2021). El punto es que las devoluciones de IVA se volvieron a acelerar al primer semestre de 2022; acumularon un crecimiento de 14% (46.5 mmdp), lo que posiblemente fue impulsado, en parte, por la política de estímulos a los combustibles. De nuevo, la SHCP no ha informado qué porcentaje de este crecimiento se debe al estímulo que pretende controlar los precios de los combustibles.

Finalmente, observamos que las compensaciones de ISR al primer semestre de 2022 llegaron a 139 mmdp, 7% (8.9 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y su segundo mayor nivel desde 2013. Resulta llamativo… Este gravamen suele presentar menos devoluciones.Las empresas prefieren no pedir la devolución (que no deja de ser un trámite burocrático) y dejar el saldo a favor para compensar este mismo impuesto en el futuro, cuando se tenga un saldo en contra.

Pues bien, es posible que una parte de ese curioso incremento de las compensaciones tenga que ver con la política de estímulos complementarios a los combustibles, pues en teoría el primer gravamen que sería ‘perdonado’ era el ISR. De esta forma, las pérdidas fiscales por compensaciones y devoluciones pudieron haber llegado a los 55.4 mmdp (46.5 mmdp de IVA y 8.9 mmdp de ISR). No sumamos las mayores pérdidas por IEPS (43.6 mmdp), pues al parecer ya están reflejadas en el saldo negativo de este impuesto al mes de junio.

En resumen, no hay duda de que la pérdida fiscal de 113 mmdp frente al calendario, causada por una menor recaudación de IEPS de combustibles, no pudo ser subsanada por los mayores ingresos petroleros. Pero hay fuertes indicios de que esta pérdida es todavía mayor, si consideramos el aumento en las devoluciones de IVA y compensaciones de ISR hasta por 55 mil millones de pesos. La pérdida adicional puede representar alguna porción de este monto; en caso de que representara el 100% del monto asociado al aumento, la pérdida completa podría llegar hasta 168.4 mmdp. Se trata de una cantidad superior a todo el presupuesto anual de la Secretaría de la Defensa Nacional (104 mmdp) o similar al presupuesto semestral de la Secretaría del Bienestar (190 mmdp).

 

 

Salvados por el ISR

La pérdida recaudatoria por los estímulos a las gasolinas sí ha podido ser compensada, pero no por los mayores ingresos petroleros, sino por un inusual incremento de la recaudación tributaria, impulsada por un aumento de la recaudación del ISR, también atípico.

La recaudación tributaria llegó a 2.04 billones de pesos en el primer semestre, 2.7% (53.7 mmdp) mayor que en el mismo periodo de 2021. Detrás de esto hay un ligero crecimiento del IVA en 3.4% (20 mmdp) y un aumento del ISR de 16.1% (174 mmdp).

Esta tasa de crecimiento del ISR es la segunda mayor registrada desde 2000. La primera se dio de 2014 a 2015 y fue de 24% (176.7 mmdp), luego de la reforma fiscal de 2014 que redujo deducciones por inversiones o subsidio al empleo, pero cuya acción más importante fue eliminar el Régimen de Consolidación Fiscal (RCF), que permitía a un conglomerado de empresas disminuir su pago de ISR cuando una de sus filiales presentaba pérdidas.

O sea, el aumento de la tributación de ISR en 2022 llega sin una reforma fiscal propiamente dicha. ¿Qué explica, entonces, esa explosión de la recaudación? Como detallaremos más adelante, los cambios institucionales en torno a la fiscalización, verificados a partir de 2019, cargan con una parte. Sin embargo, el salto tan abrupto observado en la recaudación de ISR de 2021 a 2022 todavía no se entiende del todo.

Por tipo de contribuyente

En el segundo trimestre del año, el aumento de la recaudación se ha concentrado en las personas morales y, de forma secundaria, en los asalariados. Para los primeros, su aportación aumentó en 24.9% (134 mmdp), y para los segundos 7.2% (35.2 mmdp). Es decir, el aumento de la recaudación de ISR frente a 2021 (174 mmdp) se debe en un 77% a las empresas y en un 20% a los asalariados. Aquí hay que apuntar que el pago de ISR de las personas físicas se redujo 1.2% (300 mdp), una muestra del fracaso del Régimen Simplificado de Confianza (Resico).

Como se ve, los esfuerzos recaudatorios sobre las empresas han provocado un aumento en su participación de la recaudación total. En 2022 las personas morales aportaron el 53.4% de la recaudación, su mayor nivel en la década, y superior al 50.7% observado en 2018. Por su parte, los asalariados aportaron el 41.5%, su menor nivel en la década, y dos puntos porcentuales menos que en 2018. Asimismo, las personas físicas contribuyeron con sólo el 1.8% de la recaudación, inferior al 2.7% de 2018 y el menor monto de la década igualmente.

Lo anterior muestra, además, que el SAT ha focalizado de forma incompleta sus esfuerzos recaudatorios. Mientras que en México la recaudación de ISR de personas morales representó 3.6% del PIB en 2020 (por encima del 3% promedio de los países de la OCDE), la recaudación de ISR de personas físicas fue de sólo 3.8% del PIB, la mitad del 8% promedio de la OCDE. La gran oportunidad de fiscalización en México está en las personas físicas, pero se sigue desaprovechando.

Por sector económico

El mayor aumento en la contribución de ISR se observó en el sector de Industrias Manufactureras, que aportó 279.4 mmdp, 41% (80.7 mmdp) más que en el primer semestre de 2021. Es decir, casi la mitad del crecimiento del ISR (174 mmdp) se logró gracias a este sector.

(Dicho sea de paso: dado el perfil exportador de nuestras manufacturas, queda claro que una recesión de Estados Unidos o una lucha comercial con nuestro principal vecino comercial no sólo sería una tragedia económica, sino también fiscal.)

Otros sectores con buen crecimiento fueron el de Comercio al por Mayor, que llegó a 130.4 mmdp, 51% (44 mmdp) más que en el primer semestre de 2021, y el de Comercio al por Menor, con 89.2 mmdp, 36% (23.6 mmdp) más. Esto refleja asimismo una recuperación del mercado interno del país, aunque en conjunto su crecimiento no supera al sector de manufacturas.

Por el lado negativo, destaca una recaudación de 59.8 mmdp en el sector de Servicio de Apoyo a los Negocios, 43% (44.6 mmdp) menos que en 2021, lo que equivale la mitad del incremento de Industrias Manufactureras o al total de Comercio al por Mayor. Esta caída puede estar motivada por la eliminación del outsourcing a partir de septiembre del año pasado.

Es necesaria un análisis más profundo para determinar qué proporción del aumento de la recaudación de distintos sectores económicos, como Industrias Manufactureras o Comercio al por Mayor, se dio por la eliminación del outsourcing, o si se debe señalar mayormente a la dinámica económica. Es posible incluso que exista una pérdida neta fiscal si las personas en el régimen de subcontratación no pudieron ser formalizadas y lo perdido en el sector de Apoyo a los Servicios no se trasladó a otro sector.

Una reforma fiscal no declarada

A muchos economistas les sorprende que la recaudación tributaria siga creciendo, mientras la actividad económica prácticamente ha estado estancada desde 2019. Creemos que la explicación es simple: el Gobierno cada vez se queda con una parte más grande de un pastel más pequeño (la economía), a través de mayor fiscalización y cobranza.

Al mes de mayor el Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 111.4 puntos, inferior a los 111.8 de febrero de 2020, antes de que el covid-19 llegara a México, o de los 113.3 de enero de 2019. Esto significa que la economía nacional aún no recupera su nivel de antes de la pandemia, ni de los tiempos anteriores al inicio del actual Gobierno.

Con todo, la recaudación tributaria llegó en el primer semestre a 2.04 billones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% (161 mmdp) frente el mismo periodo de 2018. Sin embargo, la recaudación primaria –aquélla vinculada al crecimiento económico, sin contar ingresos por cobranza– fue de sólo 1.74 billones de pesos, 2% (35 mmdp) por debajo de 2018. De hecho, bajo esta medición la recaudación al primer semestre de 2022 resulta menor a la observada de 2016 a 2019.

Desde la llegada del actual Gobierno se ha emprendido una reforma fiscal no declarada para aumentar la recaudación: la ampliación de causales para la cancelación de sellos digitales; el establecimiento de la responsabilidad solidaria fiscal –que evita que los dueños de empresas se deslinden si sus negocios tienen adeudos fiscales–; la obligación de reportar esquemas o estrategias contables al SAT y la equiparación de los delitos fiscales a la delincuencia organizada, sólo por mencionar algunos. 

En promedio, la cobranza conocida como eficiencia recaudatoria o cobranza sin necesidad de judicialización promedió 93 mmdp para el segundo trimestre entre 2010 y 2018. Para 2020 esta recaudación llegó a 304 mmdp; para 2021 bajó un poco hacia los 266 mmdp y en 2022 retomó fuerza, para llegar a 300 mmdp.

Al primer semestre de 2022, la recaudación por medio de actos de fiscalización[3] llegó a 197 mmdp, 3% (5.4 mmdp) por arriba de lo conseguido en 2021. Sin embargo, la cobranza por eficiencia recaudatoria fue de 103 mmdp, 62% (39.8 mmdp) superior a lo visto en 2021 o 84% (47.2 mmdp) mayor a lo conseguido en 2020. Esto significa que, si bien la recaudación mediante actos formales del SAT sigue teniendo mayor peso (65% en 2022), el aumento de la cobranza este año se debe principalmente a actos informales.

Expliquemos de qué van estas estrategias. La Eficiencia Recaudatoria de Cumplimiento de Obligaciones logró en lo que va del año 46.5 mmdp, 71% (19.3 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia se basa en el envío de avisos del SAT por medio del buzón tributario, llamadas, mensajes de texto, entre otros, sobre posibles omisiones en el pago de impuestos, con el fin de fomentar la autocorrección y evitar un crédito formal, lo que implica una gran carga administrativa para las empresas.

La segunda estrategia, llamada de vigilancia profunda, también conocida como Caídas Recaudatorias, obtuvo 35.9 mmdp, 177% (23 mmdp) más que en 2021. Esta estrategia consiste en el envío de alertas a los contribuyentes cuando su pago de impuesto en un periodo cae de manera súbita frente a su historial, por lo que se recomienda la revisión y autocorrección fiscal.

Finalmente, existe la estrategia de Cobranza Coactiva, la cual logró 21.2 mmdp, 10% (2.5 mmdp) menos que en 2021. Lo interesante de esta estrategia es que, si bien sigue siendo informal y enfocada a la autocorrección, el SAT la define como “trabajo enfocado en promover el pago de adeudos determinados mediante acciones persuasivas e invitaciones a la regularización”, sin ahondar en la naturaleza de los métodos de persuasión.

Los límites de la autocorrección fiscal

La gran pregunta del billón es si la estrategia de cobranza del SAT es justa. Mientras que el Gobierno puede argumentar que su fiscalización combate la defraudación y evasión fiscal, los empresarios pueden reclamar un hostigamiento que limita su operatividad. Dar una respuesta final es casi imposible, pues las estrategias contables de las empresas no son públicas.

Lo que podemos aportar a la discusión, con datos públicos, son dos hechos reveladores: la cantidad de contribuyentes inconformes con los créditos fiscales de la autoridad –créditos controvertidos– ha repuntado en los últimos años. A pesar de esto, los juicios en defensa de los contribuyentes no paran de caer, lo que podría significar que se ha perdido la confianza en estos métodos de solución de controversias o que existen trabas burocráticas para su uso.

El primer punto comprobable con datos es que el SAT está acelerando su fiscalización. Del primer semestre de 2020 al primero de 2021 la cartera de créditos fiscales llegó a 1.45 billones de pesos, un aumento de 52% (498 mmdp). Ésta es la mayor tasa de crecimiento que se tenga registro desde 2010. Al primer semestre de 2022 dicho saldo llegó a 1.59 billones, un aumento de 9.6% (139 mmdp). Prácticamente los adeudos que el SAT afirma que tienen los contribuyentes con la institución se han duplicado desde 2018 a la fecha.

Una cosa es lo que asegura el SAT que le deben y otra muy diferente lo que los contribuyentes aceptan. En 2018, de los 803 mmdp en créditos fiscales que tenía determinado el SAT, 430 mmdp o el 53% estaban controvertidos. Éstos son los que fueron impugnados por los contribuyentes a través de un recurso de revocación mediante el Buzón Tributario, para que el área jurídica del SAT confirmara o revocara el crédito, y que después pudieron haber detonado un juicio de nulidad ante Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA).

En 2021 el total de créditos controvertidos fue de 928 mmdp (63.7% del total), la mayor proporción desde 2012, y para el primer semestre de 2022 los créditos fiscales controvertidos llegaron a un billón de pesos, es decir, 62.8% del total. No podemos saber si el aumento de los créditos determinados por el SAT fue injusto, pero la proporción de créditos controvertidos muestra, por lo menos, que los contribuyentes piensan que una mayor parte de los adeudos que les atribuye el SAT sí lo son.

 

A pesar del aumento de los créditos fiscales controvertidos, el número de juicios fiscales ante el Tribunal de Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no para de caer. En el primer semestre de 2012 se realizaron 19.5 mil juicios de primera instancia y 14.3 mil juicios definitivos. Para el primer semestre de 2022, sólo se realizaron 11.8 mil juicios de primera instancia y 8.4 mil juicios definitivos. Para éstos últimos se trata de la cifra más baja que se tenga registro desde 2015, sin contar 2020, cuanto el TFJA estuvo cerrado por completo entre el 18 de marzo y 24 de julio, a causa de la pandemia. 

Este fenómeno puede deberse a que los contribuyentes cada vez inician menos juicios ante el TFJA porque no confían en el proceso de solución de controversias o incluso porque el SAT tiene una imagen de mayor fortaleza. No obstante, también es posible que el tribunal esté disminuyendo su atención a raíz de trabas burocráticas.

En entrevista para los Números de Erario, Ariana Martínez Molina, integrante de la Comisión de Desarrollo Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México (CCPM), explicó que la baja en los juicios fiscales tiene que ver más con decisiones propias de los contribuyentes. Esto se debe al largo tiempo que toman (tres a seis años), a la necesidad de dejar pagados los créditos mientras dura el litigio (dar garantías) y al elevado pago de honorarios de abogados.

Lo que es un hecho es que, además de una reducción en el total de juicios, aquéllos perdidos por el SAT –o, mejor dicho, ganados por los contribuyentes– han disminuido en proporción. En 2018 el 38% de los juicios de primera instancia eran ganados por los contribuyentes, y para 2022 la cifra cayó a 36%. Sin embargo, para los casos definitivos –los más importantes– la cifra pasó de 41% en 2018 a 36% en 2022, una reducción de cinco puntos porcentuales.

Lo anterior podría deberse a una mayor parcialidad o predilección del TFJA por dictar a favor del SAT. No hay que olvidar que esta instancia no forma parte del Poder Judicial, sino del Poder Ejecutivo, y aunque legalmente es autónomo, depende presupuestalmente de éste. De igual manera, dando el beneficio de la duda, podría deberse a que el personal jurídico del SAT está más preparado.

En cualquier caso, la tendencia descrita podría reforzar la percepción por parte de los contribuyentes de que tienen menos probabilidades de ganar un caso formal contra el SAT, y de que es preferible una estrategia de ‘autocorrección’. He aquí una posible explicación al aumento de los ingresos del fisco a causa de la cobranza informal, por arriba de la formal.

El telón de fondo

Todo lo que hemos descrito apunta a un retroceso de la gobernanza fiscal en México: se ha restablecido un sistema de control de precios de las gasolinas (estímulos) sin pasar por una discusión sobre su conveniencia en la Cámara de Diputados; los esfuerzos recaudatorios del SAT se han focalizado sólo en las empresas, dejando de lado a las personas físicas, y es un hecho que la recaudación tributaria está aumentando por actos informales de fiscalización, los cuales podrían fundamentarse en actos de hostigamiento de la autoridad y mecanismos de defensa menos efectivos.

[1] El Financiero. 29 de julio de 2022: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2022/07/29/hacienda-defiende-subsidios-a-gasolinas-no-debilitan-finanzas-y-hay-160-mdp-para-costearlos/

[2] Diario Oficial de la Federación (DOF). Decreto por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. (4 de marzo de 2022). Recuperado de:  https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[3] Desde 2020 el SAT publica la recaudación por el tipo de programa ya sea de fiscalización –que implica el fincamiento de un crédito fiscal formal– o la Eficiencia Recaudatoria, enfocada a ‘informar’ al contribuyente de sus omisiones y promover la autocorrección fiscal.

Desatención del cáncer: una bomba de tiempo

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Temas selectos.

Disculpen si arrancamos con lo elemental: para dar una lucha exitosa contra el cáncer se necesita personal médico calificado, investigación científica, infraestructura, desarrollo tecnológico, educación, acciones de prevención y diagnóstico con atención oportuna. El punto medular es que cada uno de estos aspectos dependen de tener suficiente presupuesto. ¿El punto crítico? En los últimos años los recursos enfocados a la salud y al cáncer no paran de caer.

Los Números de Erario han detectado que el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) y el Instituto Nacional de Cancerología (Incam) registran su peor gasto en una década. Esto sin duda debilita la atención y detección oportuna del cáncer, lo que limita las expectativas de curación y aumenta el costo del tratamiento para las familias y el Estado. Una bomba de tiempo se ha activado.

Se estima que el 36% (3.1 millones) de los 8.7 millones de muertes a nivel global por cáncer son prevenibles[1]. De esos 3.1 millones, el 71% recae en países de renta baja o media, como el nuestro. Para México se estima que el 78% de las mujeres de hasta 50 años tienen un diagnóstico tardío de cáncer de mama, a causa de la falta de mastografías, lo cual provoca que los tumores se detecten, mediante la autoexploración[2], cuando ya son muy grandes.

Para empeorar las cosas, los recursos para la atención de enfermedades graves a través del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se han colapsado. Todos los tipos de cánceres respaldados por este fideicomiso han recibido menos recursos frente a 2014, a pesar de que la población no ha parado de crecer. La tragedia ya está aquí. 

Por todo lo anterior, creemos que es necesario blindar el gasto corriente de las instituciones de salud, replantear la gobernanza del Fonsabi y crear un Fondo Nacional del Cáncer que garantice un piso de recursos para la investigación, las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos. Este fondo debe crecer año con año para garantizar una reserva y asegurar la atención. Te contamos los detalles de nuestra propuesta.

Lo que mayo se llevó…

Al mes de mayo el gasto en salud presenta claroscuros: si bien el IMSS reporta uno de sus mayores niveles desde 2020, con 136 mil millones de pesos (mmdp)[3], el ISSSTE y la Secretaría de Salud presentan niveles de los más bajos en varios años.

El gasto del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), de enero a mayo, fue de sólo 26.1 mmdp, 15% (4.6 mmdp) menos que en mismo lapso de 2021 o 40% (17 mmdp) por debajo frente al mismo periodo de 2018, cuando operaba el Seguro Popular. Este resultado es preocupante, porque el Insabi maneja el presupuesto de la atención a la salud de las personas que no cuentan con acceso a la seguridad social formal, esto es, pertenecientes a los segmentos más vulnerables. A estas alturas ya podemos concluir que el cierre del Seguro Popular ha implicado una pérdida.

La gran cuestión es si la transición al IMSS-Bienestar anunciada en marzo está compensando los recortes al Insabi. Lamentablemente, todo parece indicar que no. La situación está aún lejos de resolverse.

El gasto del IMSS-Bienestar se clasifica como subsidios para la prestación de servicios públicos en materia de salud. Es decir, son recursos que el Gobierno le transfiere al IMSS para que atienda a las personas que ‘no cotizan’.  Es cierto que dichas erogaciones hacia el IMSS-Bienestar aumentaron a 5.7 mmdp en el primer trimestre de 2022, un 21% o unos 975 mdp más frente al mismo periodo de 2021. Sin embargo, el Insabi recortó este tipo de subsidios en 30% o 3.8 mmdp. En otras palabras, el recorte del Insabi fue casi cuatro veces mayor que el aumento del IMSS-Bienestar, con datos al primer trimestre de este año.

Hasta que se publiquen las estadísticas de las finanzas públicas semestrales, a finales de julio, podremos evaluar si se mantiene esta tendencia.

Ha caído la atención para los más necesitados

Asociada al gasto disminuido del Insabi, y al estancamiento de los otros entes de salud, la atención médica de la población –medida por el número de consultas– se ha desplomado en los últimos años.

Según datos del Tercer Informe del presidente López Obrador, el mejor año en cuanto a consultas médicas fue 2014. Los derechohabientes de sistemas de salud formales como el IMSS y el ISSSTE recibieron 172.3 millones de consultas. Por su parte, las personas sin seguridad social formal, atendidas por la Secretaría de Salud, Seguro Popular e IMSS-Bienestar, recibieron en ese año 159 millones de consultas.

Sin embargo, desde entonces la distancia entre los dos tipos de atención ha venido aumentando. En 2021 se estima que el total de consultas para la población formal haya cerrado en 161 millones, pero para la población no asegurada las consultas habrán cerrado en 97 millones, es decir, 62 millones consultas menos de lo registrado en 2014, básicamente por una caída en la atención tanto del Insabi como del IMSS-Bienestar. Pero esto es más grave si se considera que cada año hay más personas sin seguridad social, a causa del crecimiento de la población y el mínimo avance de la tasa de formalidad[4]. ¿Esto qué quiere decir? Que hay un menor número de consultas para un mayor número de personas.

Al mes de mayo, con cifras preliminares, se reportan alrededor de 5.8 millones de consultas del Insabi, una caída de 81% (25.4 millones) en relación con el mismo periodo de 2018. Aquellas consultas destinadas a atender enfermedades crónico-degenerativas, como el cáncer o VIH/sida, han sido las más recortadas: sumaron sólo 1.3 millones, 41% (933 mil consultas) menos frente al mismo periodo de 2021, o 76% (4.1 millones) por debajo frente al mismo periodo de 2018.

Presupuesto terminal para las instituciones que combaten el cáncer

El cáncer es la principal causa de muerte en todo el mundo y la tercera en México, al tomar el 12% de todas las defunciones. Por otro lado, la evolución demográfica del país sugiere que los casos aumentarán en un 50%, pasando de 147 mil en 2012 a más de 220 mil nuevos casos para 2025[5]. A pesar de estas proyecciones, el gasto de los entes públicos dedicados a combatir el cáncer sigue en picada, lo que afecta las acciones de prevención, diagnóstico y atención oportunos.

Al mes de mayo de 2022 el Instituto Nacional de Cancerología (Incan) presenta un gasto de sólo 489 millones de pesos, 37% (293 mdp) menos que en 2021, y su peor nivel de gasto desde 2010. Esto es sumamente preocupante, porque además de la atención de esta enfermedad, el Instituto tiene el objetivo de promover la investigación. Los menores recursos limitan la innovación y el desarrollo de tecnología para el combate del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (que entre varios objetivos busca prevenir el cáncer de la mujer) registra un gasto de sólo 132 mdp, 86% (835 mdp) por debajo de 2021 y su peor nivel desde 2007. Esto puede estar afectando las actividades de prevención.

Asociada con el menor gasto en las instituciones especializadas en cáncer, se identifica una caída en la atención de la enfermedad. En 2021 se otorgaron 233 mil consultas para este fin, menos de la mitad de las 583 mil otorgadas en 2016. Hay que notar que este tipo de atención ha venido cayendo desde 2017.

Para 2022 no ha mejorado sustancialmente la tendencia. Al primer trimestre se observa una recuperación de 42% para llegar a 64 mil consultas, pero aún está lejos de los mejores niveles en años previos como 2016 y 2017, cuando se acumularon más de 130 mil consultas al primer trimestre. Este tipo de consultas son muy importantes, sobre todo en el caso de la prevención oportuna, la cual permite salvar vidas pero también reducir el costo de los tratamientos para las familias y para el sistema de salud.

Abandono de los pacientes

Además de una disminución del gasto enfocado a la prevención, los recursos para el tratamiento de las enfermedades más costosas se han desplomado. Nos referimos al gasto para atender enfermedades catastróficas (cáncer, VIH/sida, etc.) del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi). Este fideicomiso cubre 66 padecimientos, de los cuales 23 son cánceres para menores de 18 años y 10 cánceres para mayores de 18 años.

Cabe anotar que el Insabi cubre 294 servicios a través del Catálogo Universal de Servicios de Salud, mediante presupuesto corriente que recibe de la Secretaría de Hacienda. Sin embargo, la atención de tercer nivel para tratar enfermedades de alto costo provienen de su fideicomiso.

Las cifras más recientes disponibles (2020) muestran que los recursos destinados a cubrir enfermedades que provocan gastos catastróficos (cáncer, VIH/sida…) fueron de sólo 5.9 mmdp, 32% (2.7 mmdp) menos que en 2018. Esta cifra fue también la más baja que se tiene registrada desde 2012. Para 2021, en el informe del Insabi ya no se reportaron estas cifras, aunque sí se reportaron otros gastos de infraestructura, compra de medicamentos, ambulancias o servicios.

En todo caso, urge fortalecer la transparencia del Fonsabi para saber en qué se usan sus recursos y conocer las razones esgrimidas por los servidores públicos para gastar o dejar de gastar[6]. Además, se deberían estrechar lazos con miembros de asociaciones de pacientes, de universidades y de la sociedad civil para que tengan un rol de consejería en las decisiones del Fonsabi.

Casi todos los tipos de cáncer han recibido menos recursos para su atención por parte del Fonsabi:

El gasto para atender el cáncer cérvico uterino en 2020 fue de 65.8 millones, 39% (42 mdp) menos que en 2018 y el monto más bajo registrado. Los recursos para atender el cáncer de mama alcanzaron los mil 116 mdp, 40% (788 mdp) menos que en 2018, e igualmente el monto más bajo registrado.

Asimismo, los recursos para atender el cáncer de la infancia y adolescencia fueron de 150 mdp, 50% (150 mdp) menos que en 2018, y el segundo monto más bajo después de 2019. Otros tipos de cáncer como el testicular o de próstata recibieron también menores recursos en 2020.

No sorprende las quejas por desabasto de medicinas. Según la plataforma cerodesabasto.org, en el 2021 se contabilizaron 3,237 reportes de desabasto de medicinas, la mayor cifra desde 2019, año en que comenzó a operar la plataforma. Se destaca que las principales enfermedades sin cobertura de medicamentos fueron cáncer, diabetes, postrasplantados e hipertensión[7].

Ideas para el cambio: México vs. Chile

El caso de Chile es interesante, porque han logrado establecer mecanismos para complementar la atención del cáncer que no estaba cubierta por la estructura de su sistema de salud. Además, explora soluciones costo-efectivas para el Estado.

En septiembre de 2020 Chile promulgó la Ley Nacional del Cáncer, con la cual se creó el Fondo Nacional del Cáncer, cuyo enfoque es financiar proyectos de investigación para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer. Es decir, su principal enfoque no es el de tratamiento, sino el de la prevención e investigación, como lo refleja el artículo 14 de dicha ley:

Artículo 14.- Fondo Nacional del Cáncer. Créase un Fondo Nacional del Cáncer, en adelante el Fondo, destinado a financiar total o parcialmente programas y proyectos que se encuentren exclusivamente relacionados con la investigación, estudio, evaluación, promoción, y desarrollo de iniciativas para la prevención, vigilancia y pesquisa del cáncer.

Además, en su reglamento establece que los recursos pueden ser destinados a la adquisición de medicamentos, adquisición de tecnologías y equipamiento, formación y capacitación.

Artículo 8.- De la determinación de los concursos.- Para asegurar una equilibrada distribución de los recursos disponibles, entre los objetivos de la Ley Nacional del Cáncer, deberán realizarse concursos diferenciados para la asignación de recursos a proyectos y programas en materia de cáncer en las siguientes áreas:

a) Investigación. b) Adquisición de medicamentos. c) Adquisición de tecnologías y equipamiento. d) Formación y capacitación. e) Otra que determine la Subsecretaría, la que en todo caso debe estar debidamente justificada en relación con los objetivos dispuestos en el Plan.

Anualmente, y habiendo recursos disponibles, los concursos públicos deberán abarcar al menos dos áreas de las señaladas en los literales a), b), c) y d) del inciso primero de este artículo, y no podrá prescindirse de alguna de estas áreas, por más de dos años consecutivos.

Quizá lo más importante es que se prevé que los recursos del Fondo para el Cáncer no se traslapen con la cobertura de otros programas, como el Régimen General de Garantías Explícitas en Salud (GES), que garantiza la cobertura de 85 enfermedades (17 tipos de cánceres) con cobro de cuotas, y que vendría a ser como el Catálogo Universal de Servicios de Salud de México, que cubre 294 servicios.

Estos recursos tampoco se pueden traslapar con el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, conocida como la Ley Ricarte, el cual cubre 27 patologías sin costo, entre ellas tres tipos de cáncer: de mama, tumores neuroendocrinos pancreáticos y tumores del estroma gastrointestinal no resecables o metastásicos. Este programa se fondea mediante un fideicomiso llamado el Fondo para Diagnóstico y Tratamientos de Alto Costo, y vendría a ser como la Subcuenta de Atención de Enfermedades que provocan Gastos Catastróficos del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi).

Esta exclusión en el uso del fondo se explica en su Artículo 36 del reglamento:

Artículo 36.- De la exclusión de otros regímenes de protección financiera.- No podrá asignarse recursos del Fondo para la adquisición de tecnologías sanitarias o medicamentos que ya se encuentren incorporados al Régimen de Garantías Explícitas en Salud, a que se refiere la ley Nº 19  o en el Sistema de Protección Financiera para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo, establecido en la ley Nº 20.850

No se aplicará lo establecido en el inciso anterior cuando la destinación o aplicación de la tecnología o medicamento se refiera a un problema de salud distinto al que está contemplado en la ley Nº 19.966 y Nº 20.850 o a una indicación distinta para el tratamiento de alguno de los problemas señalados. Sin perjuicio de ello, en estos casos deberá acompañarse evidencia de la utilidad de la destinación o aplicación propuesta, salvo en cuanto esta utilidad sea el objeto de estudio del proyecto o programa.

Es destacable que durante la discusión parlamentaria para la promulgación de la Ley del Nacional del Cáncer en Chile, legisladores propusieron la “creación de un fondo nacional de intervenciones oncológicas cuyo tratamiento sea más costoso y con alto nivel de efectividad”, lo cual fue declarado inadmisible por los impulsores de la misma ley, los senadores Carolina Goic, Guido Girardi, Francisco Chahuán y Rabindranath Quinteros[8].

Finalmente, del caso chileno llama la atención que el financiamiento del fondo, además de aportaciones del Gobierno, puede provenir de la cooperación internacional y de donativos, como lo marca el artículo 18 de la Ley Nacional del Cáncer:

Artículo 18.- Donaciones. Los contribuyentes del Impuesto de Primera Categoría que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre Impuesto a la Renta, declaren sus rentas efectivas determinadas mediante contabilidad completa o o simplificada, que efectúen donaciones al Fondo, podrán, para los efectos de determinar la renta líquida imponible gravada con el impuesto señalado, rebajar dicha donación como gasto.

Propuesta para un Fondo Nacional del Cáncer en México

Creemos que México debe de crear un fondo para complementar el financiamiento de los servicios ya otorgados por el Insabi, y financiado con recursos del PEF y otros sistemas de salud.

El fondo debe servir para financiar proyectos de investigación enfocados en la innovación, tratamiento (diagnóstico y atención oportunos) y la prevención del cáncer en la población mexicana.

Asimismo, pensamos que se debe garantizar financiamiento para hacer realidad el derecho a la confirmación diagnóstica. Esto implica que bajo la sospecha de tener cáncer emitida por un médico certificado se genere un pase para que cualquier persona pueda recibir un diagnóstico en hospitales y clínicas de la Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE o incluso clínicas privadas.

Por último, es pertinente que una parte se dedique también a otorgar subsidios y/o financiamiento a tasas reducidas para pacientes con cáncer o para sus familiares, y a buscar soluciones de reaseguramiento en beneficio de la sustentabilidad del propio fondo.

El fondo se puede nutrir mediante una partida en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) –es decir, ingresos corrientes–  a partir de criterios preestablecidos, y aprobada anualmente en la Cámara de Diputados. Además, se debe permitir que el fondo reciba donativos privados y recursos de la cooperación internacional.

En cuanto a la gobernanza, el Fondo Nacional del Cáncer debería contar con una sólida política de transparencia y rendición de cuentas, al ser un sujeto obligado a responder preguntas de cualquier ciudadano y ente público o privado, a publicar periódicamente sus estados financieros, a publicar un plan estratégico y de trabajo, así como un reporte de operación y resultados, y a ser auditado por externos. Además, debe contar con estructura orgánica y tener un comité multisectorial que se integre al menos por autoridades, agrupaciones de pacientes, escuelas/colegios de medicina y organizaciones de la sociedad civil, con un rol de consejería, para vigilar cómo se gastan los recursos y nutrir las prácticas de gobernanza, entre otros.

Creemos que este puede ser un paso decisivo para mejorar la prevención y tratamiento del cáncer en México, aunque no suficiente. Se debe mejorar el gasto en todos los niveles de los sistemas de salud, así como mejorar la gobernanza del Fonsabi.

[1] Journal of Global Oncology, 2018. “Avoidable Mortality: The Core of the Global Cancer Divide”. Recuperado de: https://ascopubs.org/doi/full/10.1200/JGO.17.00190

[2] Escuela de Salud Pública de México. “La detección tardía afecta el pronóstico del paciente: cuál es la situación del cáncer de mama en México y en el Mundo”. Recuperado de: https://www.espm.mx/blog/situacion-cancer-mama-mexico/#:~:text=Y%20en%20M%C3%A9xico%20las%20mujeres,en%20mujeres%20de%20bajo%20riesgo.

[3] Gasto sin contar el gasto en pensiones, como un estimado del gasto real en atender la salud.

[4] En 2013 el Inegi estimaba que el número de personas que trabajaba en la informalidad era de 29 millones (59% del total) mientras que la cifra más reciente de 2022 apunta a que hay 32 millones de personas en la informalidad (56% del total).

[5] Juntos contra el Cáncer. Panorama del Cáncer en México. Recuperado de: https://juntoscontraelcancer.mx/panorama-del-cancer-en-mexico/

[6] Según las Reglas de Operación (ROP) del Fondo de Salud para el Bienestar (reglas 26 a 38) el comité técnico del Fondo compuesto por 10 miembros de la Secretaría de Salud y de Hacienda, es quién decide el monto de recursos para la compra de medicamentos o atención de enfermedades catastróficas. No hay candados para garantizar un gasto mínimo. Fuente: https://www.dof.gob.mx/2020/SALUD/ReglasdeOperacionFONSABI_07102020.pdf

[7] Radiografía del desabasto. Informe de Transparencia en Salud 2017-2021. Recuperado de: https://cdn-yeeko.s3.amazonaws.com/assets/Radiografia+desabasto+2017-2021.pdf

[8] Historia de la Ley Nº 21.258. Establece la Ley Nacional del Cáncer. Recuperado de: https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vista-expandida/7781/

El daño se extendió a toda la Secretaría de Salud: abril 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Gasto en Salud, Mensuales.

No sólo el Instituto Nacional para el Bienestar (Insabi) está en proceso de desmantelamiento. Los otros 38 hospitales y organismos de la Secretaría de Salud (SSA) también han sido víctimas del abandono presupuestal y de la austeridad discrecional.

En los dos primeros meses del año detectamos subejercicios en el gasto de la SSA, vinculados principalmente a una caída en las erogaciones del Insabi. En su momento pensamos que esto podía deberse a una transición anticipada hacia el IMSS-Bienestar, hipótesis que fue descartada en nuestro análisis trimestral, donde demostramos que los subsidios para atender a las personas sin seguridad social habían caído más en el último tramo de ‘vida’ del Insabi de lo que aumentaron en el organismo que vino a reemplazarlo.

Encima de esto, detectamos en marzo transferencias del Insabi hacia fideicomisos por 8.6 mil millones de pesos (mmdp), para intentar disimular el menor gasto frente al calendario. Aun así, la SSA acumuló al tercer mes de 2022 un subejercicio de 12% (4.4 mmdp). 

Al mes de abril, la austeridad se ha cebado de nuevo en la Secretaría de Salud: se registra un retraso en el gasto programado de 31% (18.7 mmdp), el mayor tanto en magnitud como en porcentaje de los últimos cinco años para el mismo periodo. Tal recorte ha arrojado a la dependencia a su peor nivel de ejecución de recursos en una década.

La mitad del subejercicio de la SSA se explica por un retraso en la ejecución de recurso del Insabi del 26.4% (9.1 mmdp); sin embargo, la otra mitad se debe a retrasos presupuestales en 30 de sus otros 38 hospitales y organismos, algunos de los cuales registran sus peores niveles de la década.

Estamos ante una tragedia fiscal en salud. Para el Insabi al menos se ha anunciado un sustituto –decaído, eso sí–: el IMSS-Bienestar, pero para el resto de hospitales y organismos ni siquiera hay expectativa de mejora. La realidad se presenta cruda y sin anestesia. Te contamos.

Necrosis presupuestal

Después del frenesí del gasto en marzo, al cuarto mes de 2022 la austeridad ‘selectiva’ se ha profundizado. De 26 dependencias federales, ya son 19 con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos, como lo exponemos en los Números de Erario de abril. Dichos recortes se han realizado para gastar más en el Tren Maya, Pensiones de Adultos Mayores y Transferencias a Pemex.

Es a la par sorprendente y lamentable que una de las Secretarías que ha sido sacrificada para compensar el sobregasto de los programas consentidos del Ejecutivo haya sido la de Salud. Dentro de la dependencia, el principal afectado ha sido el Insabi, pues al mes de abril registra un gasto de 25.5 mmdp, 15.7% (4.7 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021, o 27% (9.3 mmdp) frente a 2018, cuando aún era el Seguro Popular.

Además, al primer trimestre la transferencia de recursos hacia fideicomisos (que inflan el gasto artificialmente) llegó a 8.6 mmdp, 54.4% (3 mmdp) más que en 2021. Es decir, el gasto operativo y de subsidios para la población sin seguridad social es incluso menor de lo que refleja la caída general del gasto del Insabi.

Lamentablemente, el desmantelamiento de la Secretaría de Salud es aún más profundo…

Desmantelamiento de la salud

Al mes de abril detectamos que no sólo el Insabi es víctima de los recortes presupuestales. De 25 hospitales, organismos y empresas de la SSA, 19 presentan retrasos en su gasto calendarizado. Son siete con retrasos superiores al 10%, seis con retrasos de más del 20% y cinco con retrasos superiores al 30%.  Asimismo, de 13 órganos desconcentrados –sin contar el Insabi–, 11 tienen retrasos. De éstos, son dos con retrasos superiores al 10%, dos con retraso superior al 20%, uno con retraso mayor al 30% y cuatro con recortes de más del 50%.

En suma, de 38 hospitales, empresas, organismos y órganos desconcentrados de la Secretaría de Salud, 30 han sido sacrificados para ajustar sobregastos de algunas pocas dependencias federales. 

Entre los hospitales, organismos y empresas con mayores recortes se encuentra Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México (Birmex), el cual gastó al mes de abril 872 mdp, 64% (1.5 mmdp) menos de lo que tenía calendarizado al periodo. Esta empresa, de propiedad estatal en su mayor parte, tradicionalmente se encargaba de la producción, importación y comercialización de algunas vacunas. Sin embargo, a partir de la pandemia de covid-19 se volvió pieza clave en la compra de medicamentos y vacunas contra dicha enfermedad. 

Asimismo, la empresa ha recibido la encomienda de dirigir el Sistema Nacional de Distribución de Insumos para la Salud, es decir, la consolidación de compras y distribución de medicamentos, meta frustrada del actual Gobierno. Todo parece indicar que Birmex tampoco está en condiciones de asumir esta responsabilidad, pues ha sido descalificada de licitaciones del IMSS[1] por no contar con infraestructura básica, como suficientes choferes, áreas de almacenamiento, responsables de embarque, entre otros. Es posible que el retraso en la ejecución de recursos de Birmex se deba a que no ha logrado asumir el papel que se le asignó.

Otra institución que sobresale por la magnitud del retraso en su gasto es el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez, el cual debía de haber gastado al mes de abril 418 mdp, pero erogó sólo 217 mdp, 48% (200 mdp) menos. Dicho recorte ha provocado que este instituto, dedicado a la investigación, enseñanza, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades cerebrales, tenga su segundo peor nivel de gasto en una década, después del visto en 2021. No se cuenta con resultados operativos de este instituto en la Cuenta Pública 2021, ni informes propios para evaluar cómo la caída de recursos ha afectado su desempeño.

También se destaca el Hospital General de México Dr. Eduardo Liceaga, el cual debía gastar 1.1 mmdp al periodo pero erogó sólo 952 mdp, un retraso de 20% (198 mdp). Dicho recorte ha provocado que este hospital de alta especialidad presente su peor nivel de gasto en una década. Los recursos menguados se reflejan en su nivel de atención: en 2018 se otorgaron 766 mil consultas, 80 mil de urgencias, y se lograron 42.3 egresos hospitalarios, pero para 2021 sus indicadores se desplomaron a 399 mil consultas, 17.9 mil de urgencias con 24 mil egresos hospitalarios, según la Cuenta Pública[2].

Finalmente tenemos el caso del Instituto Nacional de Cancerología, el cual debía gastar al periodo 380 mdp, pero erogó sólo 277 mdp, 26% (103 mdp) menos. Este recorte provocó que esta institución -clave en la atención del cáncer y la investigación médica para su erradicación- presentara su peor gasto al mes de abril desde 2003, que se tiene registro. En su caso, el número de consultas de primera vez en 2018 fue de 232 mil, mientras que para 2021 cayó a 215 mil.

Aunque la caída en las consultas no es mayúscula, sí hay una degradación en los indicadores de desempeño del instituto. Por ejemplo, el porcentaje de pacientes referidos por instituciones públicas de salud a los que se les apertura expediente clínico institucional pasó de 61% en 2018 a 40.7% en 2021. Asimismo, el porcentaje de egresos hospitalarios por mejoría y curación pasó de 89.6% (6.5 mil) en 2018 a 87.4% (5.7 mil) en 2021[3].

En el caso de los órganos desconcentrados, se destaca el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y Adolescencia, el cual debía gastar 6.6 mmdp al periodo, pero erogó sólo 1.7 mmdp, 74% (4.9 mmdp) menos. Si bien este organismo tiene programas específicos para niños y adolescentes, su principal encargo es el Programa de Vacunación Universal (PVU). Pues bien, esta institución tuvo un gran aumento presupuestal para este año: en 2021 contó con sólo 2.2 mmdp, pero para 2022 cuenta con 30.3 mmdp. Este aumento se debe en un 99% a más recursos asignados al Programa de Vacunación.

A pesar de su gran subejercicio, los 1.7 mmdp gastados por el centro son nueve veces más que el promedio de 2012 a 2021 y el mejor de la década. Si bien hay un gran aumento, no se ha cumplido con la meta establecida en el Presupuesto de Egresos, y queda la duda sobre qué se está dejando de gastar.

Lo cierto es que de 11 vacunas que reporta la SSA sólo la BCG( tuberculosis) tiene su mayor nivel de aplicación para un primer trimestre desde 2017. Otras contra el virus del Papiloma Humano o la varicela están en mínimos históricos y el resto están estancadas.

Por otro lado, la institución que más preocupa, por su retraso y caída en el gasto real, es el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva. Al mes de abril debía gastar 1.1 mmdp, pero erogó 90% (1 mmdp) por debajo del programa. Lo anterior ha implicado que el centro cayera a su peor nivel de ejecución de recursos desde 2011.

Esta institución es la principal ejecutora del programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva, encargado de la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal. Al primer trimestre ya habíamos detectado un retraso de este programa de 69% (667 mdp), y todo parece indicar que la situación se está deteriorando. Lo más grave es que son muy pocos los programas verdaderamente enfocados a solventar las disparidades entre hombres y mujeres, como lo hemos explicado, y encima de esto están siendo castigados.

Finalmente, el Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades debía gastar al mes de abril 353 mdp, pero acabó con un subejercicio del 61% (216 mdp), por lo que acumula su peor nivel de gasto desde 2013. La principal función de este centro[4] es ejecutar el Programa de Acción Específico de Atención de Urgencias Epidemiológicas y Desastres, el cual se encarga de la coordinación y atención de las emergencias en salud que ocurren en el país, así como orientar la elaboración de planes de preparación y respuesta ante emergencias por enfermedades emergentes y reemergentes, o eventos que ocurran en cualquier parte del mundo y que tengan potencial de afectación a la población de México.

En otras palabras, las limitaciones presupuestales sobre este programa pueden debilitar la capacidad de respuesta ante emergencias sanitarias, como sucedió con el covid-19.

Se agrava caída en consultas

Al cuarto mes del año la caída en consultas médicas del Insabi se ha agravado. Con cifras preliminares[5] consultadas en la primera semana de junio, se registró que en abril sólo se otorgaron 633 mil consultas; esto es menos de la mitad de lo que se otorgaron en los meses de enero a marzo de 2022. Todo parece que el anuncio de desaparición del Insabi va en serio.

En el acumulado de enero a marzo ya se registraba un retroceso 13%, o de 643 mil consultas, frente el mismo periodo de 2021, pero al acumulado a abril el total de consultas fue de 5.3 millones, un 20% (1.3 millones) menos que en 2021.

Por tipo de programa, las consultas que más han caído en magnitud en 2022 son aquéllas para atender enfermedades crónico degenerativas. Al mes de abril se registran sólo 1.2 millones, una contracción del 32%: 566 mil consultas menos que en 2021 o 72% (3 millones) menos que en 2018.

En porcentaje, las consultas de planificación familiar son las de mayor reducción: 37%, 148 mil consultas menos que en 2021, para llegar a sólo 247 mil al mes de abril de 2022. También se destacan negativamente las consultas dirigidas a pacientes sanos, las cuales acumularon 1.2 millones, 25% (398 mil) menos que en 2021.

Por sexo, las consultas de mujeres han sido las de mayor afectación: al cuarto mes suman 3.7 millones, 22% (1.05 millones) menos que en 2021 o 78% (13 millones) menos que en 2018. Por su parte, las consultas de hombres sumaron 1.5 millones, 16% (291 mil) menos que 2021 o 80% (6.3 millones) menos que en 2018.

Por rango de edad, el grupo de adultos mayores de 60 años sigue siendo el más afectado para ambos sexos, ya que registran una caída de 27% (233 mil) para mujeres y 27% (133 mil) para las consultas de hombres.

[1] Reforma, 22 de mayo de 2022. Rechaza IMSS a Birmex.

[2] Cuenta Pública del Hospital General de México. Recuperado de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2018/tomo/VII/Print.NBD.01.INTRO.pdfy de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2021/tomo/VII/MAT_Print.12NBD.01.INTRO.pdf

[3] Instituto Nacional de Cancerología. Avances y Resultados 2021. Recuperado de http://www.incan-mexico.org/incan/docs/transparencia/Informe%20de%20Avances%20y%20Resultados%202021%20NBV.pdf

[4] Programa de Emergencias en Salud (2020-2024) recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/714139/2._PAE_Emergencias_en_Salud.pdf

[5] La secretaría de Salud tiene plazos muy amplios para publicar cifras definitivas sobre las consultas. De hecho, las cifras de 2021 todavía no se establecen como definitivas. Generalmente las cifras definitivas tienden a ser superiores a las preliminares, pero hemos detectado no es superior a un 10%

Se profundiza la austeridad a conveniencia: abril 2022

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Mensuales.

El frenesí del gasto público observado en marzo de 2022 (previo a la revocación de mandato) llegó a su fin en abril. Hemos regresado a la ‘austeridad selectiva’, que cada vez tiene más perdedores y menos ganadores.

Por el monto total gastado a abril, la sobriedad en el gasto ha sido la constante este año, con una notoria salvedad: al mes de febrero se acumulaba un retraso en el gasto calendarizado de 104 mmdp, pero al tercer mes del año, en el contexto electoral, el Gobierno pisó el acelerador y las erogaciones mensuales superaron lo aprobado en 101 mil millones de pesos, con lo que el subejercicio prácticamente fue solventado. Claramente, la revocación de mandato, proyecto personalísimo del presidente, aceleró las erogaciones de la Tesorería. En cambio, para el mes de abril se agravó de nuevo la austeridad. El retraso del gasto frente al calendario fue de 97.5 mmdp, el segundo mayor del sexenio.

El Gobierno está tratando de equilibrar sus finanzas. Aunque los ingresos crecieron 5.9% (126 mmdp) frente a 2021, apenas llegaron a 2.27 billones de pesos, cifra preocupante porque se quedó por debajo del gasto total, el cual sumó 2.29 billones. Lo que está detrás de este déficit es la pérdida recaudatoria por los estímulos del IEPS a combustibles.

El problema es que esta búsqueda de equilibrio no ha sido pareja (recordemos que al corte de abril aún estaban pendientes los comicios para gubernaturas en varios estados). La Secretaría del Bienestar, Turismo y Energía presentan niveles récord de gasto, mientras que Salud, Educación, Seguridad, los entes autónomos y la inversión pública tienen recortes. Te contamos.

Un ISR de récord convive con un IEPS negativo

A pesar de que los ingresos públicos han crecido en relación con el año anterior y van ligeramente arriba de lo estimado, no están libres de ‘asegunes’… Nos referimos a las pérdidas recaudatorias por los estímulos al IEPS y la agresiva fiscalización que está detrás de las subida del ISR.

Al mes de abril los ingresos del Sector Público llegaron 2.27 billones de pesos, un aumento del 5.9% (126 mmdp), el mayor ritmo de crecimiento en lo que va del sexenio y superior al crecimiento promedio del 2.7% entre 2010 y 2021. El telón de fondo es un aumento del 4.5% (62.7 mmdp) de ingresos tributarios, el mejor crecimiento en lo que va de administración federal, aunque inferior al 6% promediado entre 2010 y 2021. Asimismo, los ingresos petroleros han aumentado 42.7% (124 mmdp) a 416 mmdp, un monto que de todas formas sigue por debajo de lo visto en 2014.

En suma, los ingresos presupuestarios del Sector Público al mes de abril representan un avance del 36.8% conforme a calendario: el mejor ritmo de crecimiento del sexenio, aunque por poco. El año pasado a estas alturas del año se llevaba un avance del 36.1% de la programación anual.

La parte negativa es que al mes de marzo la recaudación de IEPS de combustibles sumó apenas 20.8 mmdp, 70% (50 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021. Lo destacable es que en el mes de abril el IEPS de combustibles cayó a términos negativos por primera vez desde 2014: -543 mdp.

Antes de 2015, cuando el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto, el Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex –transporte, almacenamiento, distribución y comercialización–, la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

En otras palabras, cuando el IEPS a las gasolinas y diésel resultaba negativo, Pemex podía disminuir dicho monto de otras contribuciones a su cargo, como el IVA y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos. Estas disposiciones se establecían en las Leyes de Ingreso de la Federación (LIF).

En la LIF 2022 obviamente no se incluye la posibilidad de un IEPS negativo, pues esa política ya había sido superada. Aun así, parece que Pemex está recibiendo parte de los estímulos complementarios a las gasolinas. Hay que recordar que dichos estímulos complementarios permiten a los vendedores de gasolinas disminuir sus impuestos a cargo de ISR e IVA si venden la gasolina por debajo de su precio de compra. En el decreto que estableció dicha medida no se mencionaba que Pemex[1] podría beneficiarse de esto, pero todo indica que es así. De cualquier forma, convendría que el SAT y Hacienda aclararan esta situación.

El caso es que los ingresos del IEPS[2] –tanto de combustibles como de otros bienes– van 44% (68.4 mmdp) por debajo de lo programado. Este monto es superior al proveniente de los ingresos adicionales de la recaudación petrolera, los cuales van sólo 12% (44.9 mmdp) por arriba del programa.

Podemos manejar como hipótesis de trabajo que esta pérdida recaudatoria ha empujado al SAT a incrementar su fiscalización y limitar su déficit presupuestario. Al mes de abril, la recaudación de ISR suma un aumento récord de 17.7 % (135 mmdp) frente a 2021, o de 14% (112 mmdp) frente al calendario. En otros Erarios identificamos que este crecimiento se ha dado principalmente por una mayor recaudación secundaria (por fiscalización), pues al mes de marzo la recaudación primaria (vinculada al crecimiento económico) estaba estancada, con un aumento de sólo 0.3% frente a 2021.

No obstante, podría haber una ligera recuperación económica, pues en abril la recaudación del IVA presentó una caída de sólo 3.8% (15 mmdp), cuando a marzo el retroceso era de 9.3% (29.9 mmdp).

Las estrategias de una fiscalización agresiva

En el primer trimestre de 2022 se alcanzaron los mayores niveles de recaudación mediante cobranza sin necesidad de judicialización, con 139.9 mmdp, como expusimos en nuestro análisis especial. Como su nombre lo indica, estas acciones no implican una auditoría formal que derive en el fincamiento de un crédito fiscal, que pueda ser impugnado judicialmente. No obstante, son una forma de presionar al contribuyente para ‘autocorregir’ su pago de impuestos.

En entrevista con los Números de Erario, Domingo Ruiz López, presidente de la Comisión Fiscal de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), nos explica que estas estrategias consisten en enviar cartas invitación y citar al contribuyente a entrevistas de verificación profunda, donde se presentan las inconsistencias, a juicio de la autoridad fiscal.

“En este tipo de entrevistas puede haber errores que sí cometió el contribuyente o señalamientos de la autoridad (con los que) el contribuyente no está de acuerdo, pero por miedo el contribuyente decide pagar, incluso cuando no le corresponde”, detalló.

De enero a abril, las acciones de vigilancia de cumplimiento de obligaciones fiscales aumentaron en 2% (402 mil actos), para llegar a 19.7 millones. Estas acciones se inician cuando el contribuyente omite presentar una declaración anual o simplemente no paga impuestos provisionales. Este tipo de omisiones claras son fácilmente ganadas por el SAT en tribunales; resulta más conveniente y barato para el contribuyente ‘autocorregirse’.

Sin embargo, la vigilancia motivada por caídas recaudatorias –la de vigilancia profunda que menciona Ruiz López–. aumentó en 3,384% (844 mil actos) en ese mismo periodo, para llegar a un total de 869 mil acciones, el más alto registrado. Este acto se detona cuando hay variaciones sustanciales en los pagos de los contribuyentes, o a discrecionalidad del SAT. En estas revisiones –que siguen siendo informales, pues no se inicia una auditoría ni se determina un crédito fiscal–, la autoridad invita a los contribuyentes a sus oficinas, argumenta que los pagos provisionales realizados son menores a los que la autoridad fiscal determina correctos e invita a la mencionada ‘autocorrección’. Aquí las supuestas omisiones son menos sólidas y, de judicializarse, serían menos fáciles de ganar por el SAT, No obstante, algunos contribuyentes de igual manera prefieren ‘compensar’ al SAT para evitar las auditorías y luego los juicios.

Para Ruiz López, el enorme incremento de dichos actos de fiscalización informal se deben a que la economía no está creciendo lo suficiente como para incentivar la recaudación primaria, y a que existe un boquete fiscal por el estímulo del IEPS a gasolinas. Por ello, “la única salida que tiene el SAT es fiscalizar a los contribuyentes más grandes, los formales y localizados”.

Con todo, “cuando la política fiscal tiene como principal objetivo la fiscalización, no es sostenible”, asegura nuestro entrevistado, lo cual tiene que ver con el hecho de que esta estrategia fiscal es otra más de las políticas económicas que acrecientan la incertidumbre sobre los retornos a la inversión y, como consecuencia, la mantienen deprimida. El camino sostenible es el de un marco tributario que respetan tanto los contribuyentes como el Gobierno, mientras éste último procura reducir los costos de transacción al contribuyente.

Una muestra de los efectos del camino reciente que el Gobierno ha decidido tomar es que México ha perdido desde 2016 varios lugares en el índice de facilidad del pago de impuestos, elaborado por Price Waterhouse Coopers (PWC) y el Banco Mundial. Ha pasado del lugar 91 en 2016 al 120 en 2020.

Estos ‘ingresos forzados’ acentuaron las pautas del gasto en abril…

El control ‘a discreción’ de la llave del gasto

La austeridad no sólo queda en el discurso del Gobierno: es una realidad constante. En los 40 meses que lleva esta administración gestionando las finanzas públicas, en 25 de ellos el gasto neto del sector público ha quedado por debajo de lo presupuestado. Sin embargo, en todos los meses de diciembre aumenta el gasto (muchas veces hacia fideicomisos) para menguar el subejercicio, como se observa en la siguiente gráfica. Un mecanismo genial, porque permite ‘disimular’ los recortes al gasto y guardar ese dinero para los siguientes años. Por eso, entre otras medidas, es indispensable mejorar el formato de la cuenta pública para desincentivar esta práctica. ¿De qué forma? Un buen inicio sería que, en adición a lo que ya se publica, el Ejecutivo publicara el monto gastado por la Tesofe sin el monto que transfirió a fideicomisos durante el ejercicio fiscal.

En 2021, en el contexto de las elecciones intermedias, la tendencia había cambiado un poco: ocho de los 12 meses acabaron con sobregastos. No obstante, 2022 se parece más a 2019 y a 2020, pues tres de cuatro meses han quedado por debajo del calendario del gasto, con lo que se acumula un subejercicio de 100 mmdp.

De hecho, en abril el recorte fue de 97.5 mmdp frente al calendario, el segundo más grande del sexenio (el más grande se dio en enero de 2021, por 137 mmdp, luego de que en diciembre de 2020 se hiciera un sobregasto de 266 mmdp). Este año parece que el Gobierno también quiere equilibrar el despilfarro de diciembre de 2021, cuando sobregastó 394 mmdp: cerró el año con un gasto de 456 mmdp por arriba del programa.

Ahora, a pesar de los constantes recortes en el gasto programado, el Gobierno no logra limitar los déficits presupuestarios –ingresos menos gastos totales del Sector Público–. pues los ingresos no suben a la par del gasto. Esto puede deberse a que generalmente se estima un gasto por arriba del que la recaudación puede fondear para “quedar bien” en la discusión presupuestaria de cada septiembre.

De 40 meses de gestión, en 30 se ha cerrado en números rojos y la tendencia se ha agravado recientemente. En diciembre el déficit fue de 309 mmdp, el más amplio para cualquier mes desde 2019. Esto llevó a que el déficit acumulado de 2021 fuera de 774 mmdp, 11.9% mayor que al cierre de 2020 y el más grande del sexenio.

El inicio de 2022 siguió con la tendencia del año previo, pues en los meses de enero y febrero el déficit fue de 56 y 122 mmdp, respectivamente. No obstante, para marzo y en abril se logró un superávit de 92 y 64 mmdp, respectivamente. Ésta es la primera vez en lo que va de esta administración que se hilan dos meses con mayores ingresos que gastos. Así, de enero a abril el déficit es de sólo 19.6 mmdp, el menor desde 2019 para un mismo periodo. Lo anterior muestra que el Gobierno está dispuesto a “abrir o cerrar” el gasto a conveniencia, pero que seguirá manteniendo su compromiso de equilibrio fiscal.

Esta contención del gasto, lamentablemente, se está realizando en dependencias y funciones vitales…

Más perdedores que ganadores

Al mes de marzo la austeridad generalizada y el despilfarro selectivo habían dejado a los 10 entes autónomos con retrasos en su gasto programado y a 17 de 26 dependencias federales con recortes. Para el mes de abril se ha agravado la situación: son ya 19 las dependencias con un menor gasto que el presupuestado, y los entes autónomos siguen en números rojos.

Al tercer mes del año habíamos identificado un sobregasto de las dependencias y secretarías federales de 20% (76.6 mmdp), impulsado principalmente por un gasto clientelar previo a la revocación de mandato. Entonces la Secretaría del Bienestar –por las Pensiones a los Adultos Mayores– presentaba un sobregasto del 40% (38.4 mmdp), Educación –por las Becas Benito Juárez– un exceso de 16.9% (12.6 mmdp), Energía –por transferencias a Pemex– de 96% (33.8 mmdp) y Turismo –por el Tren Maya– de 36.7% (5.9 mmdp) adicionales.

Al mes de abril se ha impuesto la realidad del déficit presupuestario y algunas dependencias ganadoras un mes antes han sido recortadas, en específico, Bienestar y Educación. La primera sólo gastó 1.7 mmdp en abril y acumuló al cuarto mes un gasto de 134 mmdp, 4% (6 mmdp) por debajo del programa. La segunda gastó 9.6 mmdp –la mitad que en abril de 2021–, y llevó su gasto acumulado a 112 mmdp, 5% (5.6 mmdp) por debajo del programa. El impulsó sólo duró hasta la revocación de mandato, aunque podría verse reactivado en mayo, previo a las elecciones estatales a principios de junio. Ya veremos.

La Secretaría de Energía es otra historia: al cuarto mes aún mantiene un inaceptable sobregasto de 72% (29.2 mmdp) por mayores transferencias a Pemex, aunque el exceso es menor que el registrado en marzo.

A fin de cuentas, la única dependencia que el Poder Ejecutivo se ha permitido “consentir” para continuar con el sobregasto, incluso más que durante el primer trimestre, ha sido Turismo: su sobregasto se triplicó a 15.6 mmdp o 72% más de lo que debía haber gastado al periodo. Todo indica que se buscaba avanzar lo más posible en el Tren Maya antes de que se hicieran efectivas las suspensiones de construcción por falta de evaluaciones de impacto ambiental.

También hubo dependencias que, ya castigadas en marzo, empeoraron su situación en abril. La que más preocupa es Salud. Esta secretaría acumulaba en marzo un subejercicio de 12% (4.4 mmdp), con todo y que realizó grandes transferencias a fideicomisos que disimularon su demora en el gasto. Para el cuarto mes del año, el retraso se agravó todavía más, y acumuló 31% (18.7 mmdp) por debajo del programa.

Asimismo, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, que acumulaba un recorte de 23% (2.5 mmdp), en marzo cayó en un retraso de 33% (5.3 mmdp), con todo y violencia desatada en el país.

De igual forma, destaca negativamente el retraso de las entidades no sectorizadas, como el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, entre otros, los cuales registraban programas clave en ceros. Al mes de marzo, en conjunto estas dependencias acumulaban un retraso de 19% (650 mdp), pero al mes de abril el retraso se agravó y llegó a 36% (1.7 mmdp).

En relación con los entes autónomos, su retraso frente al calendario prácticamente se mantiene sin cambios. Al mes de marzo el subejercicio era del 34% (12.4 mmdp), y para abril es de 24% (12 mmdp). Las reducciones del déficit se dieron en el Poder Judicial, que pasó de subejercer 36% (6.5 mmdp) a 23% (5.5 mmdp), y el INE, que pasó de un retraso de 19% (1 mmdp) a 8% (600 mdp).  No obstante, el Inegi pasó de un retraso de 21% (400 mdp) a uno de 27% (800 mdp), mientras que la FGR pasó de 36% (1.4 mmdp) a 28% (1.7 mmdp) de retraso.

Años perdidos

La austeridad selectiva ha llevado muchas secretarías clave a registrar al mes de abril un gasto ínfimo y preocupante respecto a su nivel histórico.

El gasto de la Secretaría de Educación registró de enero a abril 111 mmdp, una caída real de 23.6% (34 mmdp) frente al mismo lapso de 2021, con lo que regresó a niveles de gasto similares a los de 2011. Por su parte, la Secretaría de Salud registró 41 mmdp, 16% (7.9 mmdp) menos que en 2021, y cayó a niveles de 2012. También preocupa el gasto de la Fiscalía General de la República (FGR), el cual fue de 4.4 mmdp, 13% (518 mdp) más que en 2021, pero 19% (mil mmdp) por debajo de 2019, su primer año de existencia como organismo autónomo.

En contraparte, hay dos dependencias que registran niveles de gasto récord: Bienestar y Turismo. Con todo y que en abril la Secretaría del Bienestar prácticamente no ejerció recursos, acumuló un gasto de 134 mmdp (44.8%) (41.7 mmdp) más que en 2021 o 300% (90 mmdp) más que en el mismo periodo de 2018, último año del sexenio pasado. Asimismo, la Secretaría de Turismo gastó 37.5 mmdp al mes de abril, 2,017% (25 mmdp) más que en 2021 o 1,280% (34.5 mmdp) más que en 2018.

Queda claro que los programas insignia como las Pensiones de Adultos Mayores, dentro de la Secretaría del Bienestar, y la construcción del Tren Maya, dentro de Turismo, son prioridad. La tragedia está instalada, más bien, en las dependencias clave encargadas de la salud, educación y seguridad.

[1] DOF. 4 de marzo del 2022. DECRETO por el que se establecen estímulos fiscales complementarios a los combustibles automotrices. Recuperado de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5644745&fecha=04/03/2022#gsc.tab=0

[2] Cabe señalar que el calendario de IEPS de combustibles sólo se publica de forma trimestral.

Finanzas públicas al 1T 2022: descubriendo el presupuesto real

Escrito por México Evalúa en . Publicado en Analisis, Finanzas Públicas, Trimestrales.

Revisa aquí todos los indicadores de finanzas públicas al primer trimestre de 2022

El Presupuesto 2022 aprobado en septiembre del año pasado ya quedó… muy en el pasado. En tan sólo tres meses la realidad de las finanzas públicas es completamente diferente a lo que se anticipó, tanto en ingresos como en gastos, programas sociales o inversión. Lamentablemente, para mal.

Por el lado de los ingresos, el crecimiento económico inferior a 4.1% que estimaba la Secretaría de Hacienda ha ‘tumbado’ la recaudación del IVA, especialmente por la debilidad que se observa en el consumo. Esto ha llevado al SAT a agudizar su fiscalización a costa de extraer más recursos de los contribuyentes. También el precio del petróleo ha mejorado los ingresos, pero al final se terminó perdiendo a causa de los mayores estímulos al IEPS, que en la práctica se trata de una renuncia recaudatoria de tamaño considerable. En el agregado los ingresos se acumulan 1.71 billones, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y van 1.2% (20.7 mmdp) arriba del calendario.

Por su parte, el gasto neto del sector público acumuló 1.79 billones, lo que representa un  incremento de 0.8% (14.9 mmdp) frente al mismo periodo, aunque se quedó 3.1% por debajo del programa (3.1 mmdp). Es decir, el Gobierno está poniendo un freno al gasto, a pesar de que las expectativas generales de ingresos se han cumplido. Con todo, sigue habiendo ganadores y perdedores en el gasto aprobado.

De 514 programas presupuestarios, 493 tenían presupuesto aprobado; 21 no tenían presupuesto aprobado pero recibieron gasto. De los que tenían presupuesto aprobado, 13% (60) tuvieron aumentos de más del 20% frente a lo programado al periodo. En contraparte, 39% enfrentaron recortes o de plano no recibieron recursos; es decir, 171 programas sufrieron recortes de entre 20 y 99%, y 32 no recibieron recursos en lo que va del año. 

Hay evidencia para sospechar que estas modificaciones se han realizado para asegurar que algunos programas hayan transferido más recursos de los aprobados a sus “clientes” previo a la revocación de mandato y las elecciones estatales, a costa del presupuesto para programas de salud, vivienda, educación, género, entre otros. Asimismo, se sigue empeñando el futuro de México al recortar la inversión (excepto para las obras insignia), pese a las promesas de incrementarla este año. No sólo nos preocupa que el bajo gasto en inversión siga limitando el desarrollo de proyectos de nueva infraestructura pública, sino también la obsolescencia de la existente, por la falta de mantenimiento.

En temas específicos, el IMSS-Bienestar se ha revelado como una estrategia para maquillar el fracaso del Insabi en su misión de brindar servicios de salud a las personas más más vulnerables, sin acceso a la Seguridad Social. También se ha utilizado al presupuesto de forma evidente para debilitar a los órganos autónomos, como el INE. Pemex sigue recibiendo transferencias millonarias fuera del presupuesto –sin comprometer cambios en la empresa que impulsen una mejoría en su operación–, y la CFE simplemente no sale del hoyo operativo.

Es importante destacar que los mecanismos de rendición de cuentas sobre las adecuaciones al presupuesto son prácticamente inexistentes. De tal manera que los ciudadanos no hemos recibido una explicación sobre las razones que sustentan estos cambios. Esto enciende focos rojos, confirma la falta de institucionalización del financiamiento público y su manejo, sugiere que seguimos atrasados y el presupuesto está expuestos a riesgos significativos de captura política. El ciclo presupuestario carece de contrapesos efectivos para instaurar una gobernanza del presupuesto que logre priorizar el financiamiento de los programas y proyectos que garantizan los derechos de los ciudadanos ante los intereses políticos. Los cuáles deben ser controlados de manera efectiva para evitar que gobiernen las asignaciones del gasto público.

Veamos tema por tema…

Ingresos por fiscalización, no por crecimiento

A pesar de que la economía mexicana no ha recuperado su nivel prepandemia, los ingresos totales del Sector Público se han colocado en mejores niveles que en 2019. Los ingresos petroleros han revivido a causa del aumento de precios del crudo; no obstante, los estímulos al IEPS de gasolinas han limitado esta ganancia. Asimismo, el desplome de los ingresos no tributarios no petroleros (NTNP) prácticamente igualan las ganancias en la recaudación petrolera. En otras palabras, lo que ha permitido un crecimiento en la recaudación es el aumento del ISR, y esto se ha dado principalmente por más fiscalización, no por mayor dinamismo en la economía.

Al tercer trimestre de 2021 los ingresos totales del Sector Público sumaron 1.71 billones de pesos, un aumento de 2.2% (37.7 mmdp). Detrás de esta cifra se encuentra un aumento de los ingresos petroleros, que llegaron a 289 mmdp, 31.7% (69.6) mmdp superiores a los de 2021, debido a los mejores precios del petróleo a nivel internacional. No obstante, estos ingresos se han visto mermados por una caída del IEPS de combustibles del 70% (50 mmdp) ante los mayores estímulos a las gasolinas, como lo explicamos un poco más adelante.

Asimismo, se destaca una caída del 39.4% (59.4 mmdp) en los ingresos NTNP, los cuales sumaron sólo 91 mmdp, su peor nivel desde 2019 al primer trimestre de un año. Esto se debe principalmente a una caída brutal (65%) de los aprovechamientos (69.3 mmdp), lo que se explica a su vez por menores ingresos originados en la extinción de fideicomisos y menores ingresos de la caja negra, los aprovechamientos “otros otros”.

Hay que recordar que en el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 17.2 mmdp provenientes de los 109 fideicomisos cuya extinción se decretó. A diciembre de 2021 prácticamente el 99% de los 68 mmdp ‘colocados’ originalmente en esos instrumentos se había agotado, por lo que en el primer trimestre de 2022 ya no había recursos de los cuales disponer. En otras palabras, la estrategia de recaudación a través de consumir ahorros cada vez está más limitada.

Por otro lado, los aprovechamientos, “otros otros”, la caja negra[1], también se redujeron. En el primer trimestre de 2021 se obtuvieron 44.2 mmdp, pero para el mismo lapso de 2022 los ingresos fueron de 27.8 mmdp, su peor nivel desde 2019. Parece que esta estrategia también está llegando a su límite.

Lo que parece seguir rindiendo frutos es la recaudación a través de una mayor fiscalización, principalmente frente a grandes contribuyentes. El total de los ingresos tributarios en el primer trimestre de 2022 llegó a 1.12 billones de pesos, un incremento de 1.9% (21.1 mmdp): una mejora frente a la caída de 2% en el primer trimestre de 2021, pero muy por debajo de la expansión del 13,3% de 2020 en las mismas fechas. En realidad, este monto hubiera sido más grande si no se hubieran perdido tantos recursos por los estímulos del IEPS. Del monto anterior, 981 mmdp se debieron a recaudación primaria y 139 mmdp a recaudación secundaria, es decir, fiscalización o lo anteriormente conocido como ‘recaudación mediante auditorías’.

Tan sólo para dimensionar: la recaudación primaria creció 0.3% (3 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, mientras que la secundaria[2] aumentó 16% (19.4 mmdp), y alcanzó su mayor nivel registrado. Sabemos que este incremento se dio principalmente en el ISR, el cual llegó a 702 mmdp, 13.5% más (83 mmdp), mientras que el IVA se contrajo en 9.3% (29 mmdp), a 291 mmdp, en el primer trimestre. Por cierto, Hacienda esperaba que el IVA aumentara 19% este año frente a lo aprobado el año anterior, que vendría a ser un aumento de 2% (26 mmdp) frente a lo recaudado al cierre de 2021.

 

 

Hay que enfatizar: el Índice Global de la Actividad Económica (IGAE) se ubicó en 109 puntos en febrero de 2022, por debajo de los 113 puntos alcanzados en febrero de 2011, previo a la pandemia. Pese a esto, el ISR exhibe aumentos, es decir, se están extrayendo más recursos de los contribuyentes. Por el contrario, el IVA cayó, lo que era de esperarse ante la menor actividad económica.

Al interior del ISR sabemos que el mayor incremento se ha dado en las personas morales y en las industrias manufactureras.

Por tipo de contribuyente, la recaudación del ISR de personas morales llegó a 400 mmdp en el primer trimestre del año, un 23% (75 mmdp) más, mientras que las retenciones por salarios llegaron a 263 mmdp, un 5% (11.9 mmdp) más. Por el contrario, la aportación de las personas físicas fue de 15.6 mmdp, 29% (6.4 mmdp) menos. Es evidente el éxito de la fiscalización de empresas y grandes contribuyentes del SAT; no obstante, hay nulo avance en la recaudación de personas físicas, lo que constituye un fracaso del nuevo Régimen Simplificado de Confianza. 

Por sector económico, las industrias manufactureras –que se compone generalmente de grandes contribuyentes– aportó 152 mmdp de ISR (la mayor aportación de cualquier sector) lo que representó un crecimiento de 37% (41 mmdp). Es de igual forma la mayor contribución neta al aumento de este gravamen.

Le sigue el Comercio al por mayor, con un aumento de 47% (23 mmdp) e Información en medios masivos de comunicación, con 145% (16 mmdp) más que el primer trimestre del año pasado. Por el contrario, el sector de Servicios de apoyo a los negocios y de Manejo de desechos y servicios de remediación contrajeron su aportación en 44.5% (26 mmdp). Finalmente, hay que destacar que el sector de Servicios profesionales, científicos y técnicos, que ‘contiene’ a la mayor cantidad de personas físicas, registró un retroceso de 6.1% (2.8 mmdp). Una hipótesis: puede deberse al recorte de servicios por la desaparición del outsourcing.

Política antes que finanzas: IEPS a combustibles

En 2022, los precios del petróleo han reportado un máximo en nueve años, pero este incremento ha sido opacado por la pérdida de ingresos derivados del petróleo y del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) de combustibles, ya que registraron una pérdida de 40 mmdp frente a lo estimado al primer trimestre. Vamos por partes.

En marzo de 2022, la Mezcla Mexicana de Exportación registró un precio promedio de 104 dpb, el mejor nivel desde 2013. Lo anterior impulsó los ingresos petroleros en 31.7% (69 mmdp) frente al primer trimestre de 2021, y además se logró el mejor nivel desde 2014. A pesar de este gran incremento, los ingresos petroleros apenas acumulan 289.3 mmdp y van 1% (3.4 mmdp) por arriba del calendario.

Por el lado de la producción de crudo hay malas noticias. La realidad es que las expectativas en cuanto a recaudación petrolera fueron muy optimistas en todo el PEF 2022, en parte porque el Ejecutivo sobreestimó la plataforma de producción petrolera. Basta decir que a marzo la plataforma de producción registró su peor nivel (1,625 mbd[3]) desde agosto de 2021, 201 mbd por debajo de lo estimado para 2022 (1,826 mbd). A pesar de que el precio de la Mezcla es alto, la baja producción ha evitado que veamos ingresos petroleros por arriba de los 400 mmdp en el primer trimestre, como sucedió de 2012 a 2014.

Encima de esto, el Gobierno ha ‘echado la casa por la ventana’ con estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles. La recaudación por este gravamen fue de sólo 20.8 mmdp, una caída del 70.7% (50 mmdp) frente al mismo periodo de 2021 y el peor monto que se tenga registro desde 2015, cuando el nuevo sistema del cobro del IEPS entró en vigor. Al primer trimestre de 2022 se debían de haber recaudado 64 mmdp, es decir hubo un retraso de 67.6% (43.5 mmdp) 

 

Como lo hemos mencionado anteriormente, la política de estímulos a los combustibles beneficia más a la gente de mayores ingresos del país[4], por lo que su aplicación tiene un fin más de corte político/electoral que de desarrollo social. Una hipótesis es que el Gobierno busca recuperar el apoyo de la clase media, la cual perdió en gran medida, por ejemplo, en Ciudad de México. Además, hemos destacado que esta estrategia es incompleta para combatir la inflación, pues actualmente el aumento de precios se genera por muchas otras variables económicas, como el precio del gas y de la luz. Éste último se incrementa en la misma proporción en que lo hace la inflación. De recaudar más ingresos del IEPS, se podrían focalizar los esfuerzos en intervenciones sociales bien diseñadas y temporales, a través de las cuales se subsiden los precios de algunos bienes, como los alimentos. De esta manera es posible compensar el mayor gasto en alimentación en quienes realmente lo necesitan, en lugar de perdonar el impuesto IEPS a personas de altos ingresos, lo que deriva en recortes a programas como el Insabi o refugios de mujeres, sólo por mencionar algunos.

Al considerar los ingresos petroleros y el IEPS de combustibles, se tiene una recaudación en conjunto de 310 mmdp, un aumento de 6.7% (19.5 mmdp) frente a 2021, la mejor cifra del sexenio, pero inferior a los 325 mmdp obtenidos en el primer trimestre de 2018, cuando el petróleo era barato. Es decir, la recaudación por hidrocarburos simplemente no despega en este sexenio, incluso con el boom de precios del petróleo. Ahora, frente al calendario se esperaba recaudar 350 mmdp en el primer trimestre por estos dos conceptos; no obstante, se lleva un retraso o una pérdida de 40 mmdp, por la política de subsidios.

Para decirlo claro: el Gobierno no está saliendo ‘tablas’ con mayores ingresos petroleros, como lo estimó la jefa del SAT, Raquel Buenrostro[5].

Esta comparación es justa, porque en teoría la SHCP puede aplicar los estímulos al IEPS para limitar el aumento de precios de los combustibles y compensar esta pérdida recaudatoria con mayores ingresos petroleros. No obstante, la SHCP no ha podido o no ha querido equilibrar este mecanismo. Se ha priorizado el control de precios por encima de las metas fiscales, generando pérdidas que han obligado al recorte de programas clave.

Al ritmo que se observa, el primer trimestre de 2022 podría empujar la pérdida neta de recaudación a por lo menos 160 mmdp. Esta estimación no es exagerada. En 2012 la MME promedió precios por encima de los 100 dpb y estuvo 20% por arriba de lo programado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) (17 dpb). En esos años los ingresos petroleros fueron 1% (21 mmdp) superiores a lo programado, similar a 2022. Al mismo tiempo, las pérdidas por IEPS fueron infinitamente superiores a las anticipadas. En 2012 se anticipó un IEPS negativo[6] de 37.6 mmdp; la realidad fue de -291 mmdp, ocho veces más. En total, ese año se quedó por debajo en 233 mmdp en el calendario de recaudación petrolera y del IEPS.

La pérdida recaudatoria de 2022 en realidad será mayor si se consideran los estímulos complementarios a los combustibles aplicados a partir de marzo, los cuales han hecho que el estímulo por litro llegara a 7.6 pesos para la gasolina Magna, 6.2 para la Premium y 11.9 pesos para el diésel. El estímulo adicional permite la acreditación de dicha cantidad contra los pagos de ISR de los vendedores de combustibles y, posteriormente, si hay saldo a favor, la acreditación del IVA. Habrá que ver cómo evolucionan dichos tributos.

Acaparan gasto programas clientelares 

Ante la revocación de mandato y las elecciones a gubernaturas, a inicio de 2022 los programas sociales insignia del Ejecutivo fueron inflados a toda costa… Incluso sobre otros programas sociales vitales.

De 76 programas de subsidios, 22 registran un aumento del 42% (60 mmdp) frente a lo aprobado. Sin embargo, tan sólo las Pensiones para el Bienestar de los Adultos Mayores concentra el 63% (38 mmdp) del sobregasto en subsidios al primer trimestre. Este programa es de gran importancia política, pues se señala al presidente López Obrador como su creador, cuando era jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Aunque es un programa relevante para la economía de muchas personas, no está focalizado en los más pobres. De hecho, la Secretaría de Hacienda calcula que el 20% más pobre de la población obtiene el 7.7% de los recursos de este programa, mientras que el 20% más rico obtiene el 20.9% de sus recursos; es decir, el programa social de mayor presupuesto en México es regresivo, como lo hemos explicado en nuestro Erario Trimestral. 

 

Los otros tres programas con grandes aumentos frente al calendario son la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Beca Universal de Educación Básica Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro, de la SEP, con un sobregasto conjunto de 95% (14.7 mmdp).

Estos tres programas destacan por ser de transferencias directas, y salvo aquél enfocado en la educación básica, los otros dos no benefician destacadamente a la población más pobre. En el caso de las becas de educación media, la mitad más pobre se beneficia con el 56.8% de los recursos del programa; es decir, apenas podría considerarse un programa progresivo.

En contraparte, hay 22 programas que ni siquiera han recibido recursos en 2022, y 30 programas con grandes recortes.

En monto, el programa de subsidios con mayor recorte ha sido el de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, del Insabi. Si bien el gasto efectivo de este programa fue de 17.6 mmdp, 17% (2.5 mmdp) más de lo aprobado al periodo, 8.6 mmdp fueron por concepto de aportaciones a fideicomisos, por lo que no es posible saber si los recursos llegaron efectivamente a la población. Si se contabiliza sólo el gasto catalogado como subsidios, el recorte alcanzó al 40% (6 mmdp) de lo programado.

De forma muy preocupante, el programa de Salud Materna, Sexual y Reproductiva tuvo un recorte de 69% (667 mdp), en relación con lo aprobado. Si tomamos en cuenta que este programa de la Secretaría de Salud ayuda a la detección oportuna de problemas de infertilidad y de cáncer asociado al aparato reproductivo y de mama, además de promover la salud materna y perinatal, la falta de avance en su presupuesto tiene graves consecuencias.

Lo que es en verdad alarmante son los 22 programas de subsidios que no han recibido ni un peso en lo que va del año. Por dejar de gastar en ellos (y dejar desprotegidos a muy diversos grupos vulnerables), el Gobierno se ha “ahorrado” 4.5 mmdp, sólo el 12% del gasto adicional que han recibido las Pensiones de Adultos Mayores (38 mmdp).

Y lo que ya es directamente trágico es que se haya dejado en ceros a cinco programas de este rubro, y que ya tenían aprobados al primer trimestre 3.6 mmdp. Se trata de los programas de Atención a la Salud (Insabi); Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud (SSA); Fortalecimiento a la Atención Médica (Insabi); Subsidio por Cáncer (ISSSTE), e Investigación y Desarrollo Tecnológico en Salud (SSA).

Sacrifican inversión

Ya lo habíamos anticipado: el plan inversión anual por 874 mmdp, el mayor desde 2016, era irreal para las capacidades del Erario. En tan sólo tres meses de 2022 nuestras expectativas, lamentablemente, se están haciendo realidad, pues al mes de marzo la inversión cayó 8% (13 mmdp), alcanzando apenas los 152.5 mmdp, el peor registro que se tenga en una década.

El avance de la inversión física anual al mes de marzo es un raquítico 17.4% (152.5 mmdp), el peor ritmo para un primer trimestre desde 2013. En el caso de la inversión directa, el avance es de sólo 11.3% (63.9 mmdp), el peor ritmo registrado. Para ponerlo en contexto, de 2012 a 2021 el avance de la inversión anual en el primer trimestre promedió un 22%, mientras que el avance de la inversión directa promedió 21%, casi el doble de lo registrado en 2022.

Cabe destacar que la inversión física directa –aquélla de mayor control discrecional por parte del Gobierno federal, pues no está comprometida por transferencias a las entidades federativas o el sector paraestatal– fue la de mayor retraso. En otras palabras: el Gobierno federal dejó de gastar en inversión en el primer trimestre para destinar esos recursos al gasto clientelar del que ya hemos hablado.

¿En dónde se ha invertido y dejado de invertir? Si se analiza la cartera de inversión, de 16 dependencias con gasto aprobado tan sólo 12 ejercieron recursos en el primer trimestre del año. Destaca Turismo (Tren Maya), con un gasto de 29.8 mmdp o un avance del 46.5% del programa anual original. En contraparte, Pemex sólo ha realizado 13.7% de su inversión anual de cartera; no obstante, esto representa 27 mmdp, el segundo mayor monto por ramo.

Las entidades no sectorizadas, donde se clasifican los recursos del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, también destacan por un avance del 128% (999 mdp). Esto se debe a que la obra insignia del Ejecutivo no tenía recursos aprobados en la cartera de inversión 2022, pero al mes de marzo lleva gastados 694 mdp.

Hay un riesgo inminente para mantener la infraestructura de los servicios de atención de la salud y desarrollar nueva, pues las tres principales entidades de salud (SSA, IMSS e ISSSTE) prácticamente no han avanzado financieramente sus proyectos de inversión. Es claro que se está sacrificando la salud de los mexicanos por favorecer los proyectos “insignia” a costa de la salud de los mexicanos. Nos preocupa de manera especial la falta de inversión en la infraestructura para la atención de la salud en un contexto en el opera una supuesta transición del INSABI al IMSS-Bienestar que demandará una inversión en este ámbito para este último programa.

Maquillan el fracaso en salud

La promesa de renovación del sistema de salud a través del IMSS-Bienestar no sólo ha sido un fracaso, sino también una simulación. Es cierto: se están incrementando los recursos para el reemplazo del Insabi, pero el desfalco de éste último ha tirado al gasto real en salud a sus peores niveles registrados, como lo desarrollamos a profundidad en nuestro análisis trimestral del gasto en salud.

El programa del IMSS-Bienestar se reporta dentro del Ramo 19 de Aportaciones a la Seguridad Social, y está catalogado como un programa de subsidios a la prestación de servicios públicos. Estos subsidios se pagan al IMSS para que éste dé servicios de salud a las personas no aseguradas, de la misma forma en el Insabi otorga subsidios a los centros de la Secretaría de Salud federal o de los estados para garantizar la atención de los no asegurados. En otras palabras, si obtenemos el total de estos subsidios de ambas instituciones y los subsidios a los estados de la SSA, podemos conocer el apoyo real que se otorga a las personas menos favorecidas del país.

De enero a marzo de 2022 el programa del IMSS-Bienestar reporta un gasto total de 5.5 mmdp, un incremento de 21% (962 mdp) frente al mismo periodo de 2021, el mayor nivel desde 2017, desde que hay registro trimestral. No obstante, la contracción del Insabi ha sido mucho mayor que ese impulso. El otorgamiento de subsidios de este instituto al primer trimestre fue de 8.9 mmdp, una contracción del 30% (3.8 mmdp) frente al mismo periodo de 2021. En otras palabras, los primeros pasos de transición al IMSS-Bienestar han significado, un retroceso pues la reducción de subsidios del Insabi fue casi cuatro veces superior al aumento de su sustituto.

A todo esto hay que sumar los subsidios a los estados por parte de la SSA. Éstos acumularon 466 mdp en el primer trimestre, una recuperación frente a los 76 mdp otorgados en 2021. No obstante, se quedaron muy por debajo de los 3.2 mmdp transferidos en 2020 o los 2.4 mmdp otorgados en 2017. O sea, los menores apoyos del Insabi no se tradujeron en mayores apoyos a los estados.

En suma, los subsidios federales para otorgar atención en salud registraron 15.1 mmdp, una caída de 14% (2.4 mmdp) frente a 2021, con todo y el plan de transición hacia el IMSS-Bienestar. Frente a 2018, último año del sexenio pasado, la caída es de 47% (13.2 mmdp). Hay un abandono de las personas sin seguridad social en este sexenio, con todo y promesas de renovación. Visto de otra forma, para que el IMSS-Bienestar pudiera por lo menos recuperar el nivel de apoyo visto en el último año del sexenio pasado, tendría que aumentar su gasto por 2.3 veces.

En todo esto hay que advertir una simulación en el gasto en salud. Al mes de febrero el gasto del Insabi registraba 1.7 mmdp, 75% (5.2 mmdp) menos que en el mismo periodo de 2021 y el menor monto registrado. Además, el instituto había dejado de gastar 91% (18.3 mmdp) de recursos que tenía calendarizados para el segundo mes del año. Para el tercer mes, como por arte de magia, el gasto llegó a 19.8 mmdp, un incremento de más de 11 veces frente a lo registrado a febrero. Con esto el Insabi prácticamente igualó su gasto de 2021, aunque siguió por debajo del calendario en 7.5% (1.5 mmdp).

El punto determinante es que en marzo se transfirieron al Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) 8.6 mmdp, 55% (3 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021, y el mayor monto registrado desde 2017. Hay que recordar que las transferencias a fideicomisos se clasifican como un gasto de las dependencias, lo que ayuda a enmascarar subejercicios, además de que generalmente no se puede rastrear el destino final de estos recursos. Como de costumbre, el destino de los recursos del Fonsabi no se reportan en su informe trimestral de 2022.

Al descontar la transferencia de fideicomisos al Fonsabi, tenemos que el gasto operativo y de subsidios fue de sólo 11.2 mmdp, una caída de 21.8% (3.1 mmdp) frente a 2021 y el peor monto para un primer trimestre, desde 2017 que hay registro. Frente a 2018, cuando aún existía el Seguro Popular, la caída es de 49% (10.5 mmdp).

Castigo al INE y autónomos

A pesar de representar un pedazo pequeño en el presupuesto, los organismos autónomos están siendo castigados. En el primer trimestre, tres dependencias –Bienestar, Energía y Turismo– concentran un sobregasto frente al calendario por 78 mmdp por mayores subsidios clientelares, aportaciones fuera de lo previsto para Pemex y aumentos para el Tren Maya. En contraparte, los 10 organismos autónomos, entre los que se cuentan el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o la Fiscalía General de la República (FGR), acumulan 12.4 mmdp o 34% de retraso frente al calendario.

El recorte no ha sido poca cosa. Las reducciones frente al calendario van desde el 18 al 49%, lo que ha implicado que algunas instituciones presenten recortes en todos sus programas presupuestarios, como lo detallamos en Los Números de Erario a marzo 2022. La narrativa de desprecio hacia los organismo autónomos no se queda en palabras, sí se materializa en una política presupuestaria que busca limitar su operación en la práctica. El propósito es claro: centralización del poder y eliminación de los contrapesos del Poder Ejecutivo.

Algunos de los casos que nos parecen más preocupantes son los recortes a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Fiscalía General de la República (FGR) y el Instituto Nacional Electoral (INE).

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) gastó al periodo 296 mdp, un retraso de 23% (88 mdp). De sus 26 programas presupuestarios, 23 tuvieron retrasos. El recorte más grave (tanto en porcentaje como en magnitud) fue en el programa para atender asuntos relacionados con las personas migrantes, el cual tenía presupuestados 23.7 mdp al periodo, pero gastó sólo 483 mil pesos, un recorte del 98% (23.2 mdp). Este recorte preocupa, a la vista de las recientes olas migratorias y violaciones a los derechos humanos de los migrantes. También preocupan los recortes en el programa de Defensa de Periodistas (de 28% o 1.1 mdp) o en el de Prevención de Trata de Personas (de 29% o 1.1 mdp).

La Fiscalía General de la República (FGR) debió gastar en el periodo 4 mmdp, pero se quedó 36% o 1.4 mmdp por debajo de la meta. De 14 programas, 12 sufrieron reducciones. El programa con el mayor recorte fue el de Investigar y Perseguir los Delitos de Orden Federal, por 937 millones de pesos o 35%, seguido de un recorte de 32% (122 mdp) en el programa Investigación de Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada. Está de más decir que ante la criminalidad desbordada en el país, y la menguante capacidad institucional de la FGR, estos recortes son irresponsables. Por otro lado, sorprende un recorte de 33% (14.3 mdp) en la investigación y persecución de delitos electorales, justo durante un periodo electoral.

Finalmente, el Instituto Nacional Electoral (INE), que recibió una reducción de 5 mil millones de pesos presupuestales para 2022. Luego, en el primer trimestre de 2022 tuvo un recorte adicional de 19% (990 mdp) por un retraso de su gasto aprobado. Esto significa que en frente al primer trimestre  de 2021 el INE gastó 39% (2,739 mmdp) menos.

De 11 programas presupuestarios, todos tuvieron recorte (y, ojo, en pleno periodo electoral). Aquéllos con la mayor caída fueron Capacitación y Educación para el Ejercicio Democrático de la Ciudadanía, por 34% (326 mdp), y Actualización del Padrón Electoral, en 18% (156 mdp). Lo más irónico es que el Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión fue el programa menos castigado, con un recorte de 4% (59.8 mdp).

Conviene además revisar las implicaciones del recorte y retraso presupuestal. En su momento se argumentó que las reducciones serían para limitar las dietas de los consejeros electorales, por ganar más que el presidente. Si bien al primer trimestre dicho concepto se redujo en 57% (77 mdp), preocupa la caída de otros rubros.

En primer lugar, los estímulos a la productividad del personal civil se redujeron en 100% (302 mdp), así como el gasto para el trabajo de campo en áreas rurales, que se redujo en 65% (251 mdp). Otros conceptos, como las cuotas a organismos internacionales, apoyos a la investigación científica y tecnológica, compra de bienes informáticos o monitoreo de medios masivos, fueron recortados al 100%

Pemex: transferencias financieras y opacidad

En el primer trimestre de 2022 Pemex recibió transferencias financieras de la Secretaría de Energía por 67.9 mmdp, la mayor cantidad registrada, e incluso superior en 200 mdp a la otorgada en el mismo periodo de 2021. A pesar de que estos apoyos representan un gran esfuerzo financiero por parte del Gobierno, Pemex mantiene la peor calificación crediticia en comparación con sus pares regionales como Ecopetrol de Colombia y Petrobras de Brasil. Claramente las transferencias no son suficientes para mejorar la situación financiera de la empresa estatal y su perspectiva crediticia. Sin embargo el Gobierno federal se niega a hacer más; nueva visión y gobernanza de la empresa, cambios en su enfoque de negocios y una reingeniería o reestructuración de la misma.

Cabe recordar que en 2021 Energía acabó transfiriendo a la petrolera 316 mmdp, de los cuales 271 mmdp no fueron aprobados en el presupuesto. Al primer trimestre de 2022, se registra el mismo ritmo que el del año pasado, por lo que es probable que se iguale o se supere el monto de 2021. El punto destacable es que este año el sobregasto en transferencias es del 98% es decir, al periodo sólo estaban aprobados 34.3 mmdp de apoyo a Pemex.

Como ya hemos señalado, ante un estancamiento de los ingresos, el mayor gasto para Pemex ha implicado recortes de programas sociales clave y de proyectos de inversión (incluso del propio Pemex). Sin estos cuantiosos apoyos la empresa pública del Estado hubiera registrado una pérdida operativa[7]. 

En la contabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Pemex logró un balance operativo –ingresos propios-gasto programable– de 18.5 mmdp, el primer resultado positivo para un primer trimestre desde 2018. No obstante, en esta contabilidad las transferencias a Pemex y otros ingresos financieros se consideran como ingresos propios de la petrolera.

Este rubro de ingresos financieros denominado como “otros” en la contabilidad presupuestaria, llegó a 102 mmdp a marzo, 37% (27.5 mmdp) más que en el primer trimestre de 2021. Sabemos que una parte de este monto son las transferencias que realiza la Sener a Pemex; no obstante, el restante no se precisa. Estos apoyos deberían de registrarse en el rubro de subsidios y transferencias, como sucede con los subsidios para las tarifas eléctricas para CFE. Al no hacerlo, se inflan los ingresos propios de la empresa.

Si se descuentan los ingresos financieros, es decir, si sólo se consideran las ventas netas de la petrolera menos el costo programables (o sea, sin contar el costo de la deuda), el balance operativo de la empresa sería negativo en 84 mmdp, una mejora frente a los -108 mmdp del primer trimestre de 2021, pero déficit al fin.  

CFE, sin salir del hoyo

En 2021 la SHCP se quedó sin recursos para apoyar a la CFE, la cual tuvo un año de terror, al acumular su peor déficit con transferencias desde 1990 –año a partir del cual se tiene registro–, por 60.5 mmdp. En lo que va de 2022, aunque el déficit se ha reducido, sigue sin salir del hoyo fiscal. Además, los costos de la deuda comienzan a presionar como nunca antes.

En los tres primeros meses del año, el balance de operación de la CFE –es decir los ingresos propios menos el gasto programable– fue de -30.5 mmdp, una mejoría frente a los -63.6 mmdp que acumulaba en 2021 en el mismo lapso. No obstante, la meta al periodo definida tanto por la CFE como Hacienda era de sólo -15.4 mmdp. En pocas palabras, al momento el déficit es del doble de lo que se esperaba.

La “mejoría” frente al año pasado, en un contexto de aumento de los precios de los combustibles, puede deberse a que la empresa productiva del Estado por fin comenzó, en octubre de 2021, con un programa de Coberturas de Combustibles para el 20% del consumo anual de gas de la CFE[8]. Hay que recordar que a partir de febrero del año pasado, cuando se congelaron los ductos del gas en Texas, los costos de producción de electricidad se dispararon y no se contaba con coberturas.

Respecto al balance financiero o con transferencias, al mes de marzo se acumula un déficit de -20 mmdp, menos de la mitad de los -46 mmdp del mismo periodo de 2021.  Por su parte, los subsidios para las tarifas eléctricas registran 21.9 mmdp, frente a 22.8 mmdp de 2021.

Es cierto, el déficit con transferencias de la CFE es menor que el del año pasado. Aun así, la SHCP estimó que para estas fechas sólo sería de -1.7 mmdp. Es decir, el Gobierno sigue sin poder cumplir su parte para que la CFE otorgue tarifas de electricidad más baratas al costo de su producción. Claro, está de más decir que la CFE no hace mucho para mejorar sus precios. Basta ver que su inversión física fue de 4.3 mmdp al periodo, la segunda más baja desde 1995.

Esto es grave, pues de 394 proyectos de inversión con presupuesto aprobado para 2022, la mitad (200) no han ejercido un solo peso, situación que no ayuda a aumentar la capacidad de producción de la empresa o a renovar su planta obsoleta.

Si bien los balances de la CFE parecen tener una mejoría, el factor de preocupación es el costo del pago de la deuda que se registra a la fecha. De enero a marzo, la CFE gastó 11.5 mmdp, 102% (5.8 mmdp) más que en el mismo periodo de 2021 y la mayor cifra registrada desde 1990 para el mismo lapso. Esto puede deberse al aumento de las tasas de interés o a pagos atrasados a proveedores que debían saldarse en los primeros meses del año, pero la CFE no explica en sus informes la razón del aumento.

Conclusiones

Ingresos

Una golondrina no hace verano. La política de ingresos es inconsistente en relación con el pago de impuestos. El poco crecimiento de la recaudación tributaria sí está impulsado por un aumento de la recaudación secundaria (fiscalización y no por dinamismo económico) de ISR, que proviene de la fiscalización a grandes contribuyentes, pero este esfuerzo no es uniforme. En contraste la recaudación de asalariados creció poco y cayó la recaudación de personas físicas, lo que anticipa el fracaso del Régimen Simplificado de Confianza aprobado el año pasado para impulsar el pago del ISR de personas físicas.

Este impulso muy específico sucede al mismo tiempo que la renuncia a cobrar el IEPS de combustibles, la cual favorece a quienes más tienen. Por lo que la narrativa de que “las élites por fin están pagando impuestos” no es completamente cierta. Además, esta renuncia recaudatoria es de tamaño considerable. Sobra evidencia de que perdonar el impuesto a IEPS de combustibles beneficia más a los que más tienen. Pero no es el único efecto, también implica que el Gobierno ingrese menos recursos y recorte el gasto de programas y proyectos relevantes para el cumplimiento de los derechos, como es el caso del financiamiento a la atención de la salud, especialmente para personas sin acceso a la Seguridad Social.

El crecimiento en la recaudación total es positivo, pero mínimo e insuficiente para financiar aumentos al gasto de algunos programas del presupuesto consentidos del presidente.

Por su parte, el desplome de la recaudación del IVA confirma la debilidad tributaria en la recaudación primaria; sugiere que la debilidad económica, que ha debilitado el consumo interno, ha contagiado al erario, pero que el Gobierno no hace el esfuerzo suficiente respecto para cambiar esta situación. 

Hay un claro riesgo en el financiamiento público; la tributación pende de un hilo: de la recaudación secundaria, es decir de la fiscalización de los grandes contribuyentes. La recaudación primaria está debilitada al igual que la economía, el gobierno no puede darse el lujo de seguir renunciando a cobrar el IEPS. Debe cuidar mucho sus renuncias tributarias.

Gastos

Lo que diga mi “dedito”. Al igual que el ingreso, la política de gasto público también exhibe contradicciones, hay holgura para los programas, proyectos o iniciativas prioritarias para el presidente, pero existe una austeridad férrea para programas de salud, vivienda e infraestructura distinta de Pemex y el Tren Maya, así como para los organismos autónomos que siguen recibiendo recortes. Esto último nos lleva a cuestionar la efectividad de la “autonomía presupuestaria” de la que supuestamente gozan estos organismos. 

El gasto público total aumentó poco en relación con año pasado, pero a diferencia del ingreso, no cumplió con la meta de gasto aprobada para el primer trimestre de este año. Esto significa que en el agregado se observó un subejercicio. Pero para entender las asignaciones de gasto con mayor detalle es importante desagregar el gasto a nivel programa. Los aumentos al gasto se concentraron en pocos programas presupuestarios; sólo 13% excedieron su presupuesto, contra el 39% que sufrieron recortes o de plano no recibieron recursos. Los gastos que excedieron su presupuesto están directamente relacionados con la agenda del presidente: transferencias a Pemex, algunos programas sociales (Pensión para adultos mayores y Becas para el Bienestar), el Tren Maya y, en menor medida, el Corredor Interoceánico.

El carácter universal de los programas sociales no es deseable en un contexto de recursos escasos en el que debe priorizarse a los hogares que más requieren de dichas transferencias. La evidencia señala que los programas del bienestar acapararon presupuesto ante la inminente revocación de mandato y las próximas elecciones para gobernador, pero tienen fuertes áreas de oportunidad. Las pensiones son regresivas, reciben más los hogares que más tienen. En el caso de las becas, los programas son apenas progresivos; francamente podrían beneficiar mucho más a los que menos tienen. Además con los altos niveles de inflación observados este año, se reducirá el poder adquisitivo de las “transferencias” que reciben los hogares por la vía de estos programas sociales, lo cual hará que pierdan su supuesta efectividad para mejorar las condiciones económicas de los hogares que las reciben.

La salud no es prioridad para el gobierno de la 4T. Uno de los derechos que más ha perdido financiamiento es el derecho a la salud. En el agregado ha caído el presupuesto para financiar los subsidios a la atención de la salud para las personas sin seguridad social, ya sea por el Insabi o IMSS-Bienestar. La transición del Insabi al IMSS-Bienestar no tiene el financiamiento necesario como para convertirse en una realidad tangible, lo que anuncia un nuevo fracaso. El aumento en el gasto del IMSS-Bienestar no pudo compensar el desplome observado en el período del gasto del Insabi. Además, la opacidad del Fonsabi no permite saber en qué se gastan los recursos del programa que se transfieren a dicho fideicomiso. Por su parte, la inversión física para la salud no tuvo avance presupuestario durante este primer trimestre del año.

Recomendaciones

  1. Urge que el Gobierno diseñe una estrategia para controlar el riesgo que hay en la recaudación tributaria: debe diversificar su recaudación para que su crecimiento no dependa de una sola apuesta, que es la fiscalización de los grandes contribuyentes. Esto requiere, entre otros, dejar de impulsar una agenda sin sentido económico o en contra de la inversión privada.
  2. No se puede seguir renunciando a cobrar el IEPS. Recomendamos financiar, con los recursos de su cobro, un programa de subsidios a los precios de los alimentos para los hogares más vulnerables.
  3. Focalizar adecuadamente los programas sociales, que además deben mejorar su progresividad, pues varios no son progresivos o apenas lo son.
  4. Urge impulsar desde la sociedad civil mecanismos de contrapeso y rendición de cuentas para que las autoridades puedan hacer adecuaciones al presupuesto durante su ejercicio; ya sea para cambiar o reducir su financiamiento o para cambiar las asignaciones presupuestarias entre ramos, pero sin comprometer el financiamiento a los programas y proyectos que garantizan derechos.
  5. El Gobierno debe renunciar a financiar programas disfuncionales; al hacerlo, se puede liberar presupuesto para el mantenimiento y desarrollo de la inversión física. Sin embargo, esto no será suficiente y se debe complementar ese presupuesto con recursos privados. 

[1] Lo llamamos “caja negra” porque estos ingresos en muchos casos no queda claro su origen y al haber excedentes, se ejercen de manera discrecional.

[2] Recaudación primaria es aquella obtenida a través del cumplimiento voluntario de los contribuyentes, mientras que la secundaria se logra a través de la intervención de la autoridad fiscal  ya sea a través de fomentar la autorregularización o directamente con cobranza coactiva.

[3] Miles de barriles diarios

[4] Según la SHCP el 20% de la población de mayores ingresos obtenía el 62% de los estímulos al IEPS de combustibles, mientras que el 20% más pobre sólo el 2.8%.

[5] La Jornada. Costará 330 mil mdp subsidiar las gasolinas este año: SAT. Recuperado de: https://www.jornada.com.mx/notas/2022/04/21/economia/costara-330-mil-mdp-subsidiar-las-gasolinas-este-ano-sat/

[6] Antes de 2015 el IEPS funcionaba más como un subsidio que como un impuesto. El Gobierno determinaba el precio de venta al público de las gasolinas y el diésel, y si éste era menor a los costos de Pemex (transporte, almacenamiento, distribución y comercialización), la petrolera generaba un IEPS negativo. Sólo en el caso contrario se cobraba el IEPS.

[7] Los reportes financieros que realiza Pemex donde en el 1T de 2022 se presenta una ganancia, están basados en la Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), mientras que el seguimiento presupuestal está definido por la SHCP.

[8] Reporte trimestral CFE 1T 2022. Recuperado de https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Documents/2022/1er%20Trimestre%202022.pdf